浅谈司法实务中直管公房承租权的几个问题

朱梦阳

摘要：随着当前新时期的形势变迁，传统的直管公房管理观念已经不能适应新时代发展的要求，再加上有关政策规定存在滞后的情形，导致在司法实践中对于处理因直管公房承租权而产生的纠纷存在着许多争议。直管公房承租权转让问题既具有特定的时代性也带有鲜明的地域性，目前许多地区关于直管公房的管理政策存在立法滞后和内容不完善的问题。因此，必须从具体案件的实际情况出发，加强司法机关与直管公房房地产管理部门的沟通协调，相关部门重新研究制定更加完善合理、与时俱进的政策规定，使得相关部门在处理直管公房的问题上做到有法可依，执法有据，从而进一步保证公民的合法权益不受侵害，维护社会的公正与稳定。

关键词：法律；司法实务；公房承租权

直管公房具有高度的时代性特征，是我国计划经济的产物。直管公房承租权是指个人通过向政府房地产管理部门提出申请，经房地产管理部门按照国家、地方的政策批准后，个人与房地产管理部门签订公房承租合同而享有对房屋占有、使用、部分收益和有限处分的权利。随着当前新时期的形势变迁，传统的直管公房管理观念已经不能适应新时代发展的要求，再加上有关政策规定存在滞后的情形，导致在司法实践中对于处理因直管公房承租权而产生的纠纷存在着许多争议。本文正是结合当前实务中处理直管公房承租权纠纷所面临的突出问题，拟对直管公房承租权的有关问题进行探讨。

一、关于直管公房承租权性质的问题

实务中，对于直管公房承租权法律性质的认定一直存在争议，大致有以下几种观点：（一）有的观点认为，直管公房承租权是一种债权。如在《李祥、吕若枝等与吕劲枝物权保护纠纷一审民事判决书》（（2016）鄂0102民初3736号）中，法院认为：“公房承租权是一种债权，虽然学术界有认为它有准物权的性质，但根据物权法定原则，公房承租权不是物权。同理，公房承租权也不是用益物权。用益物权是指以物的使用收益为目的的物权，取得的方式主要有两种：一是行政许可；二是通过合同约定。本案中，公房承租权不存在行政许可的问题，喜江公司亦未与李祥、吕若枝签订公有住房住宅租约。通常用益物权纠纷涉及到用地纠纷的，主要有建设用地使用权纠纷、宅基地使用权纠纷、地役权纠纷等等，而本案并不涉及。” （二）有的观点认为，直管公房承租权既有债权属性，也有物权属性。（三）也有观点认为，直管公房承租权是一种物权。如在《刘粉茹、朱建伟用益物权纠纷二审民事判决书》（（2017）云01民终3267号）中，法院认为：“本案系用益物权纠纷，是指非所有人对他人所有的不动产或者动产依法所享有的占有、使用和收益的权利，用益物权是一项他物权或者限制物权。”

笔者认为，由于直管公房承租权具有的存续性、可转让性等特征，使其具有物权的属性，若将其认定为基于租赁合同而产生的债权，不能准确的反映其法律性质。若将直管公房承租权认定为物权，那么可以在实务中解决如遗产继承、离婚后的财产分割、拆迁补偿等许多争议问题。但是根据我国《物权法》的规定，用益物权分为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权，并没有将直管公房承租权纳入用益物权的范围。根据物权法定的原则，在法律没有明确规定的情况下，不宜将直管公房承租权认定为用益物权。因此，笔者认为直管公房承租权应当属于债权。

二、关于直管公房承租权案件受理的问题

我国对于法院如何受理直管公房纠纷的案件有着明确规定，《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”

