权力清单视野下行政不作为的法律治理

喻少如，雷 刚

（西南政法大学行政法学院，重庆401200）

相较于行政乱作为现象，当下行政不作为更为顽固，其危害更为明显，它不仅仅是直接对行政相对人合法权益造成侵害，同时也会不断吞噬民众对于行政机关的信赖。问题的解决有赖于制度本身的变革。权力清单制度的提出与建构，一定程度上加快了我国阳光政府和责任政府的建设，针对困难重重的行政不作为司法救济来说，权力清单制度可以说是开辟了治理行政不作为“顽症”的新途径。

一、行政不作为产生的时代背景

基于现代行政法的发展历程，行政不作为这种现象，从萌芽之初到猖獗泛滥之时，其产生根源或背景大致可从以下三个方面来理解：

（一）国家职能变迁——行政不作为之崭露

历经警察国家背景下的政府对公民权利的漠视和国家福祉无限制的扩张之后，到了古典自由主义时期，国家的首要任务是建构与巩固宪政制度，秉持着对社会经济生活最少的干涉甚至是不干涉的态度，“将国家行政的活动范围限制到为保护公共安全和秩序、消除危险所必要的限度之内。”［1］16，换言之，对于社会的行政管理，此时的国家政府表现出“无为而治”，“在个人、社会和经济领域，实行以自由竞争原则为基础的自行调控机制（全面放任原则）。”［1］16但是，自由的市民社会并不能通过自我的能动作用来完全规制市场经济发展所带来的不良社会现象，西方国家开始慢慢认识到干涉社会经济生活的必要性，政府的职权不仅仅限于最基本的公益方面，而是开始渗透到社会生活的各个领域，行政权无论从深度还是广度，西方国家开始进入“行政国家”时代，行政积极作为成为国家治理的主要形式。

那么，伴随着行政积极作为的“铺天盖地”，行政消极不作为当然也是“风起云涌”，其中社会权利的兴起，“福利国家”的出现，给付行政逐渐成为这些国家行政的主要方式，“在给付行政与福利国家，行政主体为达成宪法所宣示的基本权的实现，以积极的态度介入社会生活各领域，以保障最低生活并增进社会福利，从而善尽国家的生存给养职责。”［2］公民从国家获得社会生活各方面的保障已然成为法律权利，作为一种权利的存在，其性质地位的特殊化，行政机关的独断认知，致使于给付行政方面出现频繁的不作为，可以说，正是给付行政的出现，行政不作为随之平常化，自此，“服务国家”的普遍化加之“行政程序”的共同认知，行政不作为已经成为现代行政法所要解决的迫在眉睫难题

（二）“有限政府”到“有为政府”之转变

新政府理论从传统的“有限政府”出发，着眼于“有限且有为政府”，传统政府理论极尽规制行政权力之满溢，即使在“行政国家”时期，也力图避免行政机关“漫无边际”的权力，但“有限”并不代表“有效”，对于传统理论的反思，新政府理论强调“小政府大作为”，“政体必须不只是限制权力的政体，它还必能有效地利用这些权力，制定政策，提高公民的福利。”［3］

正是政府权力的社会化，越来越多的公共福祉必须得由政府来实现，日益复杂的社会现实情况，不可避免地会出现权力的“真空状态”，旧的政府理论与新的政府理论并不是决然断裂，两个理论应该是一脉相承的关系，其基本价值取向都是对公民权利的保障，传统政府理论只看到了“小政府的无权可为侵害”，却忽略了“无能政府的无为侵害”，相反，新政府理论不单是强调公民对于政府的消极防御权，还作为公共治理的积极参与者，这就意味着“有限政府”下的合作行政，实现“有为行政”，亦言之，规避那些看似合情合法的“无权不作为”，促使有为政府的实现。

（三）自由裁量权理论变迁——懈怠行政判断

“自由裁量是指行政机关对于做出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动，行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”［4］545自由裁量权作为行政机关当然拥有的权力，它正是行政权的核心。

