我国流浪儿童社会救助问题研究

冯佳丽　张宾　窦豫红

摘要：流浪儿童的救助工作从20世纪80年代开始至今，已经取得了很多的成绩，但是对流浪儿童的救助依旧只停留在数量和临时性的救助，还不能实现质量救助的发展目标，为此，研究流浪儿童的社会救助问题具有十分重要的现实价值。

关键词：流浪儿童；社会救助；保护

一、流浪儿童社会救助的阐释

（一）流浪儿童

流浪儿童的社会问题由来已久，各国对儿童的定义也有所不同，目前国内外还没有统一的概述，联合国1989年颁布的《儿童权利公约》，儿童指18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁。而我国在2006年颁布的《流浪未成年人救助保护机构基本规范》中规定“流浪未成年人是18周岁以下，脱离监护人有效监护，在街头依靠行乞、捡拾”等方式维持生活的未成年人；2009年修正的《中华人民共和国劳动法》规定未成年人指“年满十六周岁未满十八周岁的劳动者”；2013年修改的《未成年人保护法》规定“未成年人是指未满十八周岁的公民”；2017年修改的《中华人民共和国刑法》认为儿童是“不满14岁的人”。根据对未成年人的定义的分析，笔者认为流浪儿童是指年龄未满14岁，脱离家庭或者监护人流浪在外超过24小时，失去基本的生存能力而陷入困境的未成年人。①

（二）社会救助

我国的社会救助是指当社会中的个体，即社会成员的生活生命陷入危机时，或者他们的最低生活保护不能得到满足时，国家和社会便按照相关的规定提供物质生活的保护。②

二、流浪儿童社会救助的现状

（一）20世纪80年代—2000年（探索期）

从1982年我国制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》开始，宣布我国政府已经开始关注流浪儿童的社会救助工作，1991年我国加入联合国《儿童权利公约》，制定了国内首部《未成年人保护法》，1992年我国制定了九十年代中国儿童发展规划纲要，1995年我国颁布实施了《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发<中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理的工作的意见>的通知》、《加强流动人口管理工作的意见》的两个文件。至此，我国开始在郑州、贵阳、昆明等10个收容遣送站内设立流浪儿童救助保护性成果，正式开启浪儿童专门化机构救助的实践探索。

（二）2000年—2010年（发展期）

2001年国务院颁布《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》，出台了多项政策来保护流浪儿童的权益，2003年出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》；2004年民政部与联合国儿童基金会、英国救助儿童会合作三方在北京召开“全国流浪儿童救助保护工作研讨会”；2006年出台《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》以及在民政部的直接组织和推动下，在乌鲁木齐召开“第一届全国救助管理站站长论坛”；2007年民政部启动全国社会工作人才队伍建设试点工作，社会工作理念、方法和社会工作专业人才开始进入流浪儿童救助领域；2009年出台《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》和2010年出台《关于做好今冬明春救助管理工作的通知》，将返乡、安置和流出地预防工作列入其中。至此，对流浪儿童的社会救助工作的大网已基本形成，救助层次逐渐向高层次发展。

（三）2011年—至今（完善期）

2011年国务院颁布《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》，在这一时期，我国出台多部相关政策法规：2011年《关于在全国开展“接送流浪孩子回家”专项行动的通知》、《中央财政流浪乞讨人员救助补助资金管理办法》等文件，注重救助保护体系建设，最大限度减少流浪现象，坚决杜绝胁迫、诱骗、利用他们进行乞讨等违法犯罪行为；2012年《流浪未成年人需求和家庭监护情况评估规范》、《关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》等文件，注重从家庭监护、社会力量参与和财政资金等方面，从源头预防和治理此等现象的发生；2013年《关于在全国开展“流浪孩子回校园”专项行动的通知》、《关于开展流浪乞讨人员救助管理工作主题宣传月活动的通知》等文件；注重教育和加大救助管理的相关社会工作人员的专业技能培训；2014年多部门联合调研未成年人监护干预政策创制工作，建立行政保护和司法保护衔接机制；2017年全国生活无着流浪乞讨人员救助管理工作电视电话会议在京召开，要求规范站外托养工作，严格遵循托养规定和招投标规定，加强对托养机构的日常监管；畅通永久安置渠道，强化源头治理，落实流出地和流入地的救助管理责任，切实保障受助人员权益。

三、流浪儿童社会救助过程中存在的问题

（一）部门责任“多龙治水”，效果欠佳

我国出台的一系列与流浪儿童保护相关的部门主要包括民政、公安、卫生、教育、发改委、团委和国务院妇女儿童工作委员会等，这些部门根据相关法律政策，对流浪儿童进行相应的救助和保护，各部门在具体职责履行过程中，常常会出现责任边界界定模糊的情况，比如2013年河南“7名收养儿童烧死事件”、江苏“两名幼童饿死事件”事件。说明相关政策法规的责任不清、主体不明，缺乏精细化措施，导致流浪儿童救助的民政、公安、团委、教育、卫生等部门在担负救助保护流浪儿童工作时，容易出现“多龙治水”，相互推诿扯皮的现象。