但即便有上述规定，在实务中，各地法院对于直管公房承租权案件如何受理的处理方式不尽相同，差别较大，有以下几种观点：（一）该观点认为，直接依据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，认为应由直管公房行政主管部门处理，不属于人民法院民事案件受理范围。（二）该观点认为，有些直管公房承租权纠纷不属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定的情形，应当予以受理。如在《王钰与王涛、高凯、西安市房地产经营一公司、王利虹侵权纠纷申请再审民事裁定书》（（2014）陕审民申字第00754号）中，法院认为：“王涛具有本案的诉讼主体资格。涉案房屋虽然属于国有公房，但本案并非因单位内部对其分房发生的争议，而是以王钰、高凯等人侵权为由提起的诉讼，属于人民法院民事案件的受案范围。”

笔者认为，应具体案件具体分析，不能一概而论。比如有些直管公房承租权变更的案件是由于家庭成员之间对直管公房承租权人的资格发生争议或者直管公房行政主管部门因政策调整而变更而引起的，此类案件如果可以通过直管公房行政主管部门协商沟通进行解决或者提起行政诉讼，那么法院依据法律规定不以民事案件受理，有利于维护公民的合法权益，减少司法资源浪费。但是直管公房承租权转让案件的起因存在多样性，有些案件实质上确属于民事纠纷，如因承租权转让合同而产生纠纷，亦符合我国《民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，当事人通过与直管公房行政主管部门进行协商沟通或者提起行政诉讼并不能从根本上解决纠纷，此种情况下，法院应当以民事案件予以受理。

三、关于直管公房承租权确认的问题

对于承租人的确认，大致有以下几种观点：（一）采用登记主义，即以房屋租賃凭证（有的地方称为租约证，有的地方称为租赁证）登记的信息为准对承租人进行认定。如在《夏洁房屋租赁合同纠纷民事裁定书》（（2014）鄂民申字第01277号）中，法院认为：“2001年8月13日，紫阳房管所出具《武汉市公有房屋住宅公约》中记载：房屋承租人一栏为魏荣发；同户籍共同居住成员一栏为空白。2010年9月17日，夏洁的户籍由武汉市武昌区水陆小区23栋1门5-1号迁入该承租房屋。基于以上事实，原一、二审法院根据《城市房屋租赁管理办法》（1995年5月9日建设部）第十七条“《房屋租赁证》是租赁行为合法有效的凭证”的规定，以在租约没有解除的情况下，魏荣发为诉争房屋的承租人。”（二）以实际租住并缴纳租金的情况来认定承租人的资格。如在《程金翠与程耀武物权纠纷再审审查民事裁定书》（（2014）鄂武汉中民申字第00057号）中，法院认为：“程金翠于1993年承租武汉市江汉区房地产公司所有的万松园路73号4单元604号房屋，但该房屋一直由程耀武租住，并交纳租金。武汉市江汉区房地产公司在二审中答辩称，拆迁还建后，诉争房屋一直由程耀武居住使用并交纳租金，请求维持一审关于程耀武享有诉争房屋居住使用权的判决。综合本案的实际情况，程金翠与武汉市江汉区房地产公司签订了租约，但一直没有行使居住使用的权利，程耀武将自己承租的房屋和诉争房屋打通改造时，程金翠也没有明确表示反对，由于程金翠怠于行使权利，所有人又认可了程耀武的实际承租行为，二审判决程耀武享有诉争房屋的居住使用权并无不当。”

对于共同承租人的认定，法院通常以当地直管公房政策中关于共同承租权的规定为准。如在《原告黄某甲、黄某乙与被告程某甲、张某甲、第三人某甲区房地产公司物权确认纠纷一案一审民事判决书》（（2013）鄂武昌民初字第03077号）。

笔者认为，对于直管公房承租权资格的认定应当结合房屋租赁证等登记信息、地方的政策规定和房屋具体使用的实际情况进行综合考虑。由于直管公房是中国特殊体制遗留下的产物，再加上有些管理部门对于直管公房的管理存在不规范的情况，导致在现实生活中存在着房屋租赁证上登记的人员信息与房屋实际居住人不一致的情形。实际居住人往往与房屋租赁登记的人员存在着特定关系，符合地方关于直管公房承租人规定的条件，且在居住过程中通常是由实际居住人缴纳房屋租金，如果仅凭房屋租赁证上登记的信息去确认直管公房的承租权，对于实际居住人会显失公平。因此，应当在查明房屋租赁证上登记信息的基础上，依据当地有关直管公房的政策性规定，结合房屋实际使用的具体情况，对直管公房的承租权进行综合确认。

