宅基地换房：本地农民工居住问题的解困思路

刘　悦，杨忠伟

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州，215011）

据《2015年农民工监测调查报告》，至2015年底中国农民工总数已突破2.7亿人[1]。这些农民工一年大部分时间均生活在务工城市，他们的居住问题依旧离不开脏、乱、差，拥挤、无保障等。与此同时，大部分农民工农村的宅基地长时间处于闲置状态，使得宅基地具有的用益物权无法实现。

由于城市规模不断扩张，过去30年中，中国城市建设面积增长了6.4倍，而耕地则以10%以上的速度逐年下降。作为典型的农业大国，早在2013年，中央农村会议就提出“坚守18亿亩耕地红线”的目标。在农村宅基地用地不集约、闲房过多、耕地减少，建设用地指标吃紧的双项背景下，提出了“宅基地换房”的策略，并在部分地区开展试点工作。文章在分析农民工居住现状以及宅基地换房出现的背景上，对宅基地换房解决本地农民工居住及城乡土地互通问题带来的好处，以及实施过程中面临的地缘、操作、环境等问题作出剖析并给出相应建议。

1　双重矛盾激发宅基地换房的出现

1.1　农民工“离地难，进城难”的矛盾

人口学家巴格内著名的“推拉”理论（push and pull theory）表示，农民工受到来自流入地的“拉力”和流出地“推力”的影响，徘徊于城乡之间[2]。农民工进城既给流入地带来丰富的劳动力，同时也造成地区资源配置紧张，脏、乱、差是农民工居住的普遍问题。调查发现，农民工城市人均居住面积3～10 m2[3]。不仅房屋本身硬件设施配套不全，公共服务设施也是极度缺乏，尤以学校和医院为最。

图1　部分大城市2006-2015年房价走势

房价的攀升是农民工城市买房的最大阻碍。2015年底，能够凭借自身能力在务工地自购住房的仅占1.3%[1]。以苏州商品房为例，七年内均价从2008年的7 836元/m2上涨至12 267元/m2（见图1）。相比之下在“十二五”期间，农民工的月均工资仅从2010年的1 690元上涨至3 072元。这意味着他们仅靠现有资本积累，在无政府扶持且生活无开销的前提下，需要30～100年才能在大城市购买商品房。就租房而言，花在居住上的资金比重最大，据调查，居住支出在生活支出中占近50%（见图2）。现北京、上海、南京、苏州等地为了限制城市人口增长，开始采取积分制落户作为门槛，外来人口必须采取“赚分”的方式才能解决入户、子女入学、入医等问题[4]。这又成为本来文化程度不高的农民工进城的第二重障碍（见图3）。

图2　不同地区农民工月均生活及消费支出

图3　农民工文化程度构成

对农民工的居住困境，各地积极探索解决方式，在2003年广州市就提出要“妥善解决农民工住房问题”[5]，上海、重庆、天津等多市着手建立农民工也可享受的保障性住房，湖州、南通等市也尝试将农民工纳入住房公积金覆盖范围[6]。这些政策条例虽能解决一部分农民工的居住问题，但不断地资金投入也带来了政府的财政压力，覆盖面有限。而大部分农民工无法享受城市住房保障的同时却拥有远在农村的大面积宅基地，由此带来的宅基地闲置现象越来越普遍。农民工既“农”又“工”的双重身份，意味着土地作为他们最大最踏实的保障，难以轻易放弃，但较低的收入促使农民工不愿继续务农，进而造成“离地难、进城难”的矛盾。

1.2　城市建设用地紧张与宅基地闲置的矛盾

二元体制严重阻断了城乡土地要素的互通[2]。数据显示，从1981年到2014年，中国城市建设用地以年增长率6.27%的速度从0.67万km2增至4.99万km2，增长6.44倍[7]。从2005年至2015年，城镇人口增长了20 904万人，农村人口减少了14 198万人。面对增长迅速的城市建设用地，农村居民点用地不降反增，从1997年的193 m2增至2007年的218 m2。农村建设用地面临面积大、零散的现状，村里青壮年劳动力多外出务工导致农房闲置，与此同时城市建设用地不断扩张，指标吃紧。这“一大一小”“一松一紧”的现实使城乡建设发展处于尴尬状态。若将闲置零碎的宅基地整理规划，与城市建设用地交换，则有利于实现用地的占补平衡，也能为有意愿扎根城市的农民工提供住房或者负担部分房款，同时增加房产市场的有效供给。

