智慧政府视域下如何降低行政决策成本问题研究

杨振华（中共濮阳市委党校 河南 濮阳 457000）

新时期，政府的行政决策成本不断上升，在国家财政支出的占比越来越高，如何在保证行政决策取得预期效果的情况下，降低行政决策成本成为当前迫切需要解决的问题。而随着大数据技术的不断成熟，使政府走向智能化、电子化，提高了政府管理水平的同时，也为降低行政决策成本提供了思路。

一、行政决策成本的概念和分类

通俗的讲，行政决策成本是指国家各机关部门和公职人员为了完成既定的目标，在行政决策的制定和执行过程中产生的各项费用的总和。行政决策成本是行政成本中的一项，它的高低将决定执行成本的高低和决策效果，因此在行政决策上具有重要影响。行政决策成本可以分为以下几个类别：

（一）不作为成本

它是指一些公共问题，问题已经产生了或者还没发生，但是国家行政机关人员已经意识到问题的严重性，却没有及时采取措施制定决策来加以控制解决，最终产生的一系列损失。这是由行政人员不作为导致的成本。

（二）过程成本

行政决策包括决策的制定和执行两个过程，其中决策制定过程中产生的成本是指政府行政部门及工作人员从分析问题、讨论决定、到最终制定出合理方案过程中产生的人力、财力等方面的成本总和；而执行成本则指的是国家机关部门制定好行政决策后，各级行政机关具体实施决策过程中产生的成本总和。行政决策制定和执行过程是必不可少的，两者关系紧密，同理，行政决策的制定成本和执行成本也是具有密切的联系，制定成本先于执行成本，因此，制定成本的大小能够制约执行成本的大小，二者不可分离。

（三）结果成本

主要包括机会成本、时间成本、风险成本、摩擦成本、沉没成本五大类。其中机会成本指的是在制定某项政策时必须放弃制定其他政策带来的成本；时间成本指的是制定和执行政策过程中因为政策时效性的原因带来的成本；风险成本指的是由于决策执行过程中国内环境突然变换或因决策的复杂性最终造成的风险成本；摩擦成本指的是行政决策主体和利益集团之间因为利益摩擦产生的成本；沉没成本指的是之前的决策对现在造成的影响，它属于历史成本，具有不可控性，因而任何考虑沉没成本的决策都是非理性的。

二、我国行政决策成本的现状分析

近些年来，我国行政决策支出在财政总支出中占比一直上升，这引起了很多机关人员和研究学者的关注，行政成本逐年上升，国家、地方财政收支差额越来越大，针对财政支出具体花费在什么方面，取得哪些成效，政府决策成本为何上升如此之快，专家学者做了大量的研究。他们得出了一个结论，从1998年到2014年，国家的财政收入、支出增长变化不大，只是稍微有些波动。就算财政收入、支出增长明显的时候，政府行政支出成本占财政支出的比重的发展趋势基本上是持续上升的一条曲线，即政府行政成本支出占财政支出总额的比重越来越大，其占财政支出的增长幅度中间也有小的波动，但并不明显，这也似乎符合政府行政成本支出具有刚性特征，然而政府行政支出的结构比重越来越大确实是一种值得重视的现象。1978年，政府行政成本支出仅占财政支出的4.71%，从2003年开始，仅通过预算的政府行政成本支出基本上占了财政支出的20%。这种行政预算成本支出占财政支出逐年上升的现象，是人们在认识行政预算成本问题上不可忽略的。

超出行政决策预算外的支出构成了较大的隐形成本，财政收支包括预算内和预算外两部分，预算外支出包括机会成本、沉没成本等一系列重要的成本项目，因此分析政府决策成本，一定要考虑预算外的这部分成本。[1]从1996年开始，预算外支出数额增长迅速，快要达到了预算内支出水平，在之后的三年里，更是和预算内支出处于同一层次。现在，预算外支出持续增长，尽管在政府行政总支出中的占比略微下降，但是它的绝对数却比之前增加了很多。

三、行政决策成本居高不下的原因

（一）外界环境条件的制约

政府的各项决策都会对社会公共利益有着巨大的影响，而政府决策的制定需要以国家当前情况为基础，比如说经济情况、政治情况、文化情况等。

国家经济环境对行政决策的影响指的是一个国家的经济实力状况决定着行政决策的基本方向和政策的执行效率，因为政策的制定和实施都需要考虑人们的生活条件和生活方式两方面因素。目前，我国经济发展水平还不够高，能够投入到国家建设中的资金、技术、人才等还不能满足当前的需要，由此造成的一系列隐形和显性损失导致了政策制定和执行过程中的高成本[2]。

政府作出的每一项决策都需要在法律的允许范围内，并满足人民对美好生活的愿望和要求，政治体制情况的如何直接决定了决策过程和决策水平进而决定了行政决策的成本。目前，我国决策权基本在中央机关部门，地方也有一定的决策权，当决策权集中到某一地区或者某一部门时，决策者就会被自己的利益观和价值观左右，如果决策者受到一些不良风气的影响，决策权力所具有的公共性往往容易蜕变为公共权力的私有化，从而作出的决策也往往满足于个人或小团体的利益而危害大多数的利益，导致腐败，加大了政府决策的成本，直接影响到政府在公众心目中的形象。

（二）以经济增长为中心的政策决策考核机制

现行政治体制下，中央政府对地方政府的考核与地方经济发展呈现较强的相关性。当地方政府经济发展良好时，地方官员升迁的机会越大。在这种以经济增长为中心的政策决策考核机制的影响下，地方政府往往会趋向于牺牲长远利益或全局利益，实现任期内经济业绩的快速增长，而不注重经济增长的质量。因此，地方政府在行政决策时，往往会重点关注任期内利益的得失，以此获得更高的行政地位或获得下一任期。这种相对单一的绩效考核机制，短期内会对经济增长产生积极的作用，但长期来看，可能导致资源配置不合理、利益关系不协调的情况，甚至出现地方、部门保护主义的现象，信息沟通不畅，制约了政府行政决策的科学化、高效化。

