民国城市棚户问题及政府治理——以1927—1937年的南京市为例

龙 天 贵

(怀化学院 教育科学学院，湖南 怀化 418000)

棚户问题是民国时期城市普遍面临的社会问题。国民政府奠都南京后，随着南京首都政治地位的不断巩固，工商业的日渐繁盛，南京人口迅速增加。这使得南京住房严重短缺，房租腾贵。在高房租和一房难求的重压下，即使是“窳陋不堪”的破旧住房也成了贫苦民众竞相追逐的香饽饽，而那些租不到或租不起住房的进京谋生者则唯有搭盖简易棚屋，由此形成了愈来愈严重的棚户问题。本文拟对这一问题做粗浅分析，以期对民国城市的棚户问题和政府的城市治理能力有所揭示。

一、南京棚户的数量考察

国民政府奠都后，南京棚户增长迅速。奠都之前南京的棚户仅有4000余户， 棚户人口16000人左右。1928年9月，南京市社会局进行了奠都后的第一次全市户籍调查，结果显示，当时南京全市共有89172户，其中棚户4631户，棚户占全市总户数的5.2%；全市总人口497626人，其中棚户人口19064人，棚户人口占全市总人口的3.8%。[1]262可见，在奠都之初，南京市棚户问题还没有达到严重的程度。

然而，随着南京首都地位的不断巩固，贫苦民众来“京城”谋生者日渐增多，棚户问题日渐凸显。1930年首都警察厅的统计数据显示，南京棚户人口共计98292人，当时南京人口为570072人，棚户人口占全市人口17.2%；[2]541按4人一户计算的话，则棚户已经达到20000余户，为奠都前棚户户数的四倍多。到1933年11月，南京棚户户数较奠都前增加了9倍左右，达35999户。到1934年10月，则继续增至38900户，这时候棚户数已经占南京总户数的26.4%；这些棚户总人口多达154210人，占南京总人口的20.36%。其中下关棚户数目最多，计有8278户。按比例来讲，浦口一带每一百户中便有七十多户是棚户，下关每一百户中有近一半为棚户。[3]10—11直到1936年7月，统计数据显示，南京市还有棚户46119户，占总户数181476的25.41%，棚户户数超过5000户的有五个区，分别是燕子矶区7502户，上新河区6727户，第四区5038户，第五区5213户，第七区5206户。[4]11而据1936年9月首都警察厅的统计，南京全市棚户共计6万余户，棚民25万余人，其中生活在城区内的就有四万五千余户，18万余人。[5]47898

日伪统治时期，由于城区大量房屋被毁，虽然棚户数量总体上有明显下降，但其所占比例却依然很高。1939年3月的档案资料显示，当时南京全市有住户134581户，居民574223人，其中棚户30546户，占总户数的22.7%，棚户居民总人口为127234人，占总人口的22.16%。[6]

抗战胜利后，棚户更是如雨后春笋般，在“首都”城区内外每一个有空地的低洼处、池塘边鳞次栉比地拔地而起。在城区内，棚户主要分布在下关、宫后山、小王府巷、沙塘湾、八府塘、武学园、后宰门、干河沿、牌楼巷、磨坊巷、宝善街、三义河铁路沿线及四所村、五所村等地。据南京市政府统计，1947年2月，南京市城内棚户“计有九千四百余户，占地五百九十亩”。[7]同年11月，工务局对南京棚户进行了详细的调查，其调查结果显示，当时南京城区内的棚户已增至19057户，占南京市总户数的9%，棚民69604人，占南京市总人口的6%；按地区划分，中区棚户最多，达8840户，下关棚民最众，达22610人。[8]在城区外，棚户也随处可见。1948年的档案统计资料显示，当时南京城外棚户主要分布在中华门外以西及东南、水西门南、汉中门南、清凉门外、金川门外、中央门外、和平门外、光华门外、通济门外，共计占地2.397平方公里。[9]到1948年底，整个南京的棚户区已多达309处，大多分布在下关及汉西门一带，在19000余户棚户住宅里面居住着20余万来京谋生的贫苦百姓。