1.3　宅基地换房的出现及政策背景

2005年，国土资源部颁发 《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发［2005］207号），先后在天津、重庆等地开展建设用地增减挂钩的试点工作；2008年，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发［2008］138号），用于指导试点工作[8]；到2015年，中共中央办公厅，国务院办公厅又印发《深化农村改革综合性实施方案》，其中提到要探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，方案探索农村集体组织通过出租、合作、退出等方式盘活空闲农房及宅基地。可见对宅基地的置换、盘活工作被逐渐重视。

所谓宅基地换房，是指在坚持耕地面积不减、承包责任制不变更、尊重农民意愿的情况下，按照一定的补偿标准，村民以宅基地无偿换取安置区中的住宅并迁入小城镇居住，将原有宅基地进行复垦整理，实现占补平衡，节约出来的集体建设用地可通过市场以招拍挂的形式出让，收益用以安置农民和弥补小城镇建设的资金缺口[9]（见图4）。

图4　宅基地换房流程

宅基地换房先出现于江苏等地，首次突破了土地瓶颈，继而发展为“三集中”[10]；嘉兴的“两分两换”模式解决了农民工的社保问题[11]；重庆的“地票”政策实现了户籍制度的“破冰”[2]，其中2005年天津市模式的宅基地换房较为典型，突破了土地资金双瓶颈。2005年，在国务院批准的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》的指导下，天津市首开46个宅基地换房试点区。先由城建规划部门及村委会建立工作组对各户宅基地进行普查，测量，并确定各户人口数量，入档；再由政府领导组织编制宅基地复垦整合规划；同时成立小城镇开发建设投资机构，按市场化原则，管理小城镇的贷款建设，复垦，签订协议等事宜；村民申请达90%以上，方可实施换房，开展小城镇建设或安置房建设工作[12]。复垦后耕地的承包权仍归农民所有。复垦的宅基地按国土部土地增减挂钩的要求一方面平衡耕地，另一方面换取城镇建设用地指标建设农民工小区，同时辟出一部分经营性用地用于出让，以出让金补贴贷款及建设资金，以此实现资金平衡。

表1　天津市宅基地换房模式分析

2　宅基地换房政策成效显著

2.1“以利换利”——本地农民工的福音

由于全国每个地区对本区域的土地问题采取不同的态度，因此宅基地换房政策具有区域性，即该政策的对象是本城市周边地区的农民工家庭，也就是城市本地的农民工。研究发现，至2015年，全国本地农民工数量达到10 863万人，接近农民工总数的40%[1]，数量庞大，“宅基地换房”可以说为这部分农民工的城市落户问题提供了可能。换房可以直接为农民工置换住房或者为想扎根城市的本地农民工提供部分住房资金，同时化解“城里房子住不起村里房子被闲置”的尴尬局面，也摆脱了每天上下班往返于城乡之间的困扰。受该政策的影响，2007年起，天津市每年约有50万的农村人口转变为城镇人口[13]。

2.2“化繁为简”——实现建设用地占补平衡

非农建设用地的占用是我国耕地大幅减少的原因之一。宅基地换房能够在保持耕地不变的基础上实现城镇建设的需要以及建设用地的整合。换房时要坚持耕地保质保量的原则[14]，如天津市规定在项目区内建设总面积不得大于拆旧地面积，复垦地的面积不得低于项目建设用地新占耕地面积，天津市华明镇的12个村庄复垦建设用地800 hm2，高于新建的560 hm2小城镇用地，真正实现了建设用地占补平衡[14]。宅基地换房实现了土地资源的优化配置，促进土地集约利用，集中居住有利于集中整治环境，完善基础设施以及建设社会主义新农村。

3　谨慎推行——来自人心、操作、地域的难题

3.1　根深蒂固的地缘思想

自古以来，农民与土地密不可分，但受到社会、经济发展趋势及户籍制度的影响，孕育出了农民工这样的特殊群体，相比城市苛刻的入户条件，不完善的农民工保障体系，宅基地才是他们最基本的保障之一。虽然农民对他们的宅基地没有所有权，但其使用权没有年限，而有的地区安置房的产权性质问题并不明确，直接决定了农民工到手的安置房能否买卖，这成为了农民工考虑是否进行宅基地换房的阻碍因素之一[15]。因地缘而产生的复杂稳固的邻里关系也是影响农户接受宅基地换房的因素，住进商品房意味着邻里关系的破坏，许多人认为城市社区之间的邻里感情远没有农村乡里乡亲之间的感情浓厚，使得换房农民在情感状态上很难适应。

