卡特政府时期美越建交问题探析

刘 长 新

(山西师范大学 历史与旅游文化学院,山西 临汾 041004)

越南战争结束后，基于各自的国家利益，美越双方开始了由敌对走向和解的进程。卡特就任总统后，美国政府采取了明显不同于前任的越南政策，积极推动美越关系的正常化，但是由于在失踪人员、重建援助及柬埔寨等问题上的较大分歧，卡特政府的建交尝试最终失利。本文将在前人研究的基础上，通过对相关档案文献的解读，对卡特时期的两国关系加以探讨，着重分析卡特政府建交尝试的背景及过程，从而更好地认识美越关系的发展历程及背后的战略利益考量。

一、卡特政府越南政策出台的背景

1975年4月30日，北越军队攻陷西贡，而在此之前的4月23日，福特总统在新奥尔良已经公开宣布，“对于美国而言，在越南的战争已经结束”。[1]但是，虽然双方在战场上的对抗已经停止，美越两国在政治、经济及外交等层面的对峙态势却并未结束，甚至有所加强。如何处理战后的美越关系成为美国政府的重要任务之一，此时有诸多迫切需要解决的问题摆在政府面前，其中最为重要的是越战美军战俘与失踪人员问题(POW/MIA)以及北越提出的改善双边关系问题。

1973年1月，关于越南问题的和平协议在巴黎签订，与此同时，北越也逐步将数百名美军战俘遣返，并移交了部分阵亡人员的遗骸，但是直到南越政府倒台，仍有数千名美军人员下落不明，这些人的命运成了这一时期乃至之后多届美国政府以及美国国内民众极为关切的问题，他们希望北越(后为越南社会主义共和国)政府能够遵照和平协议的规定，交还仍被关押的美军战俘，并协助调查在战斗中失踪的美方军事人员。而在攻陷西贡后，北越则希望能够改善与美国的关系。在一份由苏联转交的写给美国政府的信件中，北越方面指出，“希望在相互尊重的基础上发展与美国的关系”，北越将“尽一切努力不使双边关系在未来恶化”，并且“越南方面对美国没有敌意”，“希望美国方面也不要对越南存在敌意”。[2]1此时的北越希望通过与美国关系的改善，在政治、经济及外交等方面摆脱遭受西方国家孤立隔绝的状况，获取西方国家，尤其是美国对日后国家重建的援助，同时使自身摆脱对于苏联及中国的过度依赖，获取更大的战略空间。

实际上，在和平协议签订之后，美越双方已经开始就上述问题进行谈判，由于战争的再次爆发使得双方关系严重恶化，谈判陷入停滞。战争彻底结束后，谈判再次展开，但是进展并不顺利。北越方面坚持认为向美方提供失踪人员信息问题应该与两国关系正常化问题联系在一起，即在北越提供相关信息的同时，美国必须主动改善与北越的关系，根据巴黎协定第21条的规定，向越南南北双方提供重建援助。北越方面指出，尼克松总统曾经在巴黎条约的一个单独附录中做出了秘密的保证，承诺会在5年内提供32.5亿美元的无偿援助以及15亿美元的商品援助，福特政府有责任继续履行这一承诺。[3]3另外，在北越加入联合国问题以及解除对于北越(后来扩大到越南全境)的制裁问题上，美国政府也应该做出友好姿态，而不是继续维持自60年代中期就开始的贸易制裁，并阻挠北越成为联合国成员国。

对于北越政府提出的改善关系的请求，福特政府的反应并不积极，这一态度的源泉可追溯到福特总统就职之初。在福特担任总统之后不久，北越方面就按照预定的计划开始了向南越的大规模进攻，虽然福特政府的整体态度与其前任基本一致，即不再军事介入越南，但福特与基辛格还是极力主张维持并扩大对南越的军事援助力度，因为这是巴黎协定所规定的责任与义务，如果违背，不但会纵容共产主义在东南亚的扩张，更会严重冲击美国的信誉与领导地位。在就职之初与南越驻美大使的会谈中，福特明确表示：“虽然面临国会的强烈阻扰，但政府将会保持政策的连贯性，尽力向南越提供援助，保持其独立。”[4]537—540为此，政府与国会进行了数月的博弈，在此期间，福特总统甚至以否决整个1975财年对外援助法案为手段，迫使国会加大援助力度。[5]560但是国会的主流观点还是认为越战从一开始就是一个错误，美国的继续卷入只会延续这一错误，政府与国会的主流派产生了严重的分歧，因而福特总统提出的援助方案最终未能实施。