立法无法详尽精致、社会事务繁杂多变、高效行政的要求等方面，决定了自由裁量权存在之必然性，然而权力缺乏必要的规制约束，滥用自由裁量行政、懈怠自由裁量行政、超越自由裁量行政等现象广而泛之出现在行政活动中，其中，“懈怠”亦指行政不作为，这就表现出，不同于传统认知下“必为而不为”裁量下的不作为，它往往带着客观合理的外表，而本质却是行政机关主观肆意的意思表示，基于权力的未能规范化而逃避义务之必为。

传统上，对于行政机关凭借自由裁量权而肆意想为或不为的控制，我们采用的是合理性控制，依赖于原则来试图达到控制目的，以德国为例，主要指的是妥当性原则、必要性原则及比例原则，然而，原则具有高度抽象化的特点，这就带来：某些基于自由裁量的“不作为”是否合理合法之判断、行政机关基于经验判断于法律框架内的“拒绝行政”是否公正合理、行政相对人是否能够针对裁量的不作为提起行政诉讼等等方面的认知难题。

二、行政不作为权利救济的现实困境

随着改革开放的深入，市场经济要求政府转变职能、要简政放权，强调政府用最少的强制手段干预社会生活，“一个法治的政府就应尽可能地采取非强制性手段来实现行政管理的目的。”［5］6行政的多元化发展呈现出行为类型的多样化，这也表现在行政违法样态的“琳琅满目”，我国行政法的发展是时空交错的模式，其中，行政不作为的研究经历了20世纪八九十年代的激烈讨论，已然存在一定程度的理解体系，但是，随着社会事务的不确定性的凸显，近年来，行政不作为的现象也越发频繁，相关的司法诉讼也呈现上升趋势，同时，关涉到行政不作为的司法救济的整体发展是远远滞后于社会现实需要的，尽管所占比呈现上升趋势，但是，从社会的实际情况看，对于政府机关不履行其职责的质疑数量远远超过法院受理的此类案件的数量。那是什么原因导致只有寥寥少数行政不作为纠纷进入实际司法程序了，而大部分的纠纷却无法通过行政诉讼得到救济？

（一）原告资格认定难

《行政诉讼法》第二条及第二十五条规定了诉权和原告资格，其中，“认为……侵害”表明了起诉主体的主观性，是否具有主体资格反而是以何标准判定“与行政行为有利害关系”以及“有具体的诉讼请求和事实依据”，倘若是传统“一行为一相对人”的起诉模式下，那么法院在判定起诉主体是否具有原告资格时，其实是不大可能存在判断困难的。

但是，当下的经济发展呈现出共享的趋势，各个社会利益间的关联性日益增强，各利益相关方共享共赢、交叉重叠、矛盾冲突的情形不断渗透到行政治理领域，这导致了同一个行政行为对相对人权利义务产生影响的对象就会出现复数情形，如多个相对人或相对人与利益相关第三人并存的情况，这就意味着，传统的行政两面关系已经逐渐演进发展到行政主体与行政相对人以及行政第三人的三面模式，当涉及行政不作为的司法救济时，作为与行政不作为事实并无直接利害关系的第三人是否能够成为起诉主体并相应具有原告资格，现实司法诉讼中并没有一个实在统一的判断标准，但是，于具体个案中，法院也正在逐步探索行政第三人的原告适格问题。

在行政不作为诉讼中，除了遵循传统诉讼模式下的原告资格认定标准，目前法院也在积极于具体个案中赋予第三人的原告资格，而且主要集中在未履行拆除违章建筑之职责这一领域内。在行政行为未能够充分类型化研究之时，尤其在行政不作为这一方面，企图拟制出某一个统一理解下的原告资格认定标准，或许是“吹网欲满”。

（二）起诉对象及适格被告认定难

行政管理活动的复杂性以及法律规定的不明确，权力与权利之间交错情况极其严重，同时，各行政部门之间“推权”现象频繁，致使行政职责无法得以落实，行政不作为已然成为行政违法的常态，民众对于政府的信任度呈现大幅度下滑，社会不公正之风盛行，民众安全感极低。

