集体土地上房屋征收补偿存在的问题研究——以池州市为例

徐成林

(池州学院管理与法学院,安徽池州247000)

根据我国《土地管理法》，集体土地入市的唯一途径是通过集体土地征收，根据规定，集体土地进行征收要完全按照法规全额付清补偿费费用，做好社会保障工作，保障农民生活水平不下降，不得侵害被征农民的合法权益。然而现实却是征地补偿价格与转变身份后的国有土地价值两相差巨大，失地农民的增值收益被掠夺，被城市化后暴露出一系列的社会问题如何解决需要从征收行为寻找其存在问题及不足之处。

1 集体土地及地上房屋征收现状

现阶段，集体土地转变所有权形式是单一的，只能通过政府征收行为。而对于土地所有权变更的补偿也是确定的，如安徽省皖政〔2015〕24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》就明确规定了全省范围内的农用地及集体建设用地的补偿标准。而此补偿标准是根据土地的统一年产值（农用地产值）乘以一定的倍数计算出来的，补偿标准没有考虑土地未来使用方式变更可能会带来的土地增值收益，忽视了农民财产权的保护。

集体建设用地之上的建筑物补偿采用评估其市场价格的方式进行补偿。然而在现实中，集体土地上的建筑物由于缺乏有效市场流通导致其价值量低下，在选用评估方法时只能选择评估价格较低的成本法进行，农民的财产权同样不能得到有效的保护。

2 集体土地上房屋征收存在的问题

2.1 集体土地上房屋征收法规不完善，立法有待完善

2011年我国出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，附着于国有土地之上房屋征收工作有了全国性的统一法规，国有土地上房屋价值经评估后按公开市场价格给予补偿。集体土地上房屋征收工作还在适用《土地管理法》有关征地补偿安置的相关规定，缺乏一个全国统一的法律规范[1]。在集体土地上征收房屋的相关法律及制度还有很多空白，目前征收工作主要以地方性法规、政府规章和规范性文件作为依据。

2.2 集体土地上房屋征收补偿标准混乱，征收程序不完善

由于缺乏全国统一的法规限制，各级地方政府在土地征收过程中各行其是，具有较大的自主权，虽然有利于地方政府因地制宜制定适合本地方的集体土地上房屋征收及补偿政策，但也导致征收补偿标准和方式的地方化。由于不同地区经济发展状况不一致，征收补偿差别巨大，征收程序各不相同，同样集体土地征收行为，有人一夜暴富，有人却难以维持征收前的现状。

2.3 集体土地上房屋征收补偿安置制度不完善

现阶段，集体土地征收补偿主要采用货币补偿和产权调换的两种方式。按照被征收房产的价值进行补偿。例如，池州市S219梅龙至灵芝段改建工程三期（凤鸣大道三期）征地补偿安置方案公告种明确规定：采用货币补偿按时搬迁的，除按房屋拆迁政策予以货币化补偿外，另一次性补偿安置费2万元。采用产权调换的，按照每人不超过40平方米标准进行安置，在主房面积内按基准价结算，主房面积以上人均40平方米以内部分按1100元/平方米购买，超出部分按1500元/平方米购买。对被征收人的补偿仅限于当前状况下的“等值交换”，即被征收者以永久失去土地使用权为代价换取征地补偿。从一个农民户口的转变为城市户口。然而此类人口缺乏在城市生活的必要技能，很可能在短时间内就沦为城市低收入者或者无收入者。我们的征收制度缺乏一个长期的救济制度。

2.4 集体土地上房屋征收补偿标准低

征收纠纷产生的重要原因对被征收农民的经济补偿较低，难以达到被征地农户的最低心理需求。征地补偿款来源于被征地土地的出让收入，但是长久以来土地出让收入并不透明公开，农民对此没有知情权和监督权，在这种情况下，为少数人暗箱操作提高便利，从而滋生腐败，原本的补偿款却变成少数人的私房钱，激化了征收矛盾。

集体土地征收补偿的标准低于国有土地征收补偿标准。通过分析大部分地方关于附着于集体土地之上的房屋征收与补偿的规定，发现对于其补偿的标准是原来房屋的重置价格。许多地方都是政府规定征收补偿的方式和标准，并忽略市场的作用[2]。导致征收补偿价格远低于市场价格。

例如，安徽省池州市2016年度公布的《池州市人民政府关于公布贵池区、东至县被征收土地上青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》中，以一刀切的方式直接给出了房屋重置价格。通过对池州市国土土地房屋补偿表标准和集体土地房屋补偿标准的对比可以明显看出，其价格相差悬殊。

