大党建统领下大联动思维破解“邻避项目”落地困局的路径与启示——以杭州中泰九峰环境能源项目为例

□陈华杰 田耀华

(杭州市委党校余杭区分校 浙江 杭州 311100)

从上世纪末到现在，一些地方居民或相关单位因担心新建垃圾场、核电厂、殡仪馆等“邻避项目”对身体健康、生态环境和资产估值等造成不良后果，而产生的抵制事件在国内时有发生。与此同时，一些地方政府往往担心发生高度情绪化的集体反对甚至抗争行为，而停止项目建设甚至彻底取消项目的做法。但是，该建的项目还是需要建设的，怎样解决好“邻避项目”落地问题呢？杭州市余杭区大党建统领下大联动思维破解“邻避项目”落地困局的鲜活实践案例为我们提供了启示和借鉴。

1 相关研究现状评述

在上世纪60年代，美国民众出现了对垃圾填埋场、核电厂、殡仪馆、有毒性废弃物处理场等“邻避项目”的抗争。之后，诸如停车场、戒毒所、收容所等公共设施的建设也陷入了难以推进的僵局，因为周边受到影响的居民与单位联合起来反对。1977年，“邻避项目”概念首先由欧海尔进行研究提出，他同时认为，这些对环境有显著影响的重大建设项目设施也可以实现为当地居民带来利益。但是，另一方面，由于项目设施运营时有可能带来不良的影响，导致附近民众不理解不支持这些项目设施的推进建设。针对这些问题，国外的一些专家学者也从不同的视角进行了研究剖析。

“邻避项目”相关学术研究在我国起步稍晚。从上世纪80年代开始，我国台湾地区专家学者就开始了对垃圾处理厂、核电厂建设等展开了相关研究。我国大陆专家学者在这些方面的研究稍晚于台湾地区，从20世纪90年代才开始出现“邻避项目”相关研究，虽然时间不长，但是相关成果仍然较为丰硕。与此同时，越来越多的专家学者也纷纷从不同的专业角度开始关注和致力于“邻避项目”的研究。

什么是“大党建”？内涵是什么？理论界普遍认为，“大党建”主要是指关于党的建设理论与实践的核心要义，即一系列能够决定党的性质、宗旨、作风、组织保障、指导思想、纲领，以及党的路线、方针、政策、总任务、总策略等方面的重要的、根本性的举措。与之相对应的是“小党建”，是指理论学习、组织工作、政治理论能力、业务水平能力、党风廉政建设等具体的党务内容目标。在党建工作中，要适当区分“大党建”和“小党建”的内涵、任务、目标，这同时也是对我们党作为马克思主义执政党，进一步遵循自身建设客观规律的必然要求，是践行唯物辩证法内核精神的根本要求。但是，我们同时也不能把两者割裂开来，而是要准确把握它们的内涵，特别是两者的联系。

关于社会管理大联动思维的相关研究。目前，通过知网能够查询到的学术文章比较少，且主要是研究城市综合管理课题下的概念。伴随城镇化发展步伐加快，外来人口不断涌入各类大中小城市，在此背景下，城市公共服务产品供给往往出现短缺，违章建筑、环境污染、占道设摊、非法运营等违法违规行为不能杜绝，由此产生的各式各样的城市通病正困扰着各地政府部门。为此，有关专家学者也从各种角度与理论剖析这一问题并提出了对策建议。

2 当前基层政府在推进“邻避项目”决策中需要注意的问题探讨

当前，一些基层政府在推进“邻避项目”决策中容易出现这样那样的问题，不管是政府与公众的协商，还是公众之间的协商仍然存在着诸多问题。具体而言，需要注意以下四个方面的问题。

2.1 政府与公众之间的信息不对称

一是公众获取相关信息的渠道与政府公布信息的渠道不对称。政府希望通过具有权威性的政府通告形式，对“邻避项目”进行官方解释。但是，公众获取相关信息的方式主要是通过网络以及公众内部的传递交流，这就导致政府与公众之间信息的不对称性，政府自认为宣传工作已经做得相当到位，公众应该能够接受“邻避项目”的建设。但是，事实上，公众却往往更多地偏信线上线下的各种非官方舆论，从而产生抵触“邻避项目”建设的不良情绪。二是不同协商模式的参与主体之间，其所获得的信息渠道是不一致的。一般而言，在协商过程中，政府的介入越充分，公众对项目的相关技术认知程度就越高。反之，公众则可能在谣言的蛊惑下，对项目的建设产生抵触情绪。虽然政府在不同协商模式中所传递的信息不同，但是，政府应该采用介入程度高的协商模式。这样，政府可以争取更多的机会和时间，向公众直接地宣传、普及相关技术信息，帮助公众正确认知该项目的实际情况。