正是行政机关之间的“躲猫猫”，相对人不能够就不作为事实准确获知其应当起诉的对象。参照最高人民法院2015年1月15日公布行政不作为十大案例之“张恩琪诉天津市人力资源和社会保障局、天津市社会保险基金管理中心行政不作为案”一案［6］，该案中，张恩琪就社保费用相应问题未能够强制征缴这一不作为事实先后向两个不同的行政机关提起履行要求，但是，两机关直接相互推诿，张恩琪因无法准确认定起诉对象的资格条件，导致原告不得已申请撤诉，最后，“黔驴技穷“的他只能够将两单位列为共同被告，才得以实现权利救济。

权力的交错混杂，乃至隐蔽，不单使得起诉主体难以判断起诉对象，同时，由于行政法律体系的冗杂，在没有权力清单之前，常常出现一项权力会有同一等级的不同机关在行使、不同等级的相同机关行使同一权力、同等级的不同部门在行使同一权力，当然也会存在义务没有行政主体履行的情况，导致法院难以准确判断作为义务的存在，对其主体也难以知晓，被告资格难于确定，而且行政机关常以自由裁量权为由拒绝某些行政请求，当产生争议时，法院通常是尊重行政机关自由裁量权，往往忽视了其背后的不作为事实。

（三）起诉不作为事实确定难

《行政诉讼法》中关于受案范围的规定区分了“依申请的行政不作为”和“依职权的行政不作为”两种情形，但是现实情况是行政不作为的表现形式是多元化的，如何判定行政不作为，并没有确切的标准，权力受损之人很难厘清不作为的事实样态，更谈不上司法救济的落实。

虽然关于行政不作为的构成要件，学界已达成基本共识：（1）行政主体及其工作人员依法具有特定的行政作为义务；（2）行政主体具有作为的可能性；（3）行政主体没有履行或没有全面履行作为义务。但是，仅凭借笼统概括性的基础知识去把握千变万化的不作为现象，或仍停留在三构成要件来理解，未能形成类型化研究，是不能够解决现实中的不作为困顿的。

（四）举证责任不合理

当前法律对行政诉讼举证责任的规定成了行政不作为案件的原告权利得以救济的阻碍。《行政诉讼法》第38条规定，“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”

对于行政不作为的案件，行政诉讼法将举证责任分配给原告，现实情况是：相当多的行政机关其实没有建立科学规范的立案登记制度、举报制度或来访制度，这就导致了，当出现行政机关未依法如期履行其职责时，原告很难向法院证明其曾经向行政机关提交过申请材料，同时，由于行政法律关系的不平等，原告一般是不可能提供证明行政机关不作为的证据事实，之于案件辩证过程中，行政相对人往往处于劣势地位，然而，行政机关却掌握绝对的资源优势，掩盖自己不作为事实，法院无法准确判断，削弱了行政相对人通过行政诉讼获得救济的可能性。

（五）裁判内容难落实

行政不作为案件的裁判方式主要有：一是裁定驳回起诉；二是履行判决；三是给付判决；四是确认判决，然而，现实情况是，案件的审理的前置程序性审查，往往就把相对人“拒之门外”，譬如，针对一些依职权的行政不作为，首先，相对人难以准确获知职权的归属，多个行政机关之间互相“推权”，起诉对象难确定，诉讼难启动；再者，即使能够确定职权归属，但是及于证据的提供上，此类不作为的绝大多数资料是行政机关所拥有，不利于相对人去获取并提供。

即使案件历经前置的程序性审查，认定有不作为的事实可能存在，得以进入实质审查阶段，但由于权力配置隐蔽及职责履行程序的匮乏，法院的判决往往只是笼统的判决行政机关履行法定职责，很少指明行政机关应当履行何种具体职责，应该如何依程序履行，应在何期限内积极履行等，同时，行政机关往往也不会切实执行判决，纵使表面上相对人的救济活动以成功告终，而实质上，其权利的受损样态依旧未变。