（二）救助方法机械化、行政色彩浓厚

“孙志刚事件”后，我国实行“自愿救助、无偿救助”的新型救助制度，这一救助制度采取“外展发现、劝说入站、看护监管和护送返家”的方式，但这种積极主动的强制性保护方式并不适用所有流浪孩子，这些儿童进入救助站，被限制在特定的区域内进行生活，不允许擅自离开，工作人员会全程“看护”，除非工作人员将其送回乡或监护人（亲属）来认领。这种机械化的监督、缺乏生机，没有关注流浪儿童的个体差异性和基本需求，只是将他们纳入到了国家保护的体系当中。

（三）社会力量的有效参与性不足

我国对流浪儿童社会救助的主体责任框架依旧采取“政府主导、民政主管、部门协调、社会参与”的方式，但这一框架实过多倚重政府主导和民政主管，导致社会力量参与不足，主要表现在：一是社会组织参与流浪儿童保护中发挥的作用有限，比如2012制定实施的《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》，只鼓励和支持社会力量参与救助和保护流浪儿童，而对具体措施、相关配套设施、人才队伍建设等没有具体表述，限制了社会力量参与救助流浪儿童的渠道和方式；二是社会组织的发育程度不健全，对流浪儿童的社会救助，不仅要做好返乡、安置和流出地预防工作，还要对流浪儿童回乡后的心理疏导、行为矫正、司法援助、就业服务等方面进行干预，而现阶段的一些社会组织，还没有这方面能力，因而对救助流浪儿童的具体工作，就带有一定的制约因素。

四、完善流浪儿童社会救助的对策建议

（一）明确部门责任，建立长效保护机制

流浪儿童救助保护工作，最终要实现其回家、接受教育，像其他孩子一样拥有快乐的童年，相关部门首先要完善相关的法律法规，目前对儿童保护工作的法律都带有明显的条块分割模式，这种片段化的方式对维护流浪儿童权益、职责划分、政府安置期限、方式等都没有做出明确规定。

因此，相关部门要明确各自在流浪儿童保护工作方面所要承担的责任和职能划分，制定切实可行的救助措施和问责机制，确保这些流浪儿童可以回归家庭，进入校园，谨防二次流浪的悲剧。

（二）加快社会工作专业化发展

2007年我国开始推行社会工作人才队伍建设到2016年为止，我国的社会工作者人数已达到28.8万人，其中社会工作师6.9万人，助理工作师21.9万人③。社会工作人员在流浪儿童救助保护工作方面，能够采取更为专业的方式，将家庭教育、社会教育和儿童身心健康发展有机结合起来，采取身心发展、心理调适、行为矫正等服务，深度挖掘流浪儿童面临的各类问题，从预防-评估-心理干预等方面对流浪儿童提供救助，真正体现了对流浪儿童的关怀，促进社会和谐。

社会工作作为政府救助流浪儿童的功能的一种补充，加快发展专业化的社会工作队伍，既要加大对救助人员的社会工作培训和引进专业的社会工作人才，又加大科研院校、社会组织的通力合作，采取委托培养和岗位购买相结合的方式，不断充实社会工作者整体队伍建设，更好的为流浪儿童救助工作服务。

（三）积极推进社会组织科学、有效参与

社会组织在流浪儿童救助的过程中以提供服务的多样性与工作方法的灵活性而被社会普遍接受和认可，社会组织的良性发展需要制定相关的法律法规，保障其在救助流浪儿童的整体作用中更加具体、有效。

同时，推进第三方机构对社会组织的考核评估体系，对不达标和不合格的社会组织要限期做出整改，整改不利者，取消其救助资格，必要时要对社会组织的人才队伍、基础设施和教育培训等方面进行指导和提供帮助，使社会组织真正成为分工明确、专业化程度高，集预防、救助和发展为一体的救助体系。

结论

流浪儿童的保护工作，要采取从流浪源头出发，寻求可行性的救助措施帮助流浪儿童回归到正常的社会轨道上，建立以政府、民政、公安、社区、学校、卫生、社会组织等为主体的多方合作的社会力量，完善相关法律法规，明确各自责任，从保护数量向保护质量递进，将儿童权益最大化、儿童优先的理念贯穿到儿童救助保护的整个环节。

参考文献：

[1]杨敏，儿童保护[M].江苏人民出版社，2016.

[2]金眉.未成年人父母的监护人资格撤销制度比较研究 [J].南京大学学报（哲学人文科学社会科学）.2016（06）.

[3]屠蕴文.福利多元提供、适度普惠与儿童福利体系研究— 以Z市适度普惠儿童福利试点为例[D].2017.

注释：

①凤阳阳，我国流浪儿童救助现状评估—从儿童福利政策的视角.[J].商界论坛.2012.349-353.

②何晓红，张庆宇.法治视角下流浪儿童救助问题分析[J].2013.59-60.

③数据来源2016年民政部統计公报.

作者简介：

冯佳丽，新疆车排子垦区公安局民警。

张宾，兵团第七师党委党校教师。

窦豫红，兵团第七师党委党校培训部副主任。