政府投资范围的法律界定

尹 捷

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

2010年1月，国务院法制办公室公布了《政府投资条例（征求意见稿）》，公开向社会各界征求意见，但时至今日，该条例仍处于“难产”状态。有关我国即将出台《政府投资条例》的消息也屡见不鲜，社会各界呼吁国家出台政府投资法律规范的声音日益高涨。同时，出于现阶段我国政府投资体制改革的需要，也亟需一部规范政府投资行为的法律，从法律制度化的层面解决我国政府投资中所存在的各种问题。

一、界定政府投资范围的必要性

从社会总投资的角度理解，投资可以分为政府投资和非政府投资（或称民间投资）两大部分。[1](P30)政府投资在其中所占的比例随着经济发展水平、国家政策和产业结构等因素的变化而改变。经济学界关于政府投资对民间投资的挤入或挤出效应已有诸多探讨，无论结果如何，可以肯定的是政府投资范围的宽窄、重点和所占社会总投资比重的大小等都对民间投资的发展产生了一定的影响。随着我国经济增长率的持续下降，经济下行压力逐步增大，为了拉动国内经济的增长，我国采取扩大总内需的政策鼓励投资、刺激消费，所以处理好政府投资与民间投资的关系尤为重要。

根据公共选择理论，无论是市场主体还是政治主体都要受到自身效用最大化的引导。在我国现有的政治体制下，政府官员为了自身的政绩考核和职务升迁等利益，可能盲目地扩大政府投资的范围和增加政府投资的比重，追求地方经济的快速发展。一方面造成了政府投资对民间资本的挤压，另一方面在政府投资资金来源有限的前提下导致其在基础设施和公共服务领域的投资不足。

政府投资的本质是政府干预经济的行为，即为了解决市场失灵问题而进行的干预，但政府的任何干预未必都是有效的。如果政府在不该干预的领域予以干预，该干预的领域而不予干预，则会造成经济发展混乱和产业结构失衡的局面，引发另一种失灵即政府失灵。政府投资与国计民生息息相关，除了要符合一般投资的市场经济规律外，同时还要兼顾社会效益与经济效益的统一。[2](P50)从法律层面上界定政府投资的范围是十分有必要的，既可为民间资本的发展保驾护航，也可更好地推动我国经济的可持续增长。

二、我国政府投资范围现状评析

（一）政府投资立法不完善

我国目前尚没有一部统一的政府投资法律，有关政府投资的规定散见于《预算法》《招标投标法》等多部法律中。在国务院法制办2010年公布的《政府投资条例（征求意见稿）》中，关于政府投资范围的规定较为原则化，没有太多的可操作性，且该条例至今仍没有被提上立法日程，出台之日遥遥无期。实践中，数目极大的地方性规范文件构成了我国政府投资法律体系的主体部分。这些法律文件整体上立法层级低，内容趋于雷同，形成现阶段我国政府投资立法层次上扁平化、结构上单一化的特点。[3](P48)规范性文件一般都由中央或地方政府及其职能部门出台，虽然在这种模式下便于政府根据我国经济发展的状况调整政府投资的范围，但在政府投资决策的过程中仅依靠其自身制定的规范性文件而没有更高位阶法律的约束，无法保证每一个公权力的执行者都一心为公而没有滥用权力的状况发生。我国政府投资立法体系的不完善，也必然导致政府投资范围不合理的乱象。

（二）政府投资定位不当

政府投资在总投资中居于重要地位,是弥补市场缺陷、调节经济增长的有力保障。[4]（P1）一方面，政府投资对民间投资具有引导、示范的作用。在一些竞争性和营利性领域，当民间资本不愿意进入或没有能力发展时，政府可以在该领域投资，引导民间资本进入和扶持其发展。实践中，受部门利益和个人利益的驱使，地方政府容易倾向于投资竞争性和营利性的经济领域，与民间资本争夺市场，造成民间资本的发展不足。另一方面，在一些基础性和公益性的领域，政府应当承担起建设和发展的责任。近年来，政府逐渐将更多的财政资金投入到公共服务和基础设施领域，如教育、医疗和住房等。随着我国经济发展水平与公众收入水平的提高，经济发展和公众民生对基础设施和公共服务的需求也随之增加，目前我国政府在这些领域的投资总量尚不能满足这些需求。