三、权力清单对行政不作为的治理价值

“权力清单”是我国行政机关的“自我革命”，是新时代下的权力均衡化、明晰化及程序化的内在要求，虽然出现的时间不长，但已然对我国行政法治建设产生了深远的影响。通过北大法宝搜索“权力清单“，从显示的结果观之，目前，我国关于“权力清单”的地方性法律规章有391篇，可以说，我国各省市几乎都已经开展行政执法依据清理工作。2005年河北省邯郸市在全国首先开展权力清理活动，并制定了全国第一份“权力清单”，自此以后，2006年石家庄开展“权力清单”活动，次年，全国大概有30省份全面开始职权清理活动，2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行机制。”2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再次强调：“推行政府权力清单制度，坚决清除权力设租寻租的空间”，不难发现，短短十几年，“行政清单”在中国大地上已经“开花结果”。

（一）权力清单通过梳理、归纳、划分各机关部门的职权职责规制行政不作为

行政机关“推权”以及对于自己手中的权力“遮遮掩掩”，行政不作为成了致使相对人权利受损的主要违法形式，权力清单的出现，是“阳光行政”的客观条件，使得行政机关之间的职权职责不再神秘，何机关应履行何职责、该如何履行等事项为他人所知晓，这从外部环境上，为形成对行政不作为的统一理解提供了条件，不仅是完善体系化不作为理论，还能够涵盖某些看似“作为”却实质“不作为”的违法形式，不单单是考量行政行为的外在形态，还应该对行政行为的实质内容加以考察。

首先，可以从源头上规制行政不作为的发生。权力清单其本质是内部规范的外部化，作为内部规范，权力归属的明确化以及权力运作流程图的程序化，同时，其于实践中具有效力外部化的特征，通过外部化的途径来推动整个行政体系的变革，公民通过权力清单可以准确获知自己的行政需求得以落实的方法；其次，可以从根本上保障相对人在诉讼过程的有利地位。以云南省的行政权力清单为例，其中规定了权力设定的依据，这就利于相对人诉讼过程中能够提供有效的法律依据，同时，也规定了各阶段的责任事项和罪责情形；最后，可以真正实现权利之救济，权力清单一定程度体现出程序法治的价值，权力清单中有相当部分是针对不同的权力规定了其具体运作流程图，这就为法官判决行政机关积极履行职责的具体详细程序提供了参照，督促行政机关积极履行判决，实现权利真正救济。

（二）权力清单的职责明晰化，扩大了对法定职责的理解，有利于行政不作为的判断

权力清单的性质是“行政自制规范”，是内部规范性文件，同时，又是职权划分的具体承载体，具有实质性意义，可以作为判断行政机关是否负担某一法定职责的依据。因为权力清单的制定依据是现行的宪法和组织法，具有合法性和有效性，并且，权力清单是行政机关的自我对职权的规定和承诺，公之于众而“规范权力的阳光运作”，所以可以认为是行政机关的法定义务，行政机关应当履行。

既然权力清单具有扩大对法定职责理解之功能，这不仅仅是便于公众去判断行政部门的职权职责及认定不作为的详尽事实，利于他们确定起诉对象及起诉事实，还一定程度上减轻了其举证责任。现实的行政不作为诉讼中，已经有相当部分原告将权力清单作为证据材料，方便其寻求司法救济，例如，“许凤莲诉枞阳县公路运输管理所许可案”一案中，原告在法定举证期限内向法庭提交了以下主要证据：……7、市交通运输局行政权力清单和责任清单（摘要），证明申办驾校具备的形式要件和实质要件。［7］同时，法院在具体的不作为案件的审理过程，也可以借助权力清单来准确判断法定职责，判定被诉讼主体是否适格，例如“济南舜易网媒文化发展有限公司与山东省交通运输厅其他行政裁定书案”一案中，二审法院在判决书中做出如下判决：“根据上述法律及条例规定以及《山东省人民政府关于公布山东省省级行政权力清单的通知》（鲁政字〔2014〕230号）对于强制拆除等行政强制措施下放至市县属地管理的通知精神，被上诉人山东省交通运输厅不是适格的被诉行政主体。”［8］