（三）决策者产生方式的影响，缺乏有效的监督渠道

政府决策者的产生方式决定了其行政决策的侧重点。我国行政决策者由选举途径产生，但在党管干部的约束下，行政决策者的行为受到上级主管单位的管理与考核。这种模式的优点在于能够保持地方政府与中央政府的统一，有利于中央方针政策的有效落实，但是，这种模式下的行政决策者从心理和行动上出现唯上的倾向，对公共关心的事物关注度不足，在行政决策上未能实现因地制宜、因人制宜和因时制宜，甚至做出了与实际相反的决策，未能建立有效的监督渠道，人民群众的意见与建议无法及时收集与反馈，影响了行政决策的科学性与合理性，这种情况的存在无疑增加了行政决策成本[3]。

（四）公众参与的程度和热情不够

行政决策过程中离不开公众的参与，但是现在的情况是人民参与意识普遍不高，而且公众对于行政决策的制定参与热情不够，大多抱着一种无所谓的态度，这就增加了后面行政决策执行过程中的成本。无论是从公众参与的深度、广度、密度上来说，当前我国的情况和其他发达国家相比，还有很大的差距，这就使得政府制定的一些决策没能很好的贴合民意，导致了后期执行过程中的成本大幅增加。

四、智慧政府视域下降低行政决策成本的建议及措施

（一）智慧政府的概念及发展现状

智慧政府指的是，在大数据时代背景下，充分利用物联网、云计算、大数据分析、移动互联网等新一代信息技术，以用户创新、大众创新、开放创新、共同创新为特征，强调作为平台的政府架构，并以此为基础实现政府、市场、社会多方协同的公共价值塑造，实现政府管理与公共服务的精细化、智能化、社会化。

“十二五”之后，我国跟随世界发展趋势，积极探索对我国政府进行改革，制定了许多新的政策，试图提高我国政府的运行效率，已经取得了初步成果。在智慧政府的建设环境上，我国正在朝着营造一个开放、透明、民主的政治环境前进，在很多平台上已经可以实现数据、信息的共享，经过多年的宣传、引导，很多的民众正逐渐参与到政府的一些事务中来，创新成为大家的共识。大数据分析技术和方法是建设智慧政府的核心所在，只有掌握并熟练的运用大数据技术在政府决策中，使政府的决策变的高效、合理，才称得上是一个合格的智慧政府，当前，我国在各个行业积极引入大数据技术，特别是在政务这块，实现了政府部门数据的重组、扩展、和开放。

（二）智慧政府对降低行政决策成本的建议

1.加快信息化建设，降低行政成本

推进网上办公不仅能够提高国家机关部门的办公效率，还可以提高政府办公的透明性。随着智慧政府的建设逐步推进，大数据技术在政府部门的推广使用，信息化办公不仅快速、科学地处理问题，减少大量的显性成本，如交通费用，会议成本，还可以减少由于决策失误、决策在层级之间传递和执行带来的一些成本。据不完全统计，我国在改革公务员制度和绩效考察体系后，公务员的知识技能和工作积极性大大提高，仅人事成本这一项就为我国每年节省了近10亿。

2.借助信息技术，强化过程监督

一个国家进行的每项行政改革都要涉及到各个方面的预算，我们要在资金投入量一定的情况下，使行政决策取得较好的效果，就需要合理的分配资金在各个环节的使用，通过电子政务平台公示、公开行政决策背景、过程及结果，并结合群众反馈意见，实现行政决策人员的有效监督，提高行政决策过程的透明度，防范行政人员违规操作。智慧政府构建的公开、透明的平台为这一要求的实现提供了条件。

3.建立系统模型，实现科学决策

面对当前复杂的社会问题和海量的信息，传统的决策方法已经不再适用，往往会导致一些决策失误进而造成巨大的行政决策成本。推进智慧政府的建设，它能够按照行政决策制定时的时间、执行等各方面要求，制定出一个最合理的方案，取代以往的简单依靠经验来制定决策。首先，制定好确切的目标，邀请专家学者对此做初步的分析，并且充分利用现代信过技术来收集有关数据和各种资料，利用各种建模方法及现代数学工具，建立系统模型[4]；其次，通过计算机运算出初步结果，再由专家对结果反复地检验和修改，直到得出一个满意的结果；再次，提出问题的约束条件与期望达到的目标，并且选择一个合适的求解方法，根据结果来判断是否达到期望的目标，如果没有达到，则要继续循环检验，直到得出满意结果为止，从而大大降低行政决策成本。

4.加强信息沟通与反馈，提高信息准确性

准确、全面的信息是科学决策的依据与基础。行政命令制定与决策过程实际上是信息收集、加工与转换的过程，然而，在信息传递过程中，各级政府在信息传递、加工过程中可能存在调整、修饰等行为，造成信息失真，进而影响行政决策的科学性，导致行政决策成本上升。通过智慧政府建设，能够有效改善此类问题，加强政府部门与社会各界的沟通与反馈，提高信息收集、共享和使用的透明度、准确度和可靠性，从而降低行政决策成本，有力推动行政决策民主化进程。

五、结语

综上所述，推进政府智能化建设，改进工作方式，推进政府数据信息公开，建设透明政府，转变行政理念，使每一项行政决策更加合理、客观，对于行政决策成本的降低都具有重要现实意义。