2.2 公众参与决策过程的开放度不够高

在政府的决策过程中，公众参与协商的深度和广度不够，导致了与政府的沟通中存在一定的障碍，造成公众在参与协商时不能明确表达自己的意愿。一方面，在公众参与决策过程的初期，往往由于公众参与的深度不够,不能真实地向政府反映自己的利益诉求，这时，政府容易简单认为，只要给予相应的物质补偿或者其他优惠条件，公众将不会反对项目的建设。但是，这在实际决策中，容易导致政府陷入被动状态。另一方面，公众参与决策过程的广度不够，只有少数的人能够通过协商的渠道将自己的观点和建议直接反映给政府相关部门，而更多的人只是在网络和群体的交流中表达自己的利益诉求。此外，在公众参与决策过程中，还有一部分人只是存在从众的心理，因为大家都反对这个项目，大家都抗议，所以，他也去参加抗议活动。这表明了，在受到现阶段我国公众协商能力总体上不高的影响，现实中公众参与决策的“量”往往显得不足，并在一定程度上导致了公众参与决策的“质”不理想。

2.3 公众协商可能容易导致团体极端化

根据相关统计数据显示，超过85%的公众参与过公共论坛的协商。究其原因，就是在公共论坛中，公众能够自由的获取和交流信息，但是，这些信息中常常充斥着不真实的言论，公众个人如果受到这些谣言的蛊惑，容易导致极端化行为的发生。在一些群体性事件发生的过程中，起初大部分公众只是为了寻求一种意见表达的途径，但是，最后从对项目的反对走向抗争性的群体运动。从公众自身问题上看，导致在协商中出现这样那样的事件，主要原因在于公众自身视野的狭窄，忽视自己的真实利益诉求和感受。从基层政府层面上看，地方政府在公共论坛中缺乏必要的引导，尤其是对网络论坛的引导。谣言充斥着公共论坛，政府往往注重权威性公告的发布，而忽视在非官方的渠道中政府的作用。

2.4 公众参与过程中不信任政府的现象

尽管基层政府非常认真做好相关工作,但是，仍然有人会认为政府没有诚意，只是在作秀，对问题的解决毫无意义。公众对政府的不信任的原因主要来自于两个方面：一是受到传统思想的束缚，现阶段我国公民民主意识有待提高，“主人翁”意识不强，仍然是停留一种被动参与公共事务管理的状态。民主协商作为一种新型的民主治理模式，公众对其认可度不高，在没有参与到协商之前就认为协商是政府的作秀。二是政府长期以来都是公共政策执行的唯一主体，即使通过协商，政府和公众达成共识，政府是否能够按照协商结果执行存在较大的自由裁量权，而在决策的执行中，往往没有公众监督政府行为的制度设计，由此导致公众认为政府协商没有诚意，从而不愿参与到协商中去，或者对政府是否能够有效落实协商结果存在质疑。

3 杭州市余杭区在“大党建”统领下以大联动思维破解“邻避项目”落地困局的路径分析

基层党建工作是中国共产党执政的历史与现实相互交融的重要命题，而基层治理则是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现和必然要求。近年来，杭州市余杭区切实把抓好党建作为最大的政绩，创造性地提出“党建+”模式，特别是围绕“党建+治理”，形成了大党建统领大联动治理工作机制，打造了基层党建的余杭版、社会治理的余杭版、群众路线的余杭版，构建起了一个具有余杭区域特色的基层党建和基层社会治理新模式。