表1 池州市集体土地房屋补偿标准

表2 池州市某区域国有土地房屋补偿标准

2.5 征收补偿安置方式单一

土地管理法征收土地的补偿费用做了明确的规定，但对集体土地上房屋征收的补偿程序、补偿的标准、被征农民的社会保障和安置补助费用的所有权主体及发放的程序均没有具体规定。[3]在实践中，各地的操作方式各异，但总体来说，补偿方式多为一次性货币补偿，补偿方式缺乏一个长期规划，大多数地方一补了之，对被征地农民的后期安置就业问题无法顾及，失地农民的就业规划、就业培训等生活社会保障问题缺乏对应措施。

2.6 规避、违反法律和有关程序征收土地

2.6.1 违规下放土地征收审批权 我国土地征收实行国务院及省级人民政府两级审批制，市县一级政府完成“一书四方案”上报至省、自治区、直辖市人民政府（基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、或者其它土地超过70公顷的，必须由国务院批准）批准实施。然而部分地方存在“批而不审”的情况，审核过程流于形式。更有甚者违反土地管理法的有关规定下放土地征收的审批权，还为地方政府违法违规征收土地提供了政策上支持[4]。

2.6.2 回避和违反有关的征收程序的规定 地方政府在土地征收过程中变通执行有关的法律法规。具体表现有：一是以租代征。通过租赁直接把集体建设土地用于其他建设。产生大量的计划外建设用地，对于耕地保护造成极大破坏。二是强行征收土地。在征收土地过程中，地方政府和被征地农民之间未达成共识情况下，暴力强行征收土地，往往引发群体性矛盾纠纷。三是先征后批。为了加快征收土地的速度，先征收土地后办理报批手续。

2.7 集体土地房屋征收中缺乏公众参与

据国家信访局统计数据称，群发性上访事件经常发生，与集体土地征收中补偿标准低有关的事件占60%，大部分事件与土地征收有关。在集体土地房屋征收行为上，农户处于绝对弱势地位。

2.7.1 征收补偿方案制定缺乏多方参与 征地补偿方案由征收管理部门制定并公布，作为土地征收活动的主体之一，失地农民只有知情权，即在政府公布的征地补偿方案中了解补偿标准以及具体的补偿方案，缺乏对征地补偿方案制定的参与，公众缺乏对房屋征收的知情权及监督权。

2.7.2 被征收方缺乏有效的申述途径 征地补偿方案公布后，当事人对征地补偿标准有异议的，可以采用申请听证会、提起行政复议或向法院起诉等方式表达诉求。然而《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”及《安徽省征地补偿争议裁决办法》（皖政办〔2004〕101号）第五条规定“征地补偿争议裁决期间，不停止征地方案的实施”。且不论采用上述途径表达诉求的效果如何，在弱势方寻求保护的过程中，其所有的土地财产已经被合法的征收了。

3 完善集体土地上房屋征收存在问题的对策及建议

3.1 完善集体土地上房屋征收法律法规

参照《国有土地房屋征收补偿条例》，出台专门的集体土地征收法规，对征收土地的目的、范围、程序等做出严格限定，确立“先补偿，后征收；先补偿，后搬迁”的征收原则[5]。设置严格的征收程序，约束征收权的行使，在征地补偿、安置存在争议的情况下不得强制推进征地方案的实施。制定具有长期保障效果的征地补偿方案，制定合理公平的土地征收补偿标准，扩大征收补偿范围，引入第三方机构参与征收工作，保障农民的参与权，彻底解决被征收土地者的生活、就业及长期社会保障等问题。

3.2 明确集体土地上房屋征收的目的，界定公共利益的范围

集体土地及地上建筑物征收是我国以合法的形式强制获得农民的土地财产权，要防止地方政府滥用征收权，应该对公共利益进行严格的界定和量化。确定为公共利益需要用地类型后，才可以实施土地征收行为。引导第三方评估机构介入界定，负责对公共利益目的进行审查，有效规范政府的征收行为。

3.3 建立健全城乡统一的建设用地市场，缩小征收范围

将建设用地分为将公益性和经营性两类，严格界定两类建设用地。建立健全统一有序的城乡一体建设用地市场，逐渐压缩征收的范围[6]。在提供建设用地时，必须把公益性和经营性建设用地区分开来。属于公益性建设用地适用土地征收程序，非公益性建设用地严禁采用征收方式，只能通过集体建设用地直接入市的市场化方式解决。杜绝政府在非公益性用地上的征地行为，这样能够有效的减少集体土地房屋征收行为。

3.4 提高补偿标准，确保被征收农民的合法权益

现阶段集体土地征收补偿标准低于入市后的土地出让价格，且被征收房屋以重置价的方式计算出的价格远低于同区域国有土地上商品房的价格。这也成为地方政府大肆征地的动力源。调整政府在征地行为中的“出”与“入”的比例，提高征地补偿标准，将对政府征地行为起到约束作用，从长远来看，对于我国的耕地保护及可持续发展战略起到积极作用。产生例如安徽省合肥市2014年出台合政〔2014〕175号《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》，强调了各区人民政府在集体土地上房屋征收补偿安置上做好信息的及时发送与共享。在协商阶段，国土部门与被征收集体及农民双方进行平等协商，就补偿标准、搬迁费用。补偿安置方式等进行协商，尽可能维护农民的利益。在听证阶段，就独立的第三方机构召开征收听证会，并由被征农民、政府部门、社会贤达参与听证，论证政府补偿的科学合理性。在公示阶段，政府要及时公布听证会内容，接受社会监督。