到了1975年4月，此时已经是战争的最后阶段，除了继续向国会申请“大规模的人道援助”以及“适度的军事援助外”，福特政府还表示“美国不会与北越讨论南越投降问题”，并且会增加对于北越政府违反协定的批判力度。[6]1—2福特总统及其主要助手认为，北越政府灭亡南越的行为粗暴地违背了巴黎协定中的停战条款，在至关重要的MIA问题上，北越政府也隐瞒了许多已知信息，同时北越政府还违背了允许美国人自由离开西贡的承诺，在占领西贡后阻止仍滞留在此的美国人离境，这些行为都使得北越丧失了获得美国援助的机会。在1976年3月的一次公开演说中福特表示：“我们将保持对于北越的压力，我们不能也不应该相信他们，我们正在与一群国际海盗打交道。”[7]另外，越战给美国社会带来的巨大创伤此时远未得到治愈，民众的痛苦回忆以及持久的仇恨影响了政府的外交决策，导致政府在制定对越政策时被束缚了手脚。面对北越改善关系的请求，福特政府认为民众并未做好心理准备，再加上国内的保守派势力也在时刻盯着政府的越南政策，这就使得任何在该问题上取得重大突破的可能性丧失了。正是在这样的背景下，福特政府否决了越南加入联合国的请求。

值得注意的是，在这一时期，虽然福特政府对美越关系的改善并不热心，但主要由战地失踪者家属组成的全国东南亚战俘与战地失踪者家庭联盟却不断地向政府施加压力，他们反对福特总统宣称的“对于美国民众而言，战争已经彻底结束”的言论，要求政府采取有效措施，例如求助于中苏、建立总统专门委员会等，以推动这一问题的解决。[8]1由于MIA逐渐成为全民关注的焦点问题，再加上部分议员担心对北越的持续制裁与孤立会让其更加靠近苏联，因而国会内部支持美越对话，进而促成问题解决的议员数量也不断增长，并于1975年在众议院成立了关于东南亚失踪人员的专门委员会，与北越就失踪人员及两国关系改善问题进行了长达两年多的商谈。在国会以及失踪者家庭联盟的压力下，福特政府也采取了一些缓和关系的措施，如同意双方外交人员就两国关系进行会谈，有条件批准向北越提供包括粮食及药品在内的人道主义援助，允许并扩大美国国内私人机构为北越经济恢复采取的支持力度，不反对相关联合国机构向越南南方提供援助等。但是，正如在与众议院专门委员会成员的会谈中所表明的立场一样，福特政府不希望自身的一些决策被北越误解为政府是在履行巴黎和平协定的要求，只有北越在失踪人员问题上做出积极回应，美方才会做出切实的让步。

二、卡特政府的建交尝试

卡特上台时美国仍处于困境之中，在外交领域，越战彻底失利的阴影笼罩于国内，美国的超级大国形象严重受损，此时的卡特希望清除越战带来的“后遗症”，治愈战争给美国外交带来的创伤。[9]272在就职演说中，他提出美国要推动建立一个更为稳定、公平及和平的世界秩序，以更为人道的方法制定外交政策。他就任总统后的首要举措之一便是要求国务卿塞勒斯·万斯(Cyrus Roberts Vance)列出所有那些未与美国建立外交关系的国家，并探讨与这些国家实现关系正常化的可能性与必要性，而最终出现在名单上的国家中就包括了具有高度象征意义的越南。[10]398当然，与苏联争夺影响力，同样是改善对越关系的重要考量因素，避免苏联势力在越南乃至东南亚地区乘机扩张。