3.1 案例基本情况

2014年4月，杭州市为缓解“垃圾围城”的突出问题，选择了位于杭州市余杭区中泰街道南峰村的一个小山湾，作为新建垃圾焚烧发电能源项目的选址区块。因为周边群众认识上的偏差以及盲目的抵制，很快该项目因为群众不同意而停止实施。但是，这个项目没有像一些地方那样取消了，并最终在原址上落地建设，后来工程建设进展非常顺利。为什么周边居民群众或单位能从原先的抵制行为转为后来的接受认可呢？究其原因，还是杭州市余杭区以大党建为统领，形成了基层社会治理大联动工作机制，立足群众视角，让民众参与，充分协商沟通，找到了政府群众的最大公约数，实现了从“碎片治理”向“系统治理”、从“单一治理”向“综合治理”、从“末梢治理”向“源头治理”的三大社会治理转型，形成了“王”字形的基层社会治理新模式。这个模式强调区级整体联动是顶线，镇(街)部门联动是中线、村(社)网格干群联动是底线，上下贯通运作机制是竖线，杭州市余杭区正是抓住这四条主线，积极推进基层社会治理能力和治理体系现代化。

3.2 路径分析

与国内其他地区绝大多数“邻避项目”下马不同，余杭区正是得益于大党建统领的工作实践，通过动员各级党员干部到项目所在的街道开展“1+6”群众工作、进村入户大走访，扎扎实实夯实基层基础，不到1年时间就实现了项目原址落地。

3.2.1 以“党建+”为引领。党建统领下的社会治理，不仅是大联动的合力，更是大党建的合力，把社会治理的各项工作上升到党委政府的高度，“党建+”不仅仅+治理，同时也是发展、改革、生态、环境等方方面面工作的叠加。大党建工作内涵丰富，大的方面包括大督查考评、大干部人事、大基层基础、大联动治理等，涵盖了纪组宣统、督查考评、基层基础、社会治理等工作。余杭区以“大党建”为统领，目的是为社会治理大联动注入“大党建”这一“活”的灵魂，通过“党建+”方式，深耕网格、做实网格，拉近与群众的距离，实现群众广泛参与治理。在这一事件中，余杭区四套班子领导带领党员干部开展进村入户“连心结亲”大走访，街道建立了街道、村(社区)两级联动机制，深入开展好联系群众、实事工程推进、民情办理等工作；各村(社区)建立两委班子、村民组长、楼道长、党员骨干责任链条，制定包组、包户、包人的群众工作方案，组织群众到国内多地同类项目运营企业考察，有效转变了群众对垃圾焚烧发电项目的“妖魔化”认识。

3.2.2 由被动向主动转变。杭州市余杭区政府在这一事件中，用行动让群众放心、让群众监督、让群众评价、最终让群众得利，从根本上消除了群众担心的三大问题：一是群众担心项目建设会给生活环境和身体健康带来污染影响问题；二是项目所在地群众担心损害“发展权”的问题；三是群众担心项目建成运营后，有可能出现“偷排、漏排”等问题。这些做法从根本上，实现了过去自上而下的“决定—宣布—执行—冲突”模式，转化为“参与—协商—共识—执行”的基层社会治理新模式。

3.2.3 在实践中检验提升。运用好大联动机制，让机制运作深化细化具体化，发现问题，综合整治，消除隐患。充分发挥主观能动性，用大会战来检验“顶线”分流交办、检查督促是否到位、“中线”块抓条保、集中处置是否有力，“底线”群众参与、发现处理是否充分，“竖线”数据共享、信息互通是否顺畅，在实践中深化机制、细化方案、具体措施。中泰九峰能源项目由“乱”到“治”，是通过“大党建”统领下的大联动工作，达到进一步加强基层组织、基层基础、基层民主法治、基层社会治理建设，最终实现“坏事变好事”。实践证明，党建绝不是副业，抓党建更不是做虚功，党建就是用来助推中心工作、实现攻坚克难的。

4 推进公众有序参与“邻避项目”决策的经验启示——基于杭州市余杭区“大党建”统领下大联动思维的视角分析

杭州余杭区以“大党建”为统领，通过大联动工作思维，加强与公众的有效协商，探索有效的舆情表达机制，保证公民能够将自己的观点表达出来。同时，保障公众的知情权，促进政府与公众之间相互信任的关系，确保公众有序参与“邻避项目”决策，加强公众对政府的监督，确保“邻避项目”能够有效实施。