二、南京棚民的生存状况及居住环境分析

民国南京市棚户居民大多来自南京以外的江苏、山东、江西、河南、安徽、湖北等地的破产农村。他们逃难到南京后，所从事的绝大多数是诸如拉黄包车、做土木零工以及贩卖小菜等收入十分微薄的职业，其生存状况及居住环境令人堪忧。

1933年10至12月，吴文晖对南京180户棚户家庭进行了较全面的调查,从其调查的统计数据，我们可以看出南京棚户的居住拥挤程度及住房卫生状况之一斑。从每户拥有的房间数来看，全家挤在1间房的有80户，占44.44%；两间房的有81户，占45%。从每间卧室睡觉的人数来看，每间房睡两人的占38.33%，睡3人的占36.11，睡4人的占22.22%，睡5人的占10.56%，其中甚至有一个房间里睡9人的。从每户的窗户来看，无窗户的有101家，占56.11%；纸窗户的有36家，占20%。从房屋墙壁种类来看，用芦柴做墙壁的有129户，占71.67%，土墙有41户，占22.78%。从每户的卫生状况来看，被评为污秽的有84户，占46.67%；中等的有80户，占44.44%；被评为清洁的仅11户，占8.89%。[3]83—86从以上这些数据我们不难看出，棚户的居住环境非常恶劣。首先，棚户住宅因构造简陋，安全问题堪虞。如遇到大风雨雪天气，随时有倒塌的可能；而且各家毗连成片，棚户又不知道讲究公共卫生，一旦发生疫病，最容易相互传染；棚户草棚的材料均为可燃物，稍有不慎，极易酿成火灾。其次，棚户居住过于拥挤。绝大多数棚户一家的房间仅有一至两间，每间卧室住的人就多达三四人以至五六人，最高者甚至是9人共住一室，不仅居室内空气污浊，住民健康毫无保障，再加上居民良莠不齐，男女杂居一室，奸淫偷盗、伤风败俗之事也难免发生。

林玉文于1937年3月对金陵女大附近棚户的调查结果显示，145家棚户共有男女老少655人，他们居住在202间房屋内，平均每间房屋居住3.24人；145家共有床铺234个，平民每张床要睡2.84人。不仅居住拥挤，这些棚户住宅的结构设置也难说符合健康卫生要求，202间房屋仅有窗户79个，平均每间房的窗户数为0.43个，其屋内空气污浊也在所难免。从林玉文的调查我们还可以了解民国南京棚户的经济状况及房租支出。在145户家庭中，有117家有经济收入与支出方面的统计，117家每月总收入大概为1520元，平均每月每家收入13元。145家中，在生活费支出方面有较完备数字的有78家，而且这78家中，除食物外，其他各项如房租、衣物、燃料等方面的支出多有遗漏。但从中我们还是可以看出他们生活费用的大概。花费最多的是食品方面，78家每月在食品方面的消费为617.6元，平均每家每月的食品费用为7.92元，占全部消费的43.97%；其次为教育费，78家中13家有教育费，平均每家每月支出3.2元,占总支出的17.76%；房租则为第三大支出项目，78家中16家的房租支出为27.95元，平均每家每月支出1.74元，占总支出近10%。至于房租的具体支出，145家中有53家的住房属于自有房屋，有15家的情况不明，其余77家是租房居住，77家棚户租户中，每家每月所付房租以1.6至2元为最多，有24家，其次则是1.1至1.5元，最高每月房租为5元，只有一两家。[10]23—24

三、南京市政府对棚户问题的治理措施

对于棚户，南京市政府最初采取驱赶回原籍或迁移他处的方式予以取缔。但“事实上，欲将此辈棚户尽数驱除，殊不可能，且此辈棚户，类皆以小贩拉车洗衣缝衣为业，于吾人日常生活有密切关系，一旦将其全部驱除，于整个社会组织上，将发生绝大之影响。抑便从理论上着想，市政府系为全市市民谋幸福之机关，棚户既属市民之一部分，又尽纳税之义务，自不能置其权利于例外”[11]。而迁移之法，就是由工务局指定区域，准棚户自行迁往该处搭盖，赤贫者还酌给拆迁费以示体恤，“惟是项棚户，处处皆有，自非短期间内，所能移竣”[12]。因此，政府对棚户的政策逐渐由单纯的粗暴取缔改为取缔与疏导同时进行。