3.5 采用多样化补偿方式，确保实地农民长期发展权

现阶段的补偿方式基本采用货币补偿，且一补了之，对失地农民的后期的就业、医疗、社会保障等鲜有关注，很多农民在征收后由于缺乏谋生技能，沦为城市弃儿，带来很多社会隐患。对于土地征收补偿可以考虑合理分配土地增值收益，让原土地所有者共享发展收益。“遍身罗绮者，不是养蚕人”不应该成为我们的一种社会现象。

3.6 严格界定地方政府在集体土地上房屋征收中的职能

3.6.1 杜绝规划之外的征收行为 强化土地利用总体规划的约束力，对于已经经过审议公布土地利用总体规划要严格执行，约束政府超规划征地行为，保证在土地征收及房屋征收的各个过程都有法可依。

3.6.2 有效配置集体土地上房屋征收权力 合理分配政府在土地征收及集体土地上房屋征收中的具体权力，保证权力运行的高效廉洁[7]。严禁将征地审批权下放基础政府，严格审查地方政府提交的“一书四方案”内容，对于其中未能有效考虑失地农民未来发展或补偿方案显失公平的征地补偿方案不予通过。

3.7 集体土地房屋征收中推行公众参与制度

公众参与可以采用以下两种途径，一是邀请被征收人参与，二是强制推行第三方机构介入。集体土地征收过程中的公众参与可以起到约束政府行为，促进公平合理的征收补偿方案的制定[8]。

3.7.1 信息公开阶段 在征收工作正式开展前，征收计划经国土部门审查结束后，政府必须对项目信息进行公开。且项目信息必须送达到每一户被征地农户手中。由第三方机构收集整理村民诉求。政府召开听证会，第三方机构及村民代表参加听证会，并就征收工作提出相关意见和建议，形成会议纪要。例如合肥市在其本市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法中就明确规定，要对征收房屋内的地位情况进行登记，并及时在征收范围当地进行公示。

3.7.2 决策制定及分析咨询阶段 社会公众参与的方式主要包括村民旁听决策会议、咨询会议，参与项目论证现场以及决策过程第三方全程参与，村民可就征收事宜与第三方沟通，由第三方将村民意见传达至决策现场，征收决策需经第三方认可方可执行。

3.7.3 村民意见表达及利益协商阶段 征收方案公布后，被征收人对征收补偿仍有异议的，可以采用“三方会谈”的方式保障被征收人的利益不被损害。即由征收方、村民及第三方机构参加的协调会，及时倾听村民的意见，对其诉求采用三方投票的方式确定是否采纳，确保村民的利益不被侵害。

3.7.4 村民对决策接纳及调解阶段 在三方会谈后村民仍不满意的，作为第三方机构可以召集村民充分考虑本村现状及未来预期，并考虑决策者立场，提出折中办法，调解阶段以及申请法院强制执行阶段第三方机构必须全程监督，保障村民的合法权益。

4 结语

集体土地及地上建筑物征收补偿关系到最弱势群体的根本利益，最常采用的货币化补偿方式显然不能适应社会发展的基本要求,不能够保证本属于农民的土地权利（经济、发展、社会福利等）。对于实地农民的补偿可以在失地农民的基本生活、养老保险、就业培训、壮大集体经济等方面综合考虑，逐步将土地价值增值收益部分返还给农民。维护弱势群体的利益，有利于维护社会稳定，促进地方经济发展。

参考文献：

[1]薛超群.集体土地房屋拆迁政策研究——以宁波为例市为例[D].上海:华东政法大学,2012.

[2]闫晓峰，韩玉娟.农村集体土地房屋拆迁立法中调整对象及调整方式研究[J].法制与社会，2013(1):210-212.

[3]金俭.农村集体土地上房屋征收补偿现状与完善[J].中德法学论坛,2013(10):60-70.

[4]习飘飘.集体土地上房屋征收补偿制度研究[D].武汉:华中师范大学,2014.

[5]孔令仙.刘艳.当前集体土地征收中出现的问题及法律规制[J].河西学院学报,2014,30(4):75-82.

[6]刘萍.集体土地上房屋征收补偿标准研究[D].北京:中国政法大学,2012.

[7]李旭斌.集体土地上房屋征收补偿制度研究[D].南京:南京大学,2013.

[8]刘斌.农村集体土地征收补偿款分配纠纷解决机制的制度重构[J].天水行政学院学报,2013(1):56-58.