优化治理主体结构推进高等教育现代化的理性反思

徐驰

摘要：当今世界正处于一个知识经济迅猛发展的时代，作为知识创造和传播主要平台的大学，开始从社会发展的舞台边缘走向中心。高等教育的发展不仅关系到大学生的成长和未来发展，更关涉国民素质，进而影响国家综合国力的提升。本文通过对目前高等教育治理格局中治理主体进行研究，学习西方大学相对成熟的共同治理经验，对我国高等教育的治理提出政府、社会、以及大学三个治理主体的协同治理结构。

关键词：高校；三位一体；协同治理

党的十九大报告提出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”的目标。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，高校作为人才培养和知识创新的基地，是引领社会经济和社会服务发展的重要力量，而高等教育的现代化是国家人才强国战略的必然要求，是国家尖端人才储备的重点战略。高等教育治理主体结构的优化是治理现代化的重要组成部分，而治理现代化是推进高等教育现代化的途径之一。高等教育治理价值取向在历史的长河中不断演化，经历了服务宗教、学术自由、社会责任和激励相容四个阶段。尽管不同时期高等教育的价值取向有所不同，但从全球大学的教育治理发展来看，利益相关者的共同治理是必然趋势。高校治理不仅涉及个人福祉，也关乎国家和民族大业，因此在治理过程中有必要考虑到国家、社会和大学三个主体的共同参与。

一、高等教育治理主体结构现状

在计划经济时期，我国高等院校没有办学自主权，其人员招录、专业设置、招生计划、就业分配等都是由国家集中计划和政府直接管理。随着我国市场经济的运行和不断完善，高校作为一个独立的法人实体，与政府、社会的关系发生了本质上的变化，而高校内部治理的运行管理机制也相应的发生着变化。尽管三者的关系发生了变化，但是仍旧存在着一些阻碍高等教育个性化发展的桎梏。

1.政府的过度干预

近年来，政府减少了对高校的直接管理，高等教育法明确赋予高校更多的办学自主权，但却并未完全有效的落实，更多的决策权仍是掌握在政府手中，导致大学主体性的缺失和自我发展能力的消解。而大学与政府之间的关系既非属种关系，更非简单的从属关系，但关系却又是如此紧密，以至于政府行为对大学发展的影响呈现出显著的直线控制性特征[2]。这种教育行政管理的集权性源自计划经济时期的“行政惯性”，主要表现为：一方面，国家层面对于高校的管理模式过于单一，控制了绝大部分教育政策的制定权，给予省级政府的权利有限，各地省级政府不能根据当地实际条件及高校发展层次的不同对当地高校给予有力的政策支持；在管理过程中，仍采用计划经济时期的直接管理方式对高校下达行政命令限制了高校的创新性和主动性。另一方面，政府在高等教育评估中占据主导地位，政府直接组织并参与评估活动，独家控制评估权，在初期极大的促进了高等教育评估的发展，随着市场经济的不断深化，暴露出评估主体单一、标准刚性过强等问题[3]。政府的过度干预不但增加了在教育领域的财政支出，也阻碍了高校的自主发展和自主能力的提升。

2.社会鲜少参与

大学具有培育人才、科学研究和服务社会的使命，而学科是反应社会服务功能的基本单位之一，其兴衰很大程度上取决于社会发展的需要。社会发展的动态变化要求学校的学科设置也要做出相应的跟进。但目前，从高等教育的发展情况来看，大学的学科设置与社会的实际需要还存在着不对称，导致“用工慌”和“就业难”两种困境的并存。主要原因在于缺乏社会参与高等教育治理的有效机制。一方面，作为主要利益相关者的企业不能参与到高校的治理过程中，与高校形成协同治理的机制，在高校的学科设置以及课程安排上未能给出有效的意见和反馈，造成了社会上结构性就业困难；另一方面是现存的大学教育评估体系尚不完善，评估主观性较强，并且社会在大学教育评估以及对评估过程的监督参与过少。有学者认为由于政府的过度干预，社会与大学之间形成了隔离，社会的声音无法得到有效的表达，与大学之间难以建立起良好的互动协作关系。

3.学校的自主治理

经过较长时期的政府直接控制之后，多数大学缺乏自我约束和自我发展的能力。主要表现：第一，大学内部管理体制运行不顺畅，导致管理效能低下。大学内部子系统过多，子系统之间的信息传递和协调难度增加，对于科研以及课程的管理造成了一定的制杖[4]。此外，长期存在的办学模式、培养方案、经费来源不足等问题并未因政府的放权得到根本的解决。第二，文化教育领域尤其是大学表现出过强的功利主义，大多数人将大学看做是人生转折的必然选择，也就造成了教育标准偏向专业化，缺乏素质教育。其实，问题的根源在于缺乏完备的大学制度保障。