1932年11月，南京市政府成立棚户住宅改善委员会，同时还颁布了《改善棚户住宅办法》。该办法规定，治理棚户问题的举措分迁移、取缔以及建造平民住宅三种。迁移就是在南京市各区内的偏僻地点“觅数处官地，指定为棚户住所，将有碍观瞻之棚屋首先酌给津贴勒令迁盖”。取缔就是取缔市区内新盖棚屋，为防止火灾起见，棚户住宅只准两家连接，其与此项规定不合者，酌给津贴勒令迁移他处搭盖。建造平民住宅就是觅定适当地点，与殷实商人及银行界实现官商合资起造平民住宅。同时还规定，将沿干路两旁的棚户，以及下关车站附近的棚户，“首先筹划改善”[13]。

1933年 7月，南京市政府公布的《南京市工务局取缔棚户建筑暂行规则》规定，在本规则公布后，芦棚草屋只能在城外偏僻之处搭盖，一概不准在接近官署、学校、营房、要塞，以及妨碍观瞻、交通、消防之处搭盖。本规则公布前已经在城内搭盖的草房芦棚，被灾后不准重搭，但改搭土屋木屋则可以。凡搭盖土屋木屋或芦棚草房者，其基地不论公有或私有，均应向工务局领取建筑执照，并向警察局或派出所声请开工后，方准搭盖。每二人准许芦棚草房搭一间，每座芦棚草房至多2至5间，每两座距离至少须6市尺以上。搭盖完成后应报请主管警局编订门牌，并不得租借与他人。如果有未经核准而搭盖，或者搭盖后土地发生纠纷，或者不遵守本规则规定搭盖，除依取缔建筑章程分别处罚外，并得限期令其拆除。这一规则虽然以政府公报的形式予以公布实施，但由于其规定过于苛刻，批评的声音还是不少。有人就指出：“现我国社会经济行将破产，一般苦力所受之影响尤苦不堪言，几至无以生存，若因其在城内搭盖草棚有碍观瞻而禁止之，是与责其荒年不食肉糜何异？……今规定城内概不准搭盖草棚，则平日恃拉车帮佣或洗刷马桶而生活无力改造木屋土屋者，势必无法再在城内工作，住在城外无法以谋生。此等无产阶级一旦失业，社会秩序难免不发生问题。故工务局所拟取缔棚户暂行规则应否照办，实有考虑之必要。”[14]

1933年12月，南京市长石瑛在亲自对南京市各区棚户进行调查后，规定了解决棚户问题的三大原则：第一，于相当地点开辟新棚户区，并修建道路、阴沟以利交通及污水宣泄；各棚户要互相隔离，不能毗连，以防火灾；多开窗户，以通空气。第二，就原有棚户区添设阴沟，整顿井水及厕所。第三，在各棚户区附近，增设义务小学，以教育棚户子弟，并由各该管区的区公所开办民众夜校，对成年棚户进行免费教育。[15]

1934年，鉴于下关棚户为数众多，且居住环境恶劣，既有碍首都观瞻，也极易产生火灾等安全事故，南京市工务局在金川门外的四所村征收地基60多亩，连同市有土地40亩，将之开辟为棚户住宅区，将下关850户棚户迁居其中。后因待迁棚户众多，该地块面积偏小，不敷应用，市政当局又先后三次经内政部核准征用民有土地1000余亩。这些新征土地与之前的棚户区土地相互连接，逐渐被开辟为当时南京市最大的棚户区——四所村棚户区。同时规定，凡是下关地区被拆并按时迁往该棚户区居住的棚户，每户发给足够搭盖“棚屋一大间”的土地，以及10元的拆迁费，但棚户必须按照工务局颁发的式样搭盖。

四所村棚户区的建设获得一定成功，因此南京市政府在开辟棚户住宅区方面出力颇多。除四所村棚户区外，仅在1934年，南京市政府还开辟了七里街和石门槛两处棚户区。七里街棚户区位于和平门外，该棚户区征收民有土地350多亩，以其中的100亩建筑平民住宅，余下的约250亩则用于建筑棚户住宅。还在光华门外的石门槛一带征用民有土地50亩，以作为迁移城内棚户的建筑用地。

