转型高校内部治理结构优化的路径选择——主体性视角

徐正林

（丽水学院党委办公室/校长办公室，浙江 丽水 323000）

引导部分新建地方本科高校向应用型转型是学界、政界的共识。近年来，高校转型已从学界呼吁、政策引导转向为有关高校的主动选择。这一转变的主要原因是大学主体性的逐步重建和大学领导者的治校理政理念的深刻变革，大学必须是自我发展的主体，大学的人才培养和科学研究必须面向未来，面向行业产业，面向区域经济社会发展，面向受教育者的职业生活。办学定位的战略调整必须有与之相契合的内部治理结构作支撑，高校转型与高校内部治理结构优化相伴相生，相辅相成，学校内部治理结构决定着转型的成功与否。

一、高校转型与高校内部治理结构优化

当前，高校转型的目标导向尤为明晰：即转为应用技术型本科高校。转型后高校的服务面向主要是行业产业和区域经济社会发展。推动高校转型的内部力量与高校内部治理结构密切相关。关于大学内部治理结构的概念界定并无统一认识，李旭炎等认为我国大学治理结构是一个历史变迁的过程，既有强制性制度变迁，也有诱致性制度变迁。张德祥也有类似观点。姚加惠认为高校内部治理结构是指党委、以校长为首的管理人员以及社会上的合作办学者、教师、学生等学校利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程，并科学合理地协调校内外不同利益群体和力量进行有效合作，实现学术自由和以人为本的大学理念，从而提高运行效率，建立现代大学制度，进而完成学校的使命[1]。该定义基于利益相关者理论，统筹考虑了关乎学校发展的各种内外部力量，是切合转型高校内部治理结构情境的定义。按照这一定义，转型高校内部治理结构优化可以从决策者决策方式优化、利益主体利益表达优化、权力分配方式优化和治理协调方式优化四个维度进行理解。

二、主体性视角的内涵解读

主体性是现代哲学的重要概念，它是以目的性、自主性、自觉性和能动性为特征并通过主体的实践与其他主体间的交互关系中加以体现的。目的性是实现主体性的内在依据，自主性是实现主体性的前提条件，自觉性是实现主体性的本质要求，能动性是实现主体性的外在显现[2]。主体性视角即是以一种有目的的能动，自主的能动和自觉的能动来看待转型高校的内部治理结构优化问题。高校内部治理结构优化的主体是大学，大学本身具有主体性，详见表1。

表1 大学主体性的具体表现

三、大学主体性与高校内部治理结构之关系

我国大学有着自身独特的治理模式，它彰显了典型的“中国特征”：即大学的内外部治理与国家的政治体制、经济体制及其变革密切相关；国家政治、经济与社会的发展变化深刻影响着高等教育政策的变革，而国家高等教育政策变革又主导着大学内部治理的变革；我国大学内部治理变革是一个由局部到整体的过程，即由“以大学内部领导体制探索为中心”转向“以大学内部管理体制改革为重点”，最后走向“以完善中国特色现代大学制度为主旨”的系统建设[3]。大学的主体性强调大学本身作为高校内部治理的主体，从世界一流大学内部治理体系研究结论来看，有些大学内部治理体系的完善体现了国家意志，有的大学内部治理体系的完善完全是大学内部组织的自主选择。我们在强调国家政治、经济和社会政策对大学内部治理结构产生重要影响的同时，更侧重从大学本身来考虑，把国家意志作为转型高校内部治理结构优化的重要外部影响因素。以大学本身为主体，通过理析转型高校内部组织结构现状和内部权力结构特征，探寻高校内部组织结构各要素间的协调关系和权力运行机制，不断完善内部激励措施，可以增强大学发展的内生动力。

大学内部组织结构主要由四大系统组成，即党组织系统（以党委书记为首），行政系统（以校长为首）、学术系统（以学术委员会主任为首）、社群系统（以工会主席和学生会主席为首），四大系统对应的权力结构即是政治权力、行政权力、学术权力和民主权力。四大系统之间并不是截然分开的，各系统之间也会有交叉重合，四种权力时而冲突，时而调和，一定程度上存在对立统一关系。

党组织系统（仅以中国共产党党组织系统为例）主要包括党员代表大会、党委会、党委常委会，党委职能部门（党委办公室、纪委办公室、党委组织部、党委宣传部、党委统战部、党委学工部、机关党工委）和各二级党组织以及基层党支部等组成。党组织系统主要通过会议、理论学习、宣传报道等形式传达学习中央、省委等上级有关文件和会议精神，认真贯彻落实上级党组织的路线、方针、政策及最新指示、决议等，发挥党管思想、管干部、管人才、管“三重一大”决策事项等集体决策优势，高校党组织系统的运作模式与地方党组织系统运行模式具有高度的相似性。

行政系统是以学校法人代表为首，包括校长—副校长—处长（院长）—副处长（副院长）—科长（系主任）—科员（院系行政人员）等一套严密的官僚组织系统。按照《高等教育法》赋予校长拟定学校发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；章程规定的其他职权等。行政系统是一套完整的权力运行系统，相应级别的行政管理人员的工作职责十分明确，运行体系成熟，强调行政工作效率，但往往会与学术系统产生冲突。

