问责机制中行政管理层级的调整逻辑与改革路径研究

马 涛

(西南大学， 重庆 400715)

行政管理层级设置是行政管理体制的重要内容，也是国家现代化制度建设的一部分。自古以来我国在地方行政方面均采用多层级方式，用于保障行政管理的稳定有序性。合理的行政管理层级设置，能够促进行政管理工作有效开展，降低政府管理成本，实现社会善治。中华人民共和国成立后，建立了无产阶级专政，根据社会发展的新形态，对地方行政管理层级进行了重新设置，形成“省、市、县、乡”四个行政管理层级。随着我国区域经济一体化进程的加快和市场经济改革体制的不断深化，这种四级行政体制已经不适应时代需求，地方本位主义、市县争利等矛盾日益突出，迫切要求对现有层级结构进行调整与改革。在中共十六届五中全会上，我国探讨了健全行政问责机制的具体措施，指出行政问责机制在行政管理中的重要性。随后各级政府围绕行政管理中存在的问题，结合本地实际健全行政问责制度，深化行政管理体制改革，努力建设责任型与服务型政府。本文从行政问责机制的视角，分析了我国行政管理层级的调整逻辑，并提出具体的行政管理层级改革路径。

一、行政问责机制在我国行政管理中的重要性分析

在新的时代背景下，我国政府的行政管理项目日益增多，管理内涵也发生了深刻变化，更加要求执政人员尊重社会与民众需求，倡导保障权利与责任的平衡，这就使得行政问责机制变得尤为重要。

(一)控制行政自由裁量权的需要

目前我国正在大力推行行政管理制度改革，从行政组织重构的角度看，由于长期受到私营部门“去中心化”的影响，政府要实现行政管理结构优化，必须通过强有力的行政问责机制有效控制私营部门的自由裁量权。二十世纪八十年代以来，私营部门在市场调节方面发挥着重要作用，在政府集权化层级管理结构之外，形成了独立的结构模式，能够自由灵活地开展生产经营活动。我国政府在借鉴私营机构管理经验的基础上，对传统集权式行政管理层级结构进行了重组，促进了权力下放，并对部分行业放松了管制。[1]这也意味着行政人员的权利更为分散，自由裁量权的使用范围扩大。为了维持扁平化行政管理机构的有序运行，政府部门必须重视建立行政问责机制，强化对工作职能的合理分配与监管。

(二)提升行政管理效率的需要

行政人员具有特殊的社会地位，他们的工作表现与言行举止都可能对社会产生一定的影响。而公众对于行政人员的要求，就是能够恪守职业道德，清正廉洁，出色地完成各项行政事务。这样的期待势必会给行政人员带来无形的压力，促使他们强化服务意识，严格遵守行政法规，不断创新行政理念，真正做到执政为民，真正为广大人民谋取福利。行政问责机制的建立，有助于强化行政人员的自律意识，让他们认识到自己的权利和义务，督促他们慎用手中权力，提高为公众谋福祉的积极性。行政问责也让行政人员认识到，若出现违法失职等行为，必将受到严厉的惩罚。[2]这必然带给行政人员强大而无形的压力，让他们随时正视自身行为，严格依据行政管理规章行事，进而有效提高行政管理效率。

(三)树立清廉政府形象的需要

我国“官本位”的传统思想根深蒂固。在这种思想的影响下，目前依然可以看到很多行政人员只想要权利，却忽视了自身应该承担的责任，以高高在上的姿态，将百姓的福祉抛在脑后。这样的思想本身是不对的，也容易让行政人员出现失职、渎职或违法行为，严重影响其在老百姓心中的形象，也直接降低了行政管理效率，甚至会阻碍整个社会的发展。行政问责机制的建立，明确要求行政人员应该权责对等，有权必有责，无功也是过。行政问责在消除“官本位”等思想方面发挥着重要作用，能够优化行政人员队伍，有利于政府部门随时接受政务等方面的质询。行政问责机制的严格约束有利于行政人员树立高度的责任感，认真行使人民赋予的权力，树立政府的清廉形象。

二、问责机制视角下我国行政管理层级的调整逻辑

对我国地方行政管理层级进行改革，不仅是提高地方行政管理效能的现实需求，也是我国城市化、农业现代化和信息化加快发展的倒逼结果。当下我国很多地方政府还存在侧重政治控制、忽视社会经济发展等问题，在行政管理职能上存在缺位、越位或错位现象，这也导致地方行政管理机构很难进行彻底改革。为此，有必要对地方行政管理层级进行调整，坚持民主治理、因地制宜等基本逻辑，进而为后续的改革优化奠定基础。

(一)落实民主治理原则

推进地方行政管理层级调整属于政治上层建筑的内容，涉及行政区划调整、行政中心调整等程序，在调整逻辑上应该坚持民主治理原则，充分尊重不同主体的意愿。在具体实施过程中，首先应该根据不同地区政府部门的实际行政管理绩效，从行政问责机制角度对这些行政机构存在的必要性进行评估，分析行政管理中存在的问题，对既有机构的优越性与不足进行辩证分析，全面落实民主治理制度。其次，在行政管理层级的结构调整方面，要保障行政层级与管理幅度的统一，合理设定行政区划范围，行政层级越少，管理幅度越宽，反之则越窄。此外，应该认识到我国不同地区的行政管理现状存在差异，应该根据各地的实际情况，设置最为合理的民主治理制度，以为行政管理层级调整提供支持。