与前任总统相比，卡特总统一开始奉行的是与越南积极接触的政策。就职之初，卡特便在多个场合表明了与越南改善关系的愿望。在1977年1月30日与众议院失踪军人特别委员会的会面中，卡特认可了委员会作出的在越南已经没有美军战俘的调查结论，认为这为其越南政策的制定奠定了良好基础，他表示倾向于与越南实现关系正常化，并派遣一支小型代表团去河内推动MIA问题的解决。随后2月11日在与失踪军人家属的会见中，卡特强调要全力治愈战争带来的创伤，改善与越南的关系。2月14日，卡特批准了万斯提交的处理对越关系的八条建议，包括派遣代表团赴越南就MIA及关系正常化问题进行谈判；总统亲自致信给越南总理，表达改善关系的愿望；不再将解决MIA问题作为改善关系的前提；就越南加入联合国及解除贸易与投资限制进行商谈等。[11]1

与此同时，政府也开始采取一些具体行动。在卡特的要求下，白宫、国务院对1966年针对北越制定的NSAM-340及371.9(b)(1)与371.10(b)经贸制裁法案进行了修改，部分放松了对越南的禁运措施。同时与越方的谈判也在紧锣密鼓地进行。2月25日，在卡特的授权下，一个五人专门委员会组建，成员包括了国会议员及驻外大使等，次日该委员会便前往越南。临行前，卡特与该委员会举行了会谈，布置了此行的任务，包括向越南表明美方希望尽快实现关系正常化的愿望，在放松制裁措施及越南加入联合国专门机构问题上采取更积极的态度；越方更积极地解决MIA问题；不设前提条件的情况下重启双边对话；在越南加入联合国及美国对越援助问题上暂不采取行动等。[12]8—10

出于获取美国战争赔偿，改善与西方国家关系，以及中越关系日渐恶化的考量，越南此时对于改善美越关系仍非常热心。因此，在经过困难开局后，双方的谈判取得了积极的进展，达成了多项共识：双方就MIA问题建立了沟通机制，越方提供了11具失踪军人遗体；越方考虑不再强调美方必须遵守和平协议中的援助等承诺；将关系正常化、MIA及援助问题分割开来，并在巴黎继续进行下一阶段的谈判。[13]1—2在会谈中，越南方面也清楚地表明了改善双方关系的意愿，并且同意更为灵活地处理美国对越援助的问题。

但是，在一些重要问题上，双方仍存在分歧。虽然同意将相关问题分开处理，但越方还是希望得到来自于美国的重建援助，他们并不认为巴黎协定第21条是无约束力的，而且美国的援助与MIA及关系正常化问题的解决是存在密切关系的。同时，美方在完全取消对越经济制裁及越南加入联合国问题上的保守立场也令越方感到不满。

尽管仍存在潜在的困难与风险，但美国政府此时对于两国关系未来发展的评估仍然乐观。在3月24日的记者招待会上，卡特表示越南在MIA及援助问题上的回应是值得肯定的，如果可能的话，美国准备积极地同意越南加入联合国，并且实现双方关系正常化。[14]

5月3日，助理国务卿理查德·霍尔布鲁克(Richard Holbrooke)率团与越南副外长潘贤(Phan Hien)领衔的越方代表团在巴黎开始了新一轮会谈，主要讨论遗留的分歧。美方的基本原则仍然是在不预设先决条件的情况下，恢复与越方的外交关系，互派使团，实现经贸关系的正常化，同意越南加入联合国，同时在MIA问题上取得进展，但美方没有义务也不承诺提供经济援助，如果越方不同意，美方也不会再作让步，而是等待其态度的转变。[15]1—2在谈判过程中，双方的分歧表面化，越方表明不会为了简单实现关系的正常化从而放弃援助要求，潘贤再次拿出了尼克松政府之前作出的承诺，对于这一做法，霍尔布鲁克则表示美国政府不会提供援助，他建议双方单纯地实现关系的正常化。

越南一再提出援助的请求这一做法是有着现实考量的，早在1975年12月与众议院特别委员会会面时，潘贤就谈论了战争给越南带来的巨大损失，强调来自于美国的重建援助是恢复这个被战争摧毁的国家的必要条件。到1977年，越南的领导层都希望利用美国的援助来重建家园，因为这些外资是其消除贸易赤字、提高经济增长率、完成第二个五年计划的唯一途径。[16]1在这种情形下，5月份的会谈仍未能取得重大突破，而且越南的坚持激怒了国会议员们，虽然之前坚决反对再次介入越南，但包括他们在内的大多数美国民众对于援助越南并无兴趣，众议院很快以266∶131通过了一份决议，禁止向越南支付战争赔偿。