（三）权力清单详尽细化职权职责及流程图，压缩行政主体自由裁量权

高效政府的前提是广而泛之的自由裁量权的赋予，在法治幅度内，富有弹性的履行职责，灵活地因人因地因事进行有效的社会治理，但是，长期以来，伴随着“利”，自由裁量权的滥用已然凸显出其“弊”。其中，于两方面最为明显：一是在许多行政事务的办理过程，行政机关为了“避权”，往往自行设置出不合情理的提供证明材料的前置条件，相互推诿，懈怠行政；二是由于繁多的社会事务，立法无法清晰明确规定其治理的程序，特别是我国统一行政程序立法的缺失，行政机关哪种情况下拥有如何履行法定职责的自我判断，处于模糊不明的状况，在此立法指令下，自由裁量权就成为行政机关拖沓行政，独断行政。

为了应对自由裁量权的负面效应，权力清单可以从两方面来实现压缩行政自由裁量权：一是细化职权职责并整体归纳事务管理各阶段责任，简政放权规避各行政机关间“击鼓传花”，从源头上破除行政机关的不作为所滋生的腐败行政；二是清晰的权力运作流程图，促使有权机关积极依程序行政，避免恣意行政，行政机关按权力流程图之程序设定来积极履行职责，“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”［9］可以说，权力流程图的设定是防止拖延行政的程序壁垒，扼制了行政主体肆意运用自由裁量权的主观独断任意性。

（四）反射利益普遍存在，权力清单宜提供某种判断标准依据

反射利益的本质是超越法律制定之初拟制的效力范围，但实然状态是其拟制的效力范围是不大可能涵盖所有的社会反馈，对于某类行政行为所带来的直接利益后的其他利益投射，是否能够成为法律所需保护的利益，这是超脱于传统理论中的“法律上的直接利害关系”的确定状态，反射利益作为某种偶然不确定性的隐含利益，其是否具有“法力”保障性，已然成为学理和实践中的困惑。

权利相对于义务，然而，在行政法体系内，并不当然成立，社会事务的复杂性，立法之初难以直接明确拟制出“某一行政事务——某一特定的行政职责——某一特定的权利受益”一类的模式，尤其在某些特大决策上，往往只有特定职责的确定规定，然而缺少了相对人利益性规定。同时，反射利益的提出，这就带来诉讼的困惑——无直接利害关系的第三人的原告资格认定之难题。尤其在相关行政不作为之诉讼中，如何判断非特定行政相对人的权利诉求是主观公权利还是享有反射利益的效益，这就涉及反射利益是否能够拟作“法律上的利益”以获得司法之救济。

权力清单能够全面地具体化模糊的法律规范，外在地提供了利益判断的依据，能够为那些“看似联系不大”的利益提供司法救济的可行路径，而不是拘泥于某些不明的规范，同时内在地减少了行政机关肆意的可能性。

四、权力清单在行政不作为案件中的参照或援引效力

关于权力清单的性质理解，目前学术界仍旧众说纷纭，拟借助权力清单制度来破除行政不作为权利救济之窘境，破冰之举在于确认该制度的性质和效力，目前，关于这方面的主流观点有：

（1）政府公开信息说。权力清单只是将法律拟制的职权加以重新整理，清晰细则化原本混杂的权力体系，祛除权力的神秘感、自我封闭性，厘清权责事项，是行政主体自行主动向社会公布自己的职权范围，是行政机关自行主动将自己“手中的权力”公布于众，其涵盖内容有：权力类型、权力内容、权力主体、权力运作流程图等。同时，这些内容恰是我国《政府信息公开条例》第九条、第十条所规定的“应当主动公开”的，所以，有学者认为权力清单的编制与公开只是政府主动公开其信息的一部分，只是事实行为。基于此，政府主动公开权力清单并不存在效力界定问题。就公开的内容而言，权力清单在政府信息公开中仅作为一般性的资料集中公开，以供公民查阅和知晓，不具备任何法律效力：其既不能作为行政部门执法的依据，也不能作为公民保护权力的依据。［10］