学术系统的组成主要包括校院两级学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、基层学术组织等，主要成员为教授（研究员）、副教授（副研究员）等学术人员。学术权力的大小往往与教授个人的学术水平、学术威望、学术头衔、学术资历以及所在学科在学校的地位所决定，学术成员之间没有上下级关系，学术组织机构一般较为松散，学术事务决策具有较强的专业性，学术权力经常会与行政权力发生冲突。

社群系统组成人员特指除上述三个系统中的其他教职员工和学生外，还包括重要校友、社会公众及学校捐赠者、合作办学者。社群系统民主权力的行使主要通过教职工代表大会、学生代表大会、直接建言献策、签订合作协议和新闻舆论等来实现。民主权力包括民主管理权力和民主监督权力，民主权力的履行除定期的教职工代表大会、学生代表大会之外，主要体现在学校的日常运行和师生的日常工作、学习。

创新大学转型高校内部治理体系，实际上就是优化大学四大系统的运行机制和四种权力运行的协调机制，减少系统间以及权力间的冲突与摩擦，使之相互协调，和谐共生，共同服务于应用型人才培养，面向行业产业的科学研究和学科建设，以高水平高质量应用为主的社会服务，不断传承并创新区域文化、大学文化，开展国际交流与合作，服务于地方经济社会发展和行业产业需求。

四、主体性视角下转型高校内部治理结构优化的路径选择

从主体性视角审视转型高校内部治理结构优化问题，可以发现高校内部治理结构优化实际上是高校内部权力结构及运行机制的优化，高校因其具有较强的自主性、能动性和自觉性，它不断对自身进行完善、优化是可能的、可行的。转型高校的服务面向是行业产业和区域经济社会发展，主要培养应用型人才，但不能否认应用型人才也必须要有一定学术功底的要求，应用型人才也必须要有强烈问题意识，研究意识。转型高校内部治理结构优化的路径遵循治理理念先行，治理体系转变，治理能力增强，治理重点突出，治理效果明显的轨迹。

1.治理理念从管理转向治理

管理与治理一字之差，内涵却千差万别。对大学治理与大学管理进行比较可知，从目标上来看，大学治理强调实现学校内各利益相关者责权利的平衡，大学管理则强调实现学校教学科研等既定目标；从导向上来看，大学治理侧重战略导向，规定大学的基本架构，确保管理处于正确的轨道上，大学管理则侧重于任务导向，即通过具体的管理操作完成大学任务；从主体来看，大学治理偏重利益相关者，大学管理则偏重管理者和被管理者；从客体来看，大学治理偏重人和组织，大学管理则偏重人、财、物、信息等各类资源；从实施基础来看，大学治理偏重内外部的显性、隐形契约和市场机制，大学管理则偏重行政权威、学术权威；从实施手段来看，大学治理偏重内部治理机制、外部治理机制、激励约束机制，大学管理偏重计划、组织、指挥、协调、控制；从沟通方式来看，大学治理强调一种自上而下和自下而上双向关系，大学管理强调自上而下的单向关系即上级管理下级[4]。大学管理和大学治理没有孰优孰劣之分，什么层次的大学，什么时候办的大学在实际办学过程中，究竟是选择管理还是治理，取决于学校发展的现实需要，管理和治理都是实现办学目标的手段，二者各有优劣，受传统惯习和管理者综合素质的影响，转型为应用技术型办学定位的本科高校的治理理念亟需从管理转向治理。

2.治理体系从传统转向现代

“一部大学发展史就是一部大学治理变迁史，政策在我国大学治理变迁中发挥着重要作用。我国的大学治理变迁史就是一部典型的国家政策主导下的大学治理变迁史。”[5]我国高等教育的发展主要是近代以来对西方近代大学的移植、借鉴，对原苏联高等教育的模仿、抄袭和自身不断的实践、探索与调适，它既有对传统书院文化的借鉴，又有对革命文化的继承，是典型的高等教育“后发外生型”发展模式，治理体系烙上了深深的传统印迹。张德祥教授认为，1949年至改革开放期间，我国高等教育主要是政治权力的行政主导，政府对大学的管理类似于对其他社会机构的管理，大学的内部治理实际上是以探索以学校内部领导体制为中心；改革开放至2009年，改革政策在中国大地全面铺开，大学的内部治理以改革内部管理体制为重点；2010年至今，以中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》为标志，大学的治理体系开始由传统转向现代，中国特色现代大学制度正式进入政策文件。现代的大学治理体系是系统性的、全面的，涵盖了党委领导（政治权力）、校长负责（行政权力）、教授治学（学术权力）、学术自由（学术权力）、民主管理与监督（民主权力）等多个方面[6]。高校向应用型转型的时代背景与中国特色现代大学制度的时代背景趋于一致，内部治理体系从传统转向现代正当其时。