虽然谈判受阻，但卡特政府仍未放弃，霍尔布鲁克在6月份向潘贤表示，尽管面临着国会及民众的反对，政府将继续推进与越南的关系，同时希望越方加快解决MIA问题。在美国的默许下，越南于7月份加入了联合国。由于在6月份会谈中提出的解决关系正常化及援助问题的一揽子方案被拒绝，越方在随后的巴黎会谈中采取了更为灵活的立场，同意在不设任何前提的条件下与美国进行关系正常化的谈判，到1977年底，这一立场又转化为一个两阶段的谈判方案：第一步，双方建立正常的外交关系；第二步，卡特政府宣布向越南提供援助,并且，这些援助的名称也由之前的“赔偿”转变为“贡献”。[17]842但美方代表团还是拒绝了这一提议，指出美方不会为了换取越南的认可从而提供援助，并且还撤回了先前提出的提供人道主义援助的承诺。谈判由此陷入了僵局。

三、卡特政府建交尝试的失利

实际上从卡特上台之初，对于他的越南政策，政府内外就存在着反对声音。1977年2月2日，在给布热津斯基的备忘录中，副国务卿迈克·阿马科斯特(Mike Armacost)就表明了反对派遣高级使团去河内谈判的态度，认为它所带来的风险远大于潜在收获，将会导致亚洲各盟友对美国的战略产生错误判断，并且难以获得越方的实质性让步，在谈判中陷入被动。[18]1在与卡特的会见中，失踪者家庭联盟的代表们也明确表示除非越南在MIA问题上采取有效行动，否则联盟反对政府采取任何改善关系的举动，包括援助、放松制裁及建立外交关系等。该联盟在整个谈判期间一直不断地向政府施加压力，反对政府处理MIA问题的方式。

多数美国民众此时仍然无法接受这个在社会制度及意识形态上与美国存在巨大差异，并且给美国带来极大创伤的国家，卡特的白宫办公厅主任汉密尔顿·乔丹(Hamilton Jordan)就曾向总统指出，政府在外交政策领域遇到了很多障碍，因为都涉及到了国内因素，需要得到美国民众及国会的理解与支持。除了在5月份通过决议禁止向越南支付赔偿外，在6月份表决对外援助法案时，众议院通过了一项修正案，宣布抛弃尼克松政府对越南做出的援助承诺，禁止美国以直接或间接的方式向越南提供重建资金。[19]155

到1978年，美越两国关系正常化的前景愈加渺茫，这一方面是由于卡特政府外交重心的转移，另一方面则是越南外交政策的调整。自1972年尼克松访华，中美关系开始正常化之后，随着20世纪六七十年代苏攻美守冷战格局的强化以及中苏关系的持续恶化，中美两国在共同对抗苏联方面有着越来越多的共同利益。在美国政府看来，中国日益成为美国遏制战略的重要参与者，因而对华关系成为美国亚洲政策的重要组成部分。与此同时，中国与越南的关系在越南战争结束后由于多种原因逐渐恶化。由此，如何处理中美越三角关系日渐成为影响美国对越政策的重要因素。

卡特上台之初，在推动美越关系正常化的同时，也在推进着中美关系的正常化。早在1977年2月8日与中国驻美联络处主任黄镇的会见中，卡特就表示期望看到中美关系正常化取得重大进展。[20]22随后卡特政府开始了中美建交的进程，两国在政治、经贸及外交等领域关系进展迅速，在敏感的军事领域合作也逐步加深，例如1978财年的对外军售对象国就包括了中国。虽然国务卿万斯对中美关系改善持谨慎态度，但卡特政府的其他高官，尤其是布热津斯基，从对抗苏联的角度，极力主张推动两国关系的发展。他们担心美越关系的进展会引起中国领导人的疑虑，影响到美国在亚太的战略布局，同时，部分国会议员有着与布热津斯基同样的认识，担心与越南的关系正常化会对美国的对华政策产生不利影响。[21]288

