应急管理发展的新思考《应急管理—整合与重塑》读后感

董希琳

《应急管理——整合与重塑》是夏一雪同志（中国人民武装警察部队学院科研部讲师，博士，主要从事突发事件应急管理研究）在应急管理领域的第一部著作，凝聚了作者七年间的学术心血。整体而言，这本著作结合总体国家安全观、大数据应用、新媒体发展、智慧城市建设等当前应急管理建设面临的新形势和新挑战，尝试对应急管理领域进行整合与重塑，具有完整的体系、前瞻的视野、敏锐的洞察和严谨的论证，是应急管理研究中一部富有新锐思想并进行系统论述的学术著作，值得认真鉴读。给我留下深刻印象和诸多启发的主要是书中对于应急管理文化建设的论述和对于应急救援力量体系建设的设想。

以史为鉴，古为今用，应急管理文化建设需要明史鉴古，以资当下。自古以来，我国就是一个灾害发生比较频繁的国家，各种灾害杂然纷呈，分布区域广泛，造成损失严重。在应对各种灾害的实践中，我国古代救荒措施不断丰富、发展、完备，积累了丰富的经验，探索出行之有效的管理措施，经过历朝历代的不断充实和持续发展，形成富有实践指导价值的理论思考。鉴古可以明今，鉴古可以知远，古代救荒文化的历史经验和局限，对我国当前应急管理文化建设极具启示意义。该书追根溯源，总结我国应急管理文化传统的宝贵经验包括：一以贯之的民本思想，积谷备荒和垦荒濬治的预防性、开发性理念，近代义赈所体现的发展社会赈务和培育慈善思想等。然后，作者基于文化层次理论和应急管理内涵，创新性地建构了应急管理文化分析模型，从历史与现实融合、过程与结构统一的视角，进行文化嬗变视野下应急管理文化的多维度分析，为当前应急管理文化建设提供历史依据。

历史烛照之下，作者指出古代民本传统的当代延续，体现为总体国家安全观对以人民安全为宗旨、以民为本、以人为本的强调，是对“天下之务莫大于恤民”这一古代荒政理念的继承和发扬。让人眼前一亮的是，作者提出了应急管理文化建设继往开来的总体方向，是以民族精神和时代精神为背景，汲取历史发展经验，坚持总体国家安全观，建设以安全发展、可持续发展为本质，以责任、效率、协作、公益为价值理念，以积极预防、科学理性、和衷共济为主要特征，以保障国民安全为目标，面向未来复杂风险社会的应急管理文化。在我印象中，这是对于应急管理文化建设方向的第一次完整性概括，明确提出了应急管理文化的本质、价值理念、主要特征和目标，为实际工作提供了理论指导，体现着作者历史与现实相统一的哲学思维，以及对于应急管理文化的整体性、系统性认识，于我启发良多。

在从事安全科学研究的几十年间，我调研走访了全国各地的应急救援队伍，深刻感受到制约应急救援力量发展的核心问题是结构体系的优化问题。目前，应急救援力量分散在政府相关部门、军队和社会组织等，按事件类型采取分类、分区域的建队模式，各部门、系统或行业分别建立覆盖国家、省、市、县等各个层级的应急救援队伍体系。再者，针对同一类型的突发事件往往在不同部门、系统分别建有应急救援队伍，分属不同部门、系统管理调度，存在协调性不足、联动运行不畅等问题。最后，数量众多、类型多样的社会应急力量处于分散发展状态，缺少与政府、军队等应急力量互补式、协同性的发展规划，其建设发展及参与应急管理的规范性有待增强，应急潜力和特色未充分发挥。

这种分散、重复、割裂的应急救援力量结构模式，无疑制约着应急救援效能的提升。例如，在实际应急救援过程中，仍然较难实现快速统一的信息汇总和研判，对应急需求缺少全面了解和统筹考虑，致使响应规模与应急需求不匹配，特别是在应急资源调配中往往盲目追求数量和规模，各类救援力量过度响应、大量集中，既影响救援秩序又给应急保障带来额外负担。响应效率、指挥统一性和协同有效性较低与大规模、紧急的应急需求之间的矛盾非常突出，难以发挥最佳的应急救援整体效能。

如何解决这一问题？《应急管理——整合与重塑》为我们提供了可资借鉴的思路。以整合统筹现有资源、优化队伍结构、理顺职责关系、确保权责一致为目标，按照综合性与专业性结合、国家力量与基层力量协调发展的原则，提出了我国应急救援力量体系的建设发展思路，重点是队伍体系的结构整合。

例如，作者提出了基于重点方向的力量结构体系，一是在国家层面加强重点部署、发展突击骨干力量，整合现有专业应急救援队伍，形成布局合理、专业性强、具备突击攻坚能力的国家级应急救援力量体系；二是在基层区县充实综合性救援力量、增强基础应急能力，形成基层应急救援队伍体系，突出综合应急救援职能、第一时间处置能力建设和社会应急能力建设。其中，国家级应急救援力量体系包括以国家陆地搜寻与救护基地为依托的国家综合性应急救援队伍；解放军国家级应急专业力量；国家地震灾害紧急救援队（中国国际救援队）、国家矿山应急救援队、国家危险化学品应急救援队、国家海上事故应急救援队伍、国家核应急专业救援队伍、国家卫生应急队伍以及武警内卫、交通、水电、森林部队应急救援分队等专业应急救援力量；专家队伍等。

结合多年的理论、实践认识，我认为这一国家级应急救援力量体系的整合思路，具有如下几个特点：一是重视解放军、武警部队、预备役民兵等应急救援机动力量的专业应急素质，当发生破坏性强、社会影响大、地域范围广、应急处置时间长、有大量人员伤亡和财产损失且超出常备队伍处置能力时，可以调集应急救援机动力量开展大规模应急救援。二是突出了国家级综合应急救援队伍的跨区域协同作战能力和远程战勤保障能力，发挥国家陆地搜寻与救护基地对辐射区域内不同省区市救援队伍的整合作用，加强区域应急救援的联合作战能力和整体协调能力。三是基于风险评估，强调在灾害事故易发多发重点区域部署相应的专业应急救援力量，突出重点领域的专业处置。四是提出国家级应急功能支持队伍建设，包括卫生应急队伍和专家队伍等，提供专业技术支持。

作者通过解决应急救援队伍的整体结构不均衡、布局不合理的问题，推动应急救援力量体系的协调发展和整体提升。对于应急救援力量体系的建构和完善，作者思路清晰、视角多元、内容完整、论述精当，理论功底扎实，实践认识充分，提供了应急救援力量体系优化的可行路径，具有很强的参考价值。

《应急管理——整合与重塑》的出版，为我国应急管理研究做出了创新性贡献。它可以为应急管理研究人员提供新的视角，还可以为应急管理实务人员提供实践路径，是一部很好融合了理论性与实践性的学术著作。