刚开始时，南京市政府对棚户问题的治理并无通盘计划，直到1934年11月，汪精卫、石瑛、唐有壬等人提出的“建筑首都贫民住宅区计划”一案在国民党中央政治会议中获得通过，南京市政府所拟具的棚户住宅区计划也经国民政府行政院“令饬遵照办理”，南京市大规模的棚户改造工程才正式提上日程。根据棚户住宅区计划，南京市将分七期，每期迁移5000户，逐年将全市的棚户集中迁移到指定地点，设立棚户住宅区。为改善棚户生活，每个棚户区内都将修建有道路、沟渠、学校及厕所等种种基本设施。每个棚户区设有管理员一人，该管理员除负责日常管理外，还兼任民众教师，实施民众教育。按每十户占地一亩计算，总共需要土地3000多亩。为方便各处棚户就近迁让，这些棚户区的土地所处地点要求“分布环城，不能偏于一隅”。计划推行后，南京市随即开始进行勘地征地活动。经过官方的勘测，最后决定在郭家沟、前三庄、东岳庙、霸王桥、赛虹桥、草场门等六处开辟棚户区，再加上在七里街加征民用土地210亩，石门槛加征110亩，这八处棚户区共征用民有土地2450亩。到1935年6月，连同以前政府划定及征用的公私土地，总共征收土地3800亩左右，开辟出9处棚户区。[16]33

棚户区计划自1935年正式实施后，在战前，南京市政府建设完成并已经开放的棚户区有四所村、石门槛、七里街等三处。1935至1936年两年中，南京市政府先后在城内拆除棚户7759户，其中有4110户被迁往上述三处棚户区，其余棚户则自由迁徙，各自觅寻地基搭棚居住。同时，为减少火灾，提高棚户建筑质量，官方也出台了相应措施。比如，战前首都警察厅就规定，棚户“每篷不得超过四间，每间沿边之屋，均须建筑防火泥墙。各篷间隔至少一丈，各排间通道，亦须同此宽度。……其屋顶一律改用白铁搭盖，各篷排间隔，亦须视情形放宽”，并“勒令增辟门户，烟囱须穿过屋顶，周围处应用相当面积之油毛毡。其锅炉及柴草放置地位，尤应特别注意”。[12]1936年10月，南京官方进一步要求，棚户建筑也要一律采用瓦房，并拟定了规模宏大的劳工住宅区计划，以改善南京市3万余户棚户的居住条件。由于无法筹集足够资金，这一计划并未立即付诸实施，当抗战全面爆发时，遂被束之高阁。

四、余论

基于首都的重要地位，特别是观瞻问题，国民政府对南京市棚户问题的治理可谓不遗余力，既有市政府及各级部门的积极主导和推进，也有各界人士的积极参加，蒋介石本人也曾于战前捐助12万元作为兴建平民住宅和改造棚户的资金。但是，由于南京市实际从事棚户问题治理的官方机构不过是市政府和首都警察厅，前者治理棚户的出发点在于市容的整肃，后者则在于治安的维持，不管是整肃市容还是维持治安，都属于消极的治理，不是积极的改造。加之政府财政拮据，所以，民国南京市官方在棚户问题治理方面付出的努力虽然不能否认，但其效果较差也同样在意料之中。比如，棚户区的开辟就存在诸多问题，首先是政府开辟的棚户区多地处偏僻地段，加上各种基础设施建设不到位，迁入里面居住的棚户意见较大。一些市政研究者对此也颇有批评，如陈岳麟就指出，四所村棚户区距离下关有数里之遥，棚户们早出暮归多感不便，“市府既以解决贫民居住困难为前提，特辟棚户区勒令迁往，则于保安、卫生、消防、交通等亦宜多加注意，否则此一般不幸人将疑统治者徒知整市容、壮观瞻，而置贫民之生命安危于不顾也”[5]53865—53866。其次，由于迁移到棚户区的棚户都要自建房屋，还要缴纳数额不少的公共建设费，对棚户来讲，政府少许的拆迁费是无法弥补这些开支的。由于这些原因，许多棚户拒绝迁移，致使棚户区建设进程缓慢。在1935年棚户区计划正式实施的第一年，本来计划先行迁移那些散落在军政机关、学校及干路两旁的棚户，但在限定期限内迁入者却寥寥。原计划将九家圩以及绥远路、兴中门外和挹江门内等处的棚户3419家迁到金川门和新民门外的四所村棚户区，但最后迁入者仅1412户；原计划将城内二门岗、建康路、北三巷等处的503户迁到光华门外的棚户区，最后迁入者也仅221户。[16]32