（三）政府投资范围过宽

20世纪50年代在计划经济体制下，民间投资的范围受到了极大的限制。政府投资作为国家经济发展的主要动力，多集中于经济建设领域而忽视对基础设施和公共事业的投资。在政府投资的过程中，国有企业作为政府投资的对象与经营主体，几乎以完全占有国家经济资源的方式执行经济计划中的生产任务。[5](P118)国有企业在这一时期居于经济建设中的主导地位。在改革开放后的市场经济体制下，虽然我国实现了经济主体多元化的发展模式，但政府以实现促进经济增长、调整产业结构、国有资本保值增值等目标，以显性或隐性的方式对国有企业大量投资仍然大量存在。[5](P118)2003年至2007年我国的GDP增长率连续5年10%以上，中国的经济水平迅速提高。不可否认的是，政府在经济性领域的投资确实为我国经济的发展带来了极大的推动力，但由于政府投资过度集中于经济建设领域，一定程度上引发了对民间资本的挤出效应，尤其在一些竞争性、营利性的行业。因而，政府投资范围过宽导致国有企业在一些经济性领域中仍处于独占地位，民间资本难以进入与国有企业公平竞争，这阻碍了我国经济结构的进一步优化。

三、国外政府投资范围的梳理及借鉴

（一）美国政府投资范围

美国的政府投资在社会总投资中只占不到20%的比重[6](P204)，但政府投资的范围和定位十分清晰且具有较强的目的性，联邦政府与州政府之间的投资分工极为明确。美国政府的投资范围主要集中在交通、水利、国防等领域，例如美国政府对交通运输业的投资很大，政府投资资助的对象包括多种形式的交通设施。[7](P20)美国政府也为公共服务领域提供了大量投资，例如美国政府非常重视对教育行业的投资，尤其是州和地方政府对教育的投资在财政总支出中占有不小的比重。州政府与联邦政府之间投资分工的内容也有所区别，地方性的基础设施一般都由州政府进行投资，例如州政府负责州的公路、州的福利和文化等设施的建设[8](P125)，关系到全体国民利益的基础设施领域才由联邦政府投资如国家安全、环境保护等。

另外，在经济建设方面，美国财政对于投资量大、风险较高的研究开发类投资极为重视，财政投资占研究开发投资总额40%以上[6](P204)，如宇航此类需要巨额投资的高科技项目。不难发现美国政府的投资制度相对成熟和完善，政府投资占社会总投资比重小、定位准确且与民间投资的范围界线清晰，有利于充分发挥政府投资的引导和示范作用。

（二）日本政府投资范围

在经济建设方面，日本政府的投资范围一般与本国经济的发展进程相结合，并且注重制定中长期计划以配合政府投资项目的执行。在不同时期制定不同的发展计划以明确政府投资的总方向，一般包括三个部分即计划的基本思想、政策目标体系、经济发展目标。[9](P24)另外，日本政府还注重政府投资计划与产业政策的相互配合，在不同的经济发展时期出台不同的政府投资专项计划满足相应产业的发展需要，同时该时期的重点发展产业也是政府投资的重点所在。

在基础设施和公共服务领域，目前日本政府投资的重点逐步转向保障和完善民众生活方面。投资的重点主要放在公用性住宅建设、下水道维修、环保、公共卫生等领域。[10](P38)另外，日本政府注重政府资本与民间资本的合作，鼓励民间资本投入到基础设施建设和公共服务领域。一方面缓解了政府的财政压力，另一方面加大基础设施建设和公共服务领域的竞争力度，达到提高基础设施和公共服务产品质量，以及增加其总量的目的。在中长期计划与专项计划相结合的模式下，政府投资为国家经济的发展提供了强大动力并推动了国家重点产业的发展，同时在公共产品的生产与提供方面注重与民间资本的合作，为民间资本的发展提供了一定的空间。日本政府投资的范围较好地契合了国家经济发展的需要。

（三）其他国家政府投资范围

英国政府主要集中对准公共产品以及关系到国民经济发展的重要产业进行投资，如燃料、运输、公用事业等，并且形成了相当比重的国有企业。[11](P62)总体上，政府投资范围也集中于基础设施、基础工业等公益性和关键性领域。

法国政府投资的范围十分广泛，中央政府承担了较多的投资责任。除了公共产品和公共服务领域外，还直接设立国有企业对铁路、公路等领域进行投资，同时法国政府还注重对农业领域的投资并积极调整农业结构，促进国民经济的协调发展。

德国政府注重利用政府投资来调节经济的发展，拉动经济的整体增长，重点投向民间资本不愿投资或无力投资但又十分重要的领域，如修筑高速公路干线、桥梁、港湾，发展造船、电力、煤气、供水行业，以及教育、科研、卫生和环保等社会基础设施项目。[11](P62)