4.1 健全舆情表达机制，畅通民意表达途径

所谓的舆情表达，是不同的意见经过双方或多方的讨论、交汇、碰撞、互动而形成的集合性意见。可以说，舆情表达具有指向性、群体性、共识性的特征，在某种程度上，也是民意表达的另一种体现。[1]余杭中泰九峰环境能源项目信息公开及时，重视公民的利益，有效地破解了普通群众通过自发组织和聚集的方式对政府行为的抗议，以求政府给予回应行动。归根结底，在于余杭区政府以“大党建”为统领，通过健全舆情表达机制，发现问题从而确定协商议题，做到协商的内容与参与主体的利益相关。一方面，舆情决定了民主协商具体的协商议题。舆情是公民的民意表达标的，政府只有关注人民群众最根本利益需求，基层协商才能真正起到政府与公民之间沟通渠道的作用。另一方面，舆情决定了谁参与协商。余杭区政府选择了具有代表性的各类公民，给予他们一个发声的渠道，充分反映民情、民意，从而解决了政府应该回应哪些问题，使政府的回应有的放矢。

4.2 完善信息公开制度，促进官民相互信任

在余杭区中泰九峰环境能源项目公开初期，在公共论坛上充斥着大量偏激的言论和各种谣言，使得群众的知情权未能得到有效保障，这些都是项目初期遇阻的重要原因。公众对政府的不信任源于对该项目相关信息获取的不全面，政府在该项目建设之初虽然公开了相关的信息，但是，政府发布信息的渠道太过狭窄并不能满足公众对该项目的全面了解。有效的信息公开机制不仅是政府发布相关信息，更为重要的是确保每一个公民都能接收、理解这些信息。因此，完善信息公开机制要从两个方面着手：一是要扩大政府信息公开的渠道，创新信息公开的方式。随着网络技术的不断发展，政府部门应该原有的信息公开的基础上，更加重视新媒体的力量，同时要注意及时澄清谣言；二是要加强宣传的力度，普及相关的知识。在余杭区中泰九峰环境能源项目的实践中，不同参与主体对该项目技术以及可能存在的风险的认知呈现是不同的。但是，余杭区政府通过“大党建”统领工作方式，深入群众，开展进村入户“连心结亲”大走访，有效转变了群众对该项目的“妖魔化”认识，促进官民之间的相互信任。

4.3 程序设计合法合理，保证公民有序参与

在中泰九峰环境能源项目的案例中，我们可以看到，政府与民众之间是平等的协商主体。参与社会事务是每个公民的权利，任何一个有沟通能力的利益相关主体都不应该被排除在外。公众参与机会的平等意味着在协商时，每一个普通公众都有相同的机会参与其中。平等是协商的程序设计的首要原则，平等不仅意味着普通公民具有相同的参与机会，也意味着在协商的过程中各个参与主体不会受到职位职务、资本、社会地位等因素的影响而不能获得公平的对待。余杭区政府让参与协商的民众充分进行交流、辩论、反思，确保在整个过程中，各个参与主体在协商的时均能够受到公平公正公开的对待。此外，为了保证各个参与主体之间认知能力的平等，余杭区政府在协商之前，还对相关的民众进行耐心的讲解以及组织外出现场参观考场等，真正做到让每个参与主体都能够在协商过程中，充分表达自己的观点并给予合理的解释。

4.4 确保政策落实到位，加强公民外部监督

西方民主巩固理论将“回应度”作为测量民主质量的一项主要维度，政府回应性要求政府制定的公共政策能够反映普通公民的利益需求，又要保证政策得以有效的执行。拉里·戴蒙德认为民主质量包涵三个方面的内容：程序、内容和结果。基层协商“结果”的落实既是基层协商的目的，也是是检验其有效性的重要指标。在余杭区中泰九峰环境能源项目的案例中，政府为普通群众提供了利益表达的渠道，并且政府在基层协商的实践中对这些偏好进行整合形成多种方案，让参与主体对方案进行投票表决，筛选出最能体现公共利益的方案并传递给政策制定部门，以求制定更加科学有效的相关公共政策。同时，为了确保基层协商结果得以落实，余杭区政府不仅建立起相关的责任落实机制，也邀请当地群众全程参与项目，充分听取和征求大家意见，切实加强公众的外部监督作用。

参考文献：

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[13]叶国平.舆情表达与回应机制：发展协商民主的切入点[J].中国社会科学报,2014(7).

注释：

[1]叶国平：《舆情表达与回应机制：发展协商民主的切入点》，载《中国社会科学报》2014年第7期。