在谈判陷入僵局半年后，1978年6月，越南政府向卡特政府表明了重启关系正常化谈判的意愿，并决定于7月份派遣一支专家代表团出访夏威夷，商讨MIA问题，同时希望布热津斯基能够与众议员蒙哥马利(Montgomery)一起于秋末访问越南。美国政府虽然接受了专家代表团的出访请求，但整体态度却较为谨慎，在给布热津斯基的备忘录中，副国务卿阿马科斯特陈述了原因：首先是来自于国内强大的政治阻力；其次考虑到中越两国的敌对关系，政府的对越政策要顾及到北京的反应；第三是越南与苏联之间日益紧密的关系。

9月22日，美越双方的代表在联合国大会期间进行了会谈，越南副总理阮基石(Nguyên Co Thach)表示，越方考虑接受美方的条件，即在完全不设前提条件的基础上实现关系正常化，对于援助问题，霍尔布鲁克强调，即使实现了关系正常化，越方也需要等待相当长的时间，以获得美国国会的批准。在随后举行的第二次会谈中，虽然越方表示接受美方的要求，同意签订关系正常化协议草案，但正如阿马科斯特此前所表明的，卡特政府此时已是顾虑重重，霍尔布鲁克向越方表示越南在东南亚，尤其是柬埔寨的军事行动，以及跟苏联日益密切的关系，严重影响了美国政府内部，包括总统本人的对越态度，因而此次会谈双方未能签署协定。

1978年12月，越南在苏联的支持下，对邻国柬埔寨发动了全面进攻，此前越南已于6月底加入经互会，11月份又与苏联签署了具有军事同盟性质的《苏越友好合作条约》。卡特政府做出了一系列的回应措施，首先是中断了正在进行的美越谈判，并且对越南采取了全面的制裁措施。其次加快了中美建交节奏，强化了两国各领域的合作关系。另外卡特还亲自向勃列日涅夫施压，要求其约束越南的行为，否则美国将做出回应。在卡特政府的施压下，日本大平政府也不得不在重新援助越南的问题上采取更为谨慎的立场。

在上述背景之下，虽然政府内部还存在分歧，万斯等人仍对双方谈判持较为积极的态度，但实际上两国实现关系正常化的任何可能性都消失了。到卡特政府末期，美越双方的关系与卡特就职之初相比，更加恶化了，卡特政府所进行的改善关系的尝试最后以失利而告终。

四、卡特政府建交失利的原因及影响

卡特总统就职后，很快开启了美越和解的进程，并且在初期取得了一定的进展，但最终未能在任期内完成，这不仅有美国方面，也有越南方面的原因。对于卡特政府而言，上台后转向了具有理想主义色彩的“人权外交”，认为越战是美国传统的道德理念及现实主义外交的“滑铁卢”，导致了严重的信任危机。因而他试图通过和谈来改善越战后美国的国际形象，治愈战争带来的创伤，同时争取越南成为自由民主的西方社会的一员。从战略层面来讲，卡特政府认为美越关系的改善也将有助于扭转美国在东南亚的被动局面。但是，作为外交政策领域的新手，他在这一过程中犯了一个重要错误，就是未能正确认识美国国内的政治气候，虽然国会及民众对越战持强烈的抵触情绪，但他们并未做好向越南公开承认战争错误的准备，卡特的对越和解政策缺少坚实的民意基础。

对于越南政府而言，在谈判过程中坚持要求获得来自于美国的援助，这并不仅仅是战后重建的现实需求，同时也是希望通过这一举动向外界表明自身战争行为的合法性与正当性，而这也成为影响初期谈判未能取得突破的重要因素。为了获得援助，越南政府又以MIA为谈判筹码，这一举动又进一步加深了美国民众的不满。到谈判后期，虽然越南在援助问题上做出了重大让步，但此时更严峻的问题已经出现，越南为了实现“印支联邦”计划进行的扩张举动，以及与苏联正式结盟，严重威胁到了美国在该地区的战略利益，两国关系再度激化。