澳大利亚的政府投资主要集中在个别重要的基础设施和公共服务领域，包括交通、电力、教育、文化等，同时也参与重要资源性项目的投资。[6](P206)澳大利亚各级政府间的投资职责也划分得十分清晰，联邦政府负责全国性的、基础性的公共产品投资，各州政府负责本地区的公共产品投资。

（四）对我国的经验借鉴

通过梳理上述各国的政府投资范围，我们可以发现美国、日本、英国等国的政府投资范围界线清晰并且重点明确，政府投资的功能定位也符合国家经济发展的需要。政府投资对经济的发展具有重要的调节、示范作用，也是政府解决市场失灵问题的重要手段。同时，政府投资的范围应随着国民经济的发展及时作出相应的调整。在有限的财政资金供给下注重投入那些能够推动经济发展但民间资本投资不足的领域，当这些产业发展成熟后逐步减少政府投资的比重，最终完全退出。因此，政府投资与民间资本之间不应当是竞争关系，政府投资应定位于充当民间投资的引导者、领航员，实现兼顾社会效益与经济效益的目的。

政府投资应侧重于基础设施和公共服务领域。在一些准竞争性的基础项目领域逐步引入民间资本，政府借助民间资本的力量进行基础设施建设和公共服务提供，既缓解了自身的财政压力，又提高了基础设施和公共服务的质量与数量，还为民间资本的发展提供了新路径。

四、法律层次上界定政府投资范围

（一）健全政府投资法律体系

根据《中华人民共和国立法法》第八条第九项的规定，只能制定法律的事项有基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度。政府投资关乎我国经济发展的总进程并涉及财政预算的基本制度，应当从法律层面上加以规制。我国现有的政府投资法律文件多由地方政府制定，难以避免政府从自身利益的角度出发制定相关法律文件而导致政府投资的“越位”“缺位”等问题。政府投资应当侧重于社会公共利益，需要相关法律制度来加以规范。目前，我国的政府投资法律体系尚不健全，尤为重要的是缺少一部政府投资基本法律。通过这部法律对政府投资中的基本法律问题作出具体的规定，包括政府投资的主体、范围、资金和监管等，统一协调全国的政府投资制度和解决地方政府投资混乱和针对性弱的问题。关于政府投资的范围，首先，要清晰界定它与民间投资的界线，防止其压缩民间资本的投资空间，但由于政府投资还需要配合经济发展的趋势而适度调整，也不宜规定得过于详细。其次，在政府投资范围中也要明确划分中央政府与地方政府的投资权责范围，避免政府投资具体范围的落空。通过立法可以更好地发挥政府投资的调控和示范作用，使得政府投资的各个环节有法可依和便于公众的监督，提高政府投资的有效性、针对性和合理性。

在政府投资基本法中，政府投资范围章节可以采用“概括+列举”的组合型句式，对政府的投资范围进行总体的概括规定，明确界定政府投资与民间投资的范围。首先，从整体的角度列出政府投资的总体范围。哪些领域必须由政府投资，哪些领域可以由政府资本与民间资本合作，清晰界定民间投资与政府投资的界限，进一步提高政府干预市场的有效性。其次，由全国人大及其常委会授权国务院出台行政法规，进一步明确政府投资的具体范围。考虑到地域发展的差异性，应允许地方政府在此基础之上结合地方实际情况适度调整国务院制定的政府投资范围并报国务院批准，进一步提高政府投资范围的可操作性。

（二）纠正政府投资的定位

如何合理地确定政府投资的定位，还应当从政府投资职能的角度来进行考量。从政府投资的职能来看，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共性基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。[8](P22)政府投资作为政府经济职能中具体职能之一，我们要明确政府经济职能的内涵，主要包括提高效率、增进公平和促进宏观经济稳定增长三个方面。[10](P43)具体表现：对经济建设领域的干预，促进地区经济的平衡发展和协调经济发展的产业结构，引导民间资本进入国家发展需要的重点产业；对基础性、公益性领域的建设，积极探索政府投资与民间资本合作的投资模式，在部分基础性建设领域引入民间资本，充分激发民间资本的活力。

政府投资的定位还应当随着经济发展阶段的不同而适当调整。与其他国家相比，美国政府的干预程度较低，投资的范围也较小，如美国的国营企业比重较低，一般在10%以下。[12](P43)在日本的经济发展中，政府的干预力度和投资范围都相对较大，政府投资是其调整经济结构的重要手段。日本的经济可以归结为“政府主导型”的市场经济模式，在这一发展模式下，政府投资的作用更强、更大。[12](P44)在我国经济发展的现阶段，尚没有达到与美国一样高度市场化的水平，相比较而言，日本政府投资的模式对我国更有借鉴意义。