（2）规范性法律文件说。“地方政府权力清单制度是以行政权力为中心实施的一项法律制度，而权力清单是地方行政机关制定的规范性法律文件，具有明显的法律属性。”［11］持该学说的学者认为，不应将权力清单仅仅看作是对政府权力的集中归纳、分类和公开，从其实际编制过程与运作过程来看，权力清单的内容关涉行政权的配置，无疑是以对行政权力的重新配置而有意或无意对原来的法律规定进行变更，据此，权力清单涉及权力内容多方面的改变问题，它也必将对行政相对人的权利义务产生法律性质上的影响，所以，作为地方政府机关制定的规范性文件，具有普遍适用性，并能对相对人的权利产生实质影响，呈现出明显的法律性。

（3）行政自制规范说。持该学说的学者分析了以上两种学说的极端：一方面，信息公开说完全否认了权力清单的规范效力；另一方面，规范性法律文件说又全然肯定了权力清单对相对人的效力以及其在司法审查的可审查性。［12］行政自制规范说采取了相对中立温和的立场来定义权力清单的性质。虽然，法律规范在其颁布实施那一刻开始，行政机关的权力配置其实已然确定，但是，中国行政法律规范是一个相当繁杂的体系，加之实际的社会的行政需求又是如此错综复杂，很多时候，行政机关之所以不能严格依法办事，其中最核心的原因在于：他们不知道自己手中握有哪些权力。所以，权力清单所需要解决的是“摸清权力”“划分权力边界”，实现行政权的自我约束，“权力清单编制的目的在于行政机关的自我控制，属于行政权的‘自我革命’”。虽然同其他行政规范性文件一样，其具有普遍适用性，也存在规范和程序的创制，但权力清单直接约束的是行政机关及其公务人员，而不是以调整行政法律关系主体间的权利义务为目的，同时，权力清单中的“清单”作为其外在表现形式，同一般而言的行政规范性文件是有着绝对的区别，在两类文件的文字表现体例上也是存在明显的差异，所以，权力清单从本质上来说，它是行政系统的自我约束的具体化，是一种行政自制规范，即内部规范性文件。

权力清单的性质定位混乱直接导致其效力认识的混乱。首先，倘若采用“政府公开信息说”，那么这是违背权力清单制度建立之初衷，缺乏内在的革新性和紧迫性，是无法应对当前行政活动中的窘境，更谈不上如何推动对行政不作为的权利救济，“一张表”形式的权力清单，其实也只是形式上的“纸老虎”；其次，规范性法律文件说完全肯定了权力清单的法律地位，认为其与一般的行政法律规范并无差异，从某种程度上看，这似乎是“最佳途径”，是对行政相对人权益保护的“明智之选”，但是，这将带来现实具体行政的困扰，行政机关是“依法执政”还是“依清单执政”？法院是“依法判决”还是“以清单判决”？

“行政自制规范说”更加符合中国行政法治的实际需要，不绝对否认其法律效力，也不绝对肯定其法律效力。而是从制度建立的要义和当下行政的问题出发，将其认定为是行政体系中自我约束的内部规范性文件，不单是“清权晒权”，更不是直接调整行政法律关系的直接规范，而是内部“自我革新”带来外部“秩序和谐”。

权力清单作为“行政自制规范”，在行政审判中具有一定的参照或援引效力。权力清单的编制依据来源于现行的法律、法规、规章，“权力清单所具有的效力并非源于自身，而是源于其依据的法律、法规或者规章。简言之，权力清单的效力实际上是具体的法律、法规、规章效力的延伸。从行政法的法律渊源来判断，权力清单并不当然是正式的法律渊源，亦即其不必然具有法律拘束力，但是，权力清单的发展已然超越出原有的政策定位，从起初的“晒权“到后来的“确权、简权、放权”，这就使得权力清单逐渐具有了一定程度的法律属性作为一个旨在监督行政机关依法履行职责的程序，其本质只具有内部约束效力，然而，目前的现实不作为案件中，权力清单虽不能作为判案用的法律依据，但是，就具体的案件审理过程中，原被告会将权力清单作为自己诉称和辩称的证据，法院也常常会对权力清单的适用性进行考察，予以确认其参照援引效力，例如，在耒阳市金山现代城小区业主委员会与耒阳市物价局履行法定职责纠纷”一案中，物价局提供“权力清单”来证明其具有查出违法价格的权力，之后法院的态度是：“被告提供的证据一系现有关价格执法的法律法规，对该证据本院予以采纳。”［13］