由于卡特政府建交尝试的失利，美越两国失去了在冷战期间实现关系正常化的绝好时机。随着柬埔寨问题的不断发酵，以及苏联入侵阿富汗带来的冷战格局的强化，里根上台后开始推行“里根主义”，美国对越南的强硬态度，一直延续到冷战结束之际。对美国而言，战争给民众带来的痛苦回忆与仇恨以及给外交战略带来的被动局面继续得到延续；对越南而言，则继续被排除于国际主流体系之外，与西方世界长期隔绝，使其在经济、军事及外交等层面蒙受了巨大损失。

卡特上任后，美国的外交政策融入了明显的“理想主义”色彩，但是对现实国家利益的追求仍是其外交政策的本质，与越南谈判的目的除了解决民众关心的MIA问题外，还有就是通过接触，传播美国的价值观，试图对社会主义的越南进行“和平演变”，同时符合遏制苏联扩张的战略意图。这种现实主义的考量一直贯穿于后来整个美越关系正常化谈判过程中，克林顿政府时期两国的正式建交就是在MIA问题取得进展的基础上，美国认识到建交能够在经济上带来巨大利益，在思想上有助于西方民主观念的推广以及在地缘政治层面对中国进行制衡的结果。

[1] Gerald Ford, Address at a Tulane University Convocation,April 23,1975[EB/OL].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=4859&st=&st1=(《美国总统公开文件》网络版).

[2] National Security Archive[EB/OL].Digital National Security Archive,U.S. Policy in the Vietnam War,1969-1975,VW01524.

[3] National Security Archive[EB/OL].Digital National Security Archive,U.S. Policy in the Vietnam War,1969-1975,VW01546.

[4] U.S. Department of State[EB/OL].Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol X,Vietnam,January 1973-July 1975.

[5] U.S. Department of State[EB/OL].Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol X.

[6] Decisions made by Secretary of State Henry Kissinger at the Washington Special Actions Group(WASG)meeting of April 2,1975[EB/OL].Declassified Documents Reference System,CK2349504258.

[7] Gerald Ford,Remarks and a Question-and-Answer Session at Lenoir Rhyne College in Hickory,North Carolina,March 20,1976[EB/OL].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=5734&st=&st1=.

[8] William Stearman reports on 5/21/75 meeting on MIA's[EB/OL].Declassified Documents Reference System,CK2349014466.

[9] Scott Kaufman.A Companion to Gerald R Ford and Jimmy Carter[M].Chichester:John Wiley&Sons,Inc.,2016.

[10] T Christopher Jespersen. The Politics and Culture of Nonrecognition:The Carter Administration and Vietnam[J].The Journal of American-East Asian Relations,1995,(4).

[11] Proposed presidential commission to Indochina for the primary purpose of obtaining accounting of MIA's and to obtain the return of U.S.servicemen[EB/OL].Declassified Documents Reference System,CK2349029327.

[12] Zbigniew Brezinski provides background information for Carter's meeting with the Presidential Commission on MIA's[EB/OL].Declassified Documents Reference System,CK2349033455.

[13] Brzezinski writes to Carter about the Woodcock Commission report meeting on 3/23/77 about MIA's in Vietnam[EB/OL].Declassified Documents Reference System,CK2349033451.

[14] Jimmy Carter,The President's News Conference,March 24,1977[EB/OL].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=7229&st=&st1=.

[15] Memorandum to Zbigniew Brezinski from Armacost regarding U.S.strategy toward the Vietnamese peace negotations in Paris[EB/OL].Declassified Documents Reference System,CK2349480005.

[16] Brzezinski is provided with information on Vietnam's hopes to obtain commitments of approximately $6.6 billion in foreign capital[EB/OL].Declassified Documents Reference System,CK2349724938.

[17] Franklin B.Weinstein. U.S.-Vietnam Relations and the Security of Southeast Asia[J].Foreign Affairs,1978,(56).

[18] Mike Armacost discusses his objections concerning the dispatching of Yost to Hanoi at an early date[EB/OL].Declassified Documents Reference System,CK2349032970.

[19] Nayan Chanda. Brother Enemy:the War After the War[M].New York:Harcourt Brace Jovanovich,c1986.

[20] U.S. Department of State[EB/OL].Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol XIII,China.

[21] Nayan Chanda. Brother Enemy:the War After the War[M].New York:Harcourt Brace Jovanovich,c1986.