3.2　纷繁复杂的操作流程

从土地方面来讲，宅基地换房是城乡建设用地之间的互通，关联到土地这一复杂的问题，操作过程中涉及到村民委员会，县（市）的土地行政主管部门，城建规划部门，国土资源部等众多部门，在实施过程中难免会造成各部门之间合作不畅。如为防止城市盲目扩大，耕地不断减少，土地行政管理部门对建设用地指标的划拨采取更加谨慎的态度，但宅基地换房中，需要事前向管理部门申请土地周转指标，若申请不顺则直接影响换房进程。

从融资方面来讲，资金问题一直是决定宅基地换房能否顺利进行的最大现实问题，安置房及其配套设施建设项目众多，资金需求量大，需要多元化的融资渠道，一般以“政府引导，市场运作”的方式进行，需要组建项目开发建设投资机构，以土地出让收益向银行贷款，后期的还款需要通过市场拍卖出让经营性土地来填补，但土地能否顺利出让跟该土地的地理区位、地价直接相关，一旦无法出让或出让金额不足就会造成资金的空洞，直接形成政府财政负担，影响项目后续发展。如天津市蓟县作为一个农业县，工业基础薄弱，在实行宅基地换房的过程中就面临“资金土地难以平衡的状态”，由于出让金低，需要出让比预期更多的土地才能达到资金平衡，但土地出让过多导致耕地无法实现占补平衡[8]。

土地和资金是宅基地换房的两大基础，也是涉及项目最多的，实行过程中很容易造成意见不合、利益博弈等问题，没有整体的把控和各部门之间的协调很难顺利进行。

3.3　千差万别的地区环境

宅基地换房之所以尚未在全国范围内普及，是因为项目本身具有区位限制，换房多适用于经济发达地区的城乡结合部，大部分已不具备农业的生产生活方式，农民多以在城镇务工作为主要生活来源。且城市周边的土地级差效益明显，更能保障换房的资金来源。而对于偏远、经济欠发达地区，除非政府有强大的财政支撑，否则土地出让状况不理想，后续的资金问题仍会成为瓶颈。由于宅基地换房是基于“人地挂钩”思想下的模式，实施过程中农民的思想、经济基础、地域环境有所不同，决定了“天津市式或重庆市的宅基地置换”模式不可能完全适应于其它地区，其它地区需要在探索过程中考虑到自身的特殊性。

宅基地异地换房尚未实行，现该政策仅涉及到本地农民工的居住问题，但北、上、广类的大城市吸引的多是来自全国各地的农民工，这些农民工如果想继续在该城市务工，则目前无法通过宅基地换房的方式解决。

3.4　不容忽视的后顾之忧

一旦变身城市人，不仅国家针对农民的一系列家电下乡等优惠政策将不复存在，社保问题、部分农民的就业问题、生活成本增加问题、生活方式不适应等问题将会陆续浮出水面。“宅基地换房”政策一旦实施，针对的是实施区域内的农民，虽然对于他们中的农民工群体是谋福利的，但对仍在务农的农民，换房无疑让他们远离了自己赖以生存土地。对天津市华明镇居民的调查显示，有39%的人对未来很茫然，43%的人觉得很糟糕，仅有18%的人对未来抱有期望[16]。可见，面对城市过大的生活压力，许多农民工表示担忧，关于换地农民的就业，生活不习惯等问题以及部分仍在务农的农民就业转型问题，也是宅基地换房是否成功的标准。

4　宅基地换房优化建议

4.1　循序渐进——考虑长期性和复杂性

从农民了解接受这个政策到最终搬进新社区，并实现住房、身份、心态的多重转变，是一个长期复杂的过程，项目执行过程中，有时会面临政府领导人更换的情况，若换届领导人之间工作交接不顺畅或领导人意愿相左，就可能会造成项目烂尾的情况。因此一旦项目开始，领导部门就要本着循序渐进的心态，做好长期推进的计划。农民工居住从村庄到社区只是物质上的转变，但他们的生活状态、意识形态的转变则不是一朝一夕就能成功，政府需要对换房农民的城市融入状况进行长期的跟踪关注。