3.治理能力从弱小转向强大

我国高校受制于传统治理体系的型塑，治理理念未深入人心，学校领导层和中层干部层均偏重于管理，习惯于等靠要，特别关注具体事务的细枝末节，没有国家政策、上级文件、经费划拨，学校工作就停滞不前，主体性严重不足，自我发展意识不强，自我突围动力不足，自身治理能力较弱。2010年以来，国家从宏观政策导向上为高校提高自身治理能力作了进一步规范和引导。从2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，到2012年《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》，到2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，到2014年《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，到2015年《关于引导部分地方本科高校向应用型转变的指导意见》《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，到2016年《教育部关于学习宣传贯彻实施新修订的教育法和高等教育法的通知》，到2017年《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，均对高校完善内部治理体系，提高治理能力作了明确规定。政策语言从“完善治理结构”、“加快高等教育治理体系和治理能力现代化”到“放管服结合，让大学拥有更大办学自主权”等的转变，既是国家对高校的宏观政策导向，也是国家对高校提升自身治理能力的殷切期待。高校增强自身的治理能力既可借鉴国家民主决策屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方的民主决策机制，也要尽可能地将管理重心下移，简政放权，放管结合，优化服务，充分发挥二级教学单位和基层学术组织的活力，充分激发教职工和学生参与学校治理的热情，有意识的引导社会力量参与学校事务管理，显著增强自我治理能力。

4.治理重点从治教转向治学

教学是学校的中心工作，长期以来，大学管理者、教师和学生均对教学存在一定的误解，以为大学的教学以教师的教为主，对大学教学工作的管理和重视主要是对教师和教师教学工作的管理和重视。笔者认为，产生这种认识偏差的原因可能与国家对高校进行的数轮教学评估工作有关。在高等教育外延式发展阶段，教学工作评估有利于保障高校的教学基本条件，有利于保障大学的人才培养质量。在高等教育大众化的今天，继续坚持并完善教学工作评估制度仍然十分必要。但是从高校内部来看，从学生发展来看，高校的“学”比“教”更重要，“学”充盈于大学的各个角落，“学”是大学存在的目的，“教”是实现“学”的手段。大学的治理重点应该妥善处理“教”与“学”的关系，“教”既指教学活动，也指代教师，“学”既指学习活动，学术活动，也指代学生。离开了教师，教学活动和学术活动就无法开展，学生的学习活动也会受到严重影响。因此，大学治理重点的转向应该是以学生的学习活动和教师群体为中心，兼顾“学”和“教”两个主体，特别是“学”这个主体，牢固树立抓教学就是抓人才培养质量保障，抓教学工作就是抓师资队伍建设的意识，进一步浓郁大学校园里的教书育人、科研育人、服务育人、实践育人和文化育人的氛围，突出强调学生的学习效果和师资队伍建设水平。

5.治理效果从量变转向质变

转型高校内部治理结构优化的效果要从简单的量的变化向内涵底蕴的质的转变来体现。治理效果好的转型高校并不是以规范校园管理的文件发得多，行政机构削减多，政治权力、行政权力对学术事务干涉少，教师与行政管理人员冲突少，师生投诉事件少等可见的显性量化指标来衡量。学校质的变化是指学校领导层、普通教职工、学生和校园整体的文化价值取向的变化。学校领导自觉坚守大学管理的主责主业，甘于奉献，不谋私利，一心为公，兢兢业业，努力为学校事业发展焚膏继晷，夙兴夜寐，殚精竭虑；教师自觉专注于教育事业，不受外物干扰，努力钻研学问，著述论道，繁荣科学，培育人才，主动对接地方经济社会发展和行业产业需求，及时调整团队和个体的学术研究方向，做到学有所用，研有所需；同时，作为教师，自觉努力做到有理想信念，道德情操，扎实学识，仁爱之心；自觉努力做学生锤炼品格的引路人，学习知识的引路人，创新思维的引路人，奉献祖国的引路人；自觉努力坚持教书和育人相统一，言传和身教相统一，坚持潜心问道和关注社会相统一，坚持学术自由和学术规范相统一；学生自觉做到热爱知识，崇尚真理，一心向善，追求完美，勤奋务实，学生不再是为分数而学习，不再是为奖学金而学习，不再是为短期的职业选择而学习，学习是为了提升自身综合素质，为了增强服务国家和社会的能力，为了发展中国学术和弘扬普遍真理，为了服务社会和造福人民。与此同时，整个校园也呈现出一片欣欣向荣、昂扬向上的和美景象。这才是转型高校内部治理优化后的理想效果。

注释：本表是在参照宣勇著《政府善治与中国大学的主体性重建》一书第54页表2-1 大学主体性的具体表现的基础上修改完善而成。

[1]姚加惠.福建应用技术型本科高校内部治理结构研究[M].厦门:厦门大学出版社，2016.

[2]宣勇.政府善治与中国大学的主体性重建[M].北京：人民出版社，2016.

[3][5][6]张德祥,黄福涛.大学治理：权力运行制约与监督[M].北京：科学出版社，2016.

[4]李福华.大学治理与大学管理[M].北京：人民出版社，2012.