目前，虽然政府、社会和大学都是作为高等教育治理主体参与治理活动，但从结构来看，并未形成真正的形成分權和制衡，政府的地位与权力仍旧过于强势，大学依附性不减，社会治理主体作用得不到有效的发挥。

二、教育治理主体结构优化的有效对策

教育治理主体结构的优化是在保证中央和政府的引导的条件下，给予高校充分的办学自主权，完善的大学制度保障，保证社会机构的参与的有效性，在“三位一体”的治理结构中，发挥各自职能，以推进高等教育现代化发展进程。

首先，政府的有限干预。我国政府对高等教育的管理在较长时期的计划经济体制下形成了思维“惯性”，阻碍了高等教育自主性的发挥。孟德斯鸠认为，一个自由、健全的国家，必然是一个权力受到合理合法限制的国家。因此政府应在高等教育治理结构中适度放权，给予大学足够的成长空间。依照有限政府的治理主体定位，政府是公立大学的举办者，是所有大学的管理者，但却不是所有大学的办学者。政府履行作为公立大学举办者的职责，包括制定大学章程、校长任命等，但作为管理者的身份时，发挥调控和服务职责，做好教育服务工作。政府在强化教育行政部门和完备的大学制度设计的基础上，把握国际高等教育发展趋势和社会整体发展动态，妥善引导高等教育的良性发展。简而言之，政府对高校的关系应该从以往的行政关系向法律关系和服务关系转变。在法律规定范围内，行使高校行政监督权和高校办学评估权，做高校不愿意做或者没有能力做的事情，把高校和社会能做到的放权给他们。

其次，社会参与制衡。在过去的治理格局中，社会的参与微乎其微。但是作为高校社会服务的对象和高校人才的承载地，社会必须有效发挥其参与治理的作用。鼓励社会组织和公民个人对高等教育的监督、评判和责任分担以及高等教育政策制定的参与。第一，通过社会对高校的办学决策的参与，建立起社会与高校之间的信息沟通桥梁，可以帮助高校在学科设置、招生计划以及人才培养方案的制定上做出有效的调节，同样使大学提供的教育服务和科研产品更加符合社会发展的需要，通过信息对称降低双向决策的失误率；第二，发挥社会对高校的监督和评估作用。改革高校信息公开工作监督检查机制，引入社会第三方对高校信息公开情况开展评估，以实现管理民主化和科学化。其次，多元评估主体使得评估结果更具有全面性和客观性；第三，引入市场竞争机制帮助大学降低运行成本，构建内部激励机制，社会组织参与到高校内部事务管理，可以帮助高校避免官僚主义和形式主义，提高高校行政效率。通过社会参与高校治理发挥社会的积极干预作用，避免高校产生脱离社会的发展趋势，促进高校产、学结合。

最后，高校培养主体性。大学的主体性既不能单纯的强调学术自治和学术自由，也不能依赖于适应社会实现服务功能，而必须是通过多种途径。第一，发挥主观能动性和创造性。大学不再是政府的附属，应发挥其智库优势，肩负起引导社会、服务社会的功能；大学作为科研的主要单位之一，理应在创新的道路上起到先导作用。第二，制定科学高效的内部自治运行机制，科学合理的运行机制不断能提高行政效能，还能为教育和科研的发展提供基础的保障。一方面，通过引入市场竞争机制，帮助优胜劣汰机制形成，鼓励先进，鞭笞落后，有助于高校教师队伍整体水平的提高；另一方面，通过优化、整合管理梯队和精简日常教学运行成本等方式解决多校区办学运行成本过高、管理队伍臃肿等问题。第三，建立民主治校机制，引导教师参与办学。激励广大教职工对本校自治提出多方面的意见，帮助本校不断调整自治运行机制。

政府不再垄断高校的管理权，而是同社会、学校形成共同治理结构，社会在高等教育发展过程中主动承担应尽的责任，高校构建自我控制、自我调节的运行机制，三者形成相互依赖、相互制约的多向互动关系，对于高等教育现代化的发展的推动作用是有意义的。

参考文献：

[1]吴慧平. 西方大学的共同治理[M]. 北京：北京师范大学出版社，2012. 88-91.

[2]董云川. 论中国大学与政府和社会的关系[M]. 昆明：云南大学出版社，2004. 8-22.

[3]高等教育评估中的政府行为研究. 潘爱珍[M]. 北京：中国水利水电出版社，2010. 77-88.

[4]祁占勇. 高等學校法人内部治理结构研究[M]. 北京：教育科学出版社，2012. 241-245.

编辑/岳凤