4.2　规划先行——从宏观角度把控

宅基地换房操作覆盖面广，涉及层面众多，为保证有条不紊地进行，需要从宏观角度进行把控。政府应联合各部门首先做好项目整体策划方案，注重在国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划上的约束和引导，其次注意住房规划，基础设施、公共服务设施等一系列规划的衔接[2]，且在规划时要综合考虑安置区周边的环境及设施基础。要明确各部门的职责分工，项目推进时能够各司其职，出现问题不能推诿。

4.3　因地制宜——切忌照搬照抄

宅基地换房之所以适用于经济发达城市的周边农村，其一是这类农村居民大多以进城务工为主要生活来源，务农人数少；其二近郊农村地价较偏僻农村的高，土地出让更加容易，资金回笼快，因此并非所有城市、所有农村都可轻易尝试。且换房只是作为一种宏观思路，具体实行时要结合当地条件，构建符合地区特点的宅基地换房工作体系。不仅各市之间有差别，即使是在同一个市内，不同村镇的地理位置，各村经济水平，工业基础都不尽相同，在实施之前要综合考虑各方条件，制定不同的换房政策。但无论哪种方式，实施过程中都应优先考虑换地农民工的利益，他们作为宅基地使用权而非所有权的所有者，既不属于征收主体，也不属于被征收主体，换房过程中处于被动地位，利益容易被侵犯而不知，因此在实施过程中，每个环节都要保证农民的知情权，应该及时通过公示以及会议的形式向换地农民传达项目进行程度。

考虑到全国省市众多，各地之间在自然环境、风土人情、生活方式及土地价值上千差万别，且宅基地换房实施起来十分复杂，一旦在全国可以异地实施，必然带来国内土地市场的混乱及大城市土地资源更加紧张的局面，因此异地换房难以实现。但跨区域的农民工占总数的近60%，对于他们的居住问题，建议首先提供政策优惠鼓励农民工返乡，为家乡建设做贡献，也缓解大城市人口管理的压力；其次务工城市应该积极出台针对农民工的住房保障策略，积极改善农民工在务工地租房住房状况；最后即使异地换房无法在所有地区实现，各地也应当积极探索其他农民工宅基地退出机制，如重庆市的“地票”[2]，让他们宅基地的用益物权变现，为农民工在其务工城市买房提供资金。

4.4　各取所需——市场化解决住房分配问题

虽然在规划安置区时应本着公平公正的原则，但受实际环境以及农民工本身经济，思想差异的影响，规划建设时应允许在造景，交通等方面具有一定的差异性[17]。实际分配住宅时，在各家本身宅基地价值的基础上进行市场化拍卖住房，农民工可选择直接置换“标准房”，亦或是在经济允许的情况下进行出价拍卖以获得能选择更“高档”住房的权利。如此既可以满足不同农民工的需求也可以拍卖金补贴部分建设资金。

4.5　后顾无忧——妥善解决农民工社保及就业等问题

社保问题、工作问题、生活成本增加问题是影响农民宅基地换房积极性的几大原因。首先建立多层次的、有针对性社会保障体系。其次虽然农民仍保有复垦土地的承包权，但多数人由于距离问题会转让承包权，这部分失地农民则面临就业难题，因此安置房选址应靠近工业区或在城市周边，利于解决就业问题。针对生活成本的增加，可对特殊困难户制定过渡期扶助救济政策，并帮忙解决工作问题，但过渡期不可过长，以免农民形成畏苦怕劳，坐享其成的心理。换房农民的适应问题也是决定宅基地换房是否成功的一大因素，需要政府进行长期关注。

针对邻里感情的问题，应尽量将同一村的换房农民集中居住，或者在遵循居民意愿、符合换房标准的基础上由村民自行选房，同时社区委员会应多组织集体活动增进换房农民的感情。调查换房农民的需求，配置相应的文娱设施，如针对年长农民工的棋牌会所，老年人活动室；针对年轻农民工的篮球场，健身房等，以丰富换房农民的生活，缓解因换房带来的生活不习惯，无法适应等问题。

5　结语

宅基地换房作为能够解决本地农民工住房问题的政策，仍然处于尝试与摸索的过程中。需要承认的是，宅基地换房确实能够为想扎根城市的农民工提供住房或资金基础，但覆盖范围有限，现仅局限于经济发达地区的城乡结合部。同时换房也可以解决城乡土地矛盾的难题，实现土地资源的优化配置，既严格保持了耕地指标，又缓解了城乡建设用地的供需矛盾，值得推广。但推行过程中面临的利益分配不均、安置房产权性质无法规可循、偏远地区宅基地换房实施困难等问题，还需要进一步探索。

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