(二)坚持因地制宜原则

行政管理层级调整是系统复杂的工作，包括干部调整、体制变更等多方面的内容，务必做到因地制宜、循序渐进。我国地域辽阔，各地在历史文化、人口面积等方面差异巨大，尤其是东部与西部地区社会发展水平差异显著。为此，促进地方行政管理层级调整，不能搞一刀切，而是要根据各地实际灵活施策。东部经济发达地区由于城市化水平较高，可以设置省直管县的制度，减少行政管理层级，提高行政管理效率。而西部很多地区人口稀少，若推行省直管县，势必增加省级部门的行政管理压力，这就需要根据不同区域的经济发展状况，灵活调整行政管理层级。从行政问责角度考虑，还要避免上级部门的过多参与，赋予地方政府更多自主权，以获得更符合本地实际的调整方案，以为我国落实基层自治奠定基础。

(三)避免错位越位管理

纵观东西方国家近年来的行政管理变革运动历程，可以发现尽管各国在政府治理模式上存在差异，在政府治理体系发展变革过程中，政府的职能与角色转变始终发挥着关键作用，即各国都尝试调整政府、市场与社会之间的关系，建立多元协作的行政治理格局。为此，地方行政管理层级调整的实施，有必要优化调整政府与市场、社会之间的权利运行关系，明确三者各自的权责范围，在坚持党的领导的基础上，合理界定行政管理范围，进而实现国家治理的现代化。这个过程中行政问责机制要发挥作用，即明确不同机构的行政管理权责，避免权力缺位、越位现象，根据不同地区的行政管理水平，理顺不同层级的权责关系，形成政府与市场、社会之间的平等、合作、协调的伙伴型共治关系。

三、问责机制视角下我国行政管理层级的改革路径

对我国行政管理层级进行改革创新，是贯彻落实党的十八大中关于深化行政体制改革的现实要求，也是适应市场经济发展新形势的战略举措。地方行政管理层级改革，并非简单的结构调整，而是对政府行政管理行为与模式的重塑，应该遵循基本的调整逻辑，从行政问责机制角度理顺不同层级的职能权限，根据不同地区实际开展有针对性的改革工作。

(一)优化区域中心管理层级设置

我国的区域中心城市多为副省级城市或地级市，是城市化高速发展的基础。[3]在地方行政管理层级改革方面，我国宪法明确规定，较大的市可以直接对区县进行管辖，即人口超过一百万的地级市，可以对市辖区设置进行保留，并由政府给予优惠政策，促进中心城市更好地发展。而人口不足一百万的城市，可以设置新的政府派出机构，促进辖区与街道、社区居委会等进行合并，实施统一的管理，以减少行政管理层级，将原有的地级市、辖区、街道三级层级结构，变为由市直接管辖的二级结构。对于人口众多的大型城市，由于其具备较好的经济发展潜力，对周围市县具有辐射作用，可以对三级行政管理层级予以保留，并根据周边市县的发展状况，考虑是否撤县设区，以实现市县平等。

(二)建立地方三级行政管理体制

为规避现有四级行政体制存在的弊端，可以建立以省直管县为主要形式的三级行政管理体制，进而减少行政管理层级，提高行政管理效率。具体而言，对于经济发展状况较好、县级行政区数量适宜的省区，可以开展全面的省直管县改革，将原有地级市的行政管理权限下放，赋予市、县平等的权利，拓展省级政府的管理幅度。对于县级行政区较多的省份，可以将部分县区进行合并或撤县建区，强化中心城市的规模和发展潜力。对于面积较大、人口稀少的偏远地区，如新疆、西藏等地区，可以继续实施市管县的制度，并且下放部分行政管理权限到基层政府。待到时机成熟时，可以逐步取消地级市与县级市的行政层级区别，进一步调动县域发展的积极性。

(三)转变地方政府行政管理职能

我国实施行政管理层级改革的关键内容，就是合理界定政府行政管理边界，明确政府与市场、社会之间的关系，让各自独立发挥相应的作用，优化政府行政管理职能，达到社会善治的目标。若在这个过程中地方政府职能无法转变，依然沿用原有的集权式行政管理方式，势必导致政府的“手”伸得过长，出现权力越位现象，阻碍市场有序发展，也导致政府行政管理幅度过宽。为此，一方面各级政府部门要明确自身权责，将行政管理职能限定在市场监督、公共服务、社会管理等范围内，市场能够自主调节绝不插手，逐步将部分权力下放，逐步强化公共服务意识。另一方面，政府行政人员要转变服务理念，确立为人民服务的意识，以提高民众生活质量为己任，努力提升行政管理水平。

(四)完善权力制约与行政问责机制

我国行政管理层级改革的推行，伴随着各级政府管理职能的重新分配，行政管理范围的重新划定，以及上级政府部分权力的下放。这样有助于提高地方政府的积极性，促进各地因地制宜开展社会治理活动，进一步强化基层政府的主体责任感。但随着基层政府行政管理权限的增多，势必增加对这些权力进行制约的难度。为此，有必要建立完善的行政问责机制，根据新形势下的行政管理层级改革特点，做好权力运行的监督与制约工作，保障权力下放能够真正服务于民。尤其要依法确定被监督主体的范围、方式与程序等，全面跟踪分析他们的行政管理行为，以避免权力滥用。此外，要理顺权力与民主之间的关系，让基层政府在行政管理中有更高的透明度，促进行政人员与公众之间的信息交互，发挥舆论引导作用，形成相互制约的基层行政管理模式。

四、结语

我国实施行政管理层级调整与改革，是优化政府层级结构、降低行政成本、提高行政管理效率的客观要求。在实现路径上，各级政府部门要做好分权与放权工作，引入市场化理念，结合我国国情的特殊性和各地的发展差异，制定合理的改革措施，切实促进我国行政管理整体水平的提升。