在当前的经济发展水平下，国家应当重点规制政府对国有企业在经济性领域的投资范围，防止在竞争性、营利性领域出现国有企业独占的局面，阻碍民间资本进入该领域并破坏市场的公平竞争秩序，还要防止政府投资那些存在难以扭转亏损的国有企业，造成政府财政资金的浪费和破坏市场自身的调节能力。我国现阶段的经济发展水平和国民的收入水平日益增长，其对基础性、公益性的基础设施和公共服务的需求也随之增长，政府应将投资的重点逐步转移到民生保障、文化建设和教育发展等领域。进一步降低民间资本在支柱性产业投资的门槛，在可以进行政府与民间资本合作的基础性领域引导民间资本的进入。在教育、医疗和治安等领域加大投资的力度，划分好中央与地方政府的投资范围，协调二者的投资关系，防止出现政府投资在公共领域的“缺位”，进一步解决城乡之间基础性、公益性事业发展不平衡的问题。

（三）明确界定政府投资的范围

关于政府投资具体该往哪些领域的问题，一直都是经济学界、法学界探讨的重要问题。争论的焦点主要集中于政府投资是否应该投入到竞争性、营利性的领域，政府投资的重点是基础性、公益性领域还是经济性领域，在公益性、基础性的领域能否有效地引入民间资本等。

自1993年以来，国家多次出台政策性文件，强调要进一步明确政府投资与民间投资范围的界限并处理好政府与市场的关系。1993年在 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次将投资项目划分为公益性、基础性和竞争性三类。该文件规定了各类项目的投资主体并强调要深化投资体制改革，具体内容为竞争性项目由民间资本自主投资，基础性项目建设鼓励和吸引民间资本参与以及地方政府负责地方性的基础设施建设，社会公益性的项目要吸引民间资本的投入等。明确了在投资领域应充分尊重市场配置资源的基础性作用，竞争性领域由民间资本主导投资，基础性、公益性项目由政府投资主导并适当引入民间资本参与的总体方向。2004年、2005年、2010年国务院等部门出台了《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等多部政策性文件，进一步明确政府投资的具体范围以及拓宽民间资本的可投资范围，鼓励引导民间资本进入基础产业和基础设施领域等五大领域。在国家发改委历年发布的《深化经济体制改革重点工作意见的通知》中也始终强调要充分发挥市场配置资源的作用，加大限制政府投资范围的力度以及不断地扩大民间资本的可投资范围。改革开放以来，随着我国的政府投资体制不断改革，民间投资的范围得到逐步扩大，政府投资的范围渐渐缩小并更加注重投入到能促进国家经济发展的重点产业。

我国在政府投资的基本法律中应设置政府投资范围专章，清晰、明确地界定政府投资的范围。在竞争性领域应明确两点：第一，应作出政府投资逐步退出竞争性领域的规定。允许现阶段暂时保留政府对国有企业的部分投资，在投资决策的过程中引入公平竞争审查制度，注重从公平竞争的角度去审查政府投资的范围，加强保障民间资本在竞争性领域公平竞争的权利。还需要将政府投资的重点逐步转移，进一步保障社会亟需的公共产品领域投资。[13](P128)第二，对于高新技术产业中研究开发投资成本较大的产业，政府仍要持续性投资并逐步加大投资的比重。在基础性、公益性领域，对于非竞争性、非营利性的领域明确政府的投资责任，尤其注重区分中央与地方政府的投资范围，协调地区间基础设施建设、公共服务保障的平衡。对于准竞争性的基础项目如交通、水利、教育、医疗等，鼓励政府与民间资本合作，规范化、制度化政府与民间资本在准竞争性基础设施领域的合作。针对政府投资的具体范围可以授权国务院出台行政法规，结合实际情况与已经出台的政策性文件作出详细的划分。

总之，关于如何界定政府投资的范围无疑是政府投资领域的一个基础性的问题，通过明确政府投资的定位和功能可以更好地确定政府投资的范围，清晰区分政府投资与民间投资的界限，但如何协调好市场与政府关系始终是一个复杂的疑难问题。政府投资范围受到国家政策、经济水平、产业结构等多重因素的影响，在立法中既要保证政府的公权力得到适当的约束，又要保证政府投资范围的灵活性便于及时弥补市场调节的不足之处，因而如何在立法层面明确政府投资的范围仍需要进一步的探讨与思考。