同时，南京市这种消极的棚户取缔措施也难免出现顾此失彼的尴尬。比如，南京市政府在公布取缔棚户建筑规则后，就指定由首都警察厅给每户棚户装订门牌，并严令各棚户领取登记证，以后如发生火灾或者倒塌事故，可持证向警察厅申请重建，如果没有登记证，则不得增建棚屋。自这一办法严厉执行后，南京城内的棚户户数只能减少，不能增加。但它也仅能限制棚屋的数量，在事实上无法制止棚户人口的增加。棚户数量虽然得到了控制，但同时也产生另一个问题，那就是，新增加的棚户人口，由于既不能自由增建棚屋以资居住，又无法支付高昂的房租去租住瓦屋平房，于是只得拥挤在原有数量的棚屋之内。因此这种消极的取缔办法，在整饬市容上虽然无可非议，而其结果却增加了棚户的居住密度，使得棚户住宅的卫生及安全状况更加恶化。

可以说，棚户问题是近代中国所有城市都无法回避的问题。对国民政府首都南京而言，众多棚户的存在不仅衍生了诸如卫生状况恶劣，火灾频发，治安混乱等社会问题，还是国民政府将南京建设为国际化都市的宏远计划的严重挑战。民国政府以公共权力介入南京市棚户问题，这无疑是近代中国城市化进程中城市治理模式的重要进步。然而，棚户问题实质上是一个民生问题，亚里士多德也曾说，人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。因此，对棚户问题这一类“城市病”的治理应以民生为出发点和落脚点。由于民国南京政府在治理棚户问题过程中更加关注的是首都的“观瞻”和治安，而不是改善民生，加上财政的拮据和战乱，其治理效果较差。

[1] 王士达.最近中国人口的新估计[J].社会科学杂志，1935，(2).

[2] 南京图书馆编.二十世纪三十年代国情调查报告(第236册)[M].南京：凤凰出版社，2012.

[3] 吴文晖.南京棚户家庭调查[Z].国立中央大学社会学系调查办印行，1935.

[4] 南京市户口统计专门委员会办事处.民国二十五年度南京市户口统计报告[M].南京特别市地方自治推进委员会出版，1937.

[5] 陈岳麟.南京市之住宅问题[A].萧铮.民国二十年代中国大陆土地问题资料：第91辑[C].台北：成文出版有限公司；美国：中文资料中心印行，1977.

[6] 南京特别市户口分类统计表[B].南京市档案馆藏，档案号：1002-2-696.

[7] 整理市容集中棚户[N].益世报晚刊，1947-2-30.

[8] 城区房屋数量表[B].南京市档案馆藏，档案号： 1003-1-550.

[9] 居住状况[B].南京市档案馆藏，档案号：1003-1-550.

[10] 林玉文.南京东瓜市与其附近之棚户调查[M].金陵女子文理学院社会学系编印，1937.

[11] 张剑鸣在市府演讲改善棚户问题[N].中央日报，1934-2-6.

[12] 改善棚户建筑减少火患损失[J].首都警察厅月刊.1937,(4).

[13] 改善棚户住宅办法 [B].南京市档案馆藏，档案号：1001-1-1046.

[14] 南京市工务局取缔棚户建筑暂行规则[B].南京市档案馆藏，档案号：1001-1-1041.

[15] 石瑛查勘棚户设法改善肃市容利民生[N].新民报,1933-12-9.

[16] 南京市政府秘书处编.一年来之南京市政[Z].南京市政府秘书处编印,1935.