同时，法院在具体司法审判过程中，是能够去判断权力清单与其他法律规范之间的层级效力的，而不会陷入“依清单判案”的怪圈。譬如，在“陈晓丽与烟台市福山区人力资源和社会保障局、烟台市人民政府”的二审中，其判决书中记载了原审法院在面对原告提出权力清单这一依据时，法院的态度：“权力清单是政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职责目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式列举和图解，并公布于众。由此可见，权力清单公布了行政职能部门权力事项范围，规范其可以行使的权力职责，但其行使权力职责应依法进行。”、“本案原告依据被告福山人社局权力清单上的事项向其投诉，其做出处理时应按照《劳动监察条例》的规定实施劳动监察这一法定职权……针对原告所投诉的事项依据《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》逐项做出处理意见，并无不当，被告已履行法定职责。原告要求赔偿缺乏有效证据及依据。”［14］可以看出，当具有确定法律效力的法律规范及具有参照援引了的权力清单一并出现在案件中，法院是秉持着中立温和的立场，并不必然依照清单判案，在权力清单性质地位仍存在争议时，法院谨慎对待，已有法律规范能够确定案件事实时，权力清单作为参照的标准存在，旨在明晰案件事实。

五、结 语

随着权力清单制度的不断完善，不仅从源头上杜绝行政不作为的现象，同时，也为其司法救济提供保障，除此之外，权力清单也常常涵盖了责任清单，不仅仅是承载指明权力隶属主体，同时，还囊括了设定依据、每个阶段的责任事项、追责情形，追责依据、监督方式、救济途径等，可以说，权力清单是明晰化权力配置，而责任清单则是从惩戒层面确保权力清单的全面落实，尤其在司法救济方面，两种极具中国特色的制度突破了原有制度的种种弊端。

“行政法本土化”是中国行政法学发展的必然趋势，其中，权力清单就是本土化过程中的特色产物，法律制度的本土化，是将具体国情融入特定的法律构建中去，是实现法治国家建设的必由之道。

参考文献：

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［3］埃尔金,索乌坦.新宪政论：为美好的社会设计政治制度［M］.周叶谦,译.北京：三联书店,1997：39.

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［5］王学辉.行政法与行政诉讼法［M］.北京：法律出版社,2011：6.

［6］参见最高人民法院发布人民法院关于行政不作为十大案 例［EB/OL］.（2015-01-15）http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13066.html.

［7］参见许凤莲诉枞阳县公路运输管理所许可案（（2015）迎行初字第00010号）.

［8］参见济南舜易网媒文化发展有限公司与山东省交通运输厅其他行政裁定书案（（2016）鲁01行终672号）.

［9］季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考［J］.中国社会科学,1993（1）：83-103.

［10］杜敏.全面科学推行权力清单制度［EB/OL］.（2014-11-10）http：//theory.people.com.cn/n/2014/1110/c 40531-26002521.html.

［11］林孝文.地方政府权力清单法律效力研究［J］.政治与法律,2015（7）：64-70.

［12］喻少如,张运昊.权力清单宜定性为行政自制规范［J］.法学,2016（7）：112-121.

［13］参见耒阳市金山现代城小区业主委员会与耒阳市物价局履行法定职责纠纷行政判决书案（（2013）耒行初字第106号）.

［14］参见陈晓丽与烟台市福山区人力资源和社会保障局、烟台市人民政府二审行政判决书（（2016）鲁06行终120号）.