四、关于直管公房承租权继承的问题

实务中，对于直管公房承租权能否继承存在两种观点：（一）直管公房承租权及其衍生权利可以作为被继承人的遗产由其法定继承人继承，该继承权利应当包括被继承人及其他继承人在争议房屋内居住、房改时以房改房价格购买争议房屋及对争议房屋享有的其他财产性权益等衍生权利。如在《薛阳、吴文秀所有权确认纠纷再审民事判决书》（（2017）黔01民再31号）中，法院认为：“结合争议房屋系吴荣华原私房被拆除后房管部门安置给吴荣华居住的直管公房的来源，以及争议房屋基于其来源而具有的有别于其他国家直管公房的性质、特征，可以认定争议房屋公有住房使用权及其衍生权利可以作为被继承人吴荣华的遗产由其法定继承人继承，该继承权利应当包括吴文秀及其他继承人在争议房屋内居住、房改时以房改房价格购买争议房屋及对争议房屋享有的其他财产性权益等衍生权利。”（二）根据《继承法》的规定，遗产应是公民死亡时遗留的个人合法财产。而直管公房承租权不等于取得房屋的所有权，不属于继承的范围。如在《孙某甲、孙某乙、孙某丙、孙某丁、王某甲与王某乙继承纠纷一案二审民事判决书》（（2015）鄂武汉中民终字第00195号）中，法院认为：“武汉市江岸区下正街268号房屋在王福生、李文霞去世时仍为企业自管公房，均未取得房屋产权，根据《中华人民共和国继承法》的规定，继承从公民死亡时开始，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。该房屋在王福生、李文霞死亡时为有使用权的房屋，二人去世后，房屋产权登记在案外人名下，该房屋不属本案审理范围。孙某甲、孙某乙、孙某丙、孙某丁认为该房屋应为孙某甲与李文霞夫妻共同财产依据不足，主张该房屋中属于李文霞份额为李文霞遗产应予分割的上诉理由不能成立。”

笔者认为，不同于普通的债权，直管公房承租权是一种具有物权属性的债权。基于其具有物权属性，直管公房承租权及其衍生出来的权利，如居住使用权、房屋购买权等，在得到直管公房管理部门认可后，是可以继承的。这既有利于保护公民合法的财产权利，也符合《物权法》的法律精神。

五、关于直管公房承租权转让的问题

在实务中，对于直管公房转让后办理过户手续的效力问题，通常观点为：直管公房过户手续的效力问题，属于房产管理部门的内部管理行为，不属于人民法院民事案件的受理范畴。

笔者认为，在未取得房屋所有权的情况下，直管公房承租人与他人签订的转让房屋合同应为有效合同。根据《合同法》第五十二条的规定，合同在违反法律、行政法规的效力性强制规定后才属无效，而目前我国对于直管公房的规定大多为管理性规定，直管公房承租人与他人基于双方真实意思签订的转让合同，虽然不符合管理性规定的转让条件，但并不违反效力性强制规定，不应认定为无效合同。关于直管公房过户手续的效力问题，由于办理过户手续的主体是直管公房管理部门，与直管公房承租人或者权利主张人不具有平等的主体地位，因此，不能通过民事诉讼解决纠纷，可以选择行政复议、行政诉讼等方式维护权利。

六、結语

直管公房承租权转让问题既具有特定的时代性也带有鲜明的地域性，目前许多地区关于直管公房的管理政策存在立法滞后和内容不完善的问题。因此必须从具体案件的实际情况出发，加强司法机关与直管公房房地产管理部门的沟通协调，相关部门重新研究制定更加完善合理、与时俱进的政策规定，使得相关部门在处理直管公房的问题上做到有法可依，执法有据，从而进一步保证公民的合法权益不受侵害，维护社会的公正与稳定。

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