战后澳大利亚职业教育重要报告及立法的演进

魏祥云

(上海师范大学 教育学院，上海 200234)

从国家形成的历史来看，澳大利亚是一个年轻且富有朝气的国家。1788年至1900年，澳大利亚是英国的殖民地，1901年摆脱殖民统治获得国家独立。作为一个后起的发达资本主义国家，澳大利亚的职业教育发展水平在世界上处于领先地位。这一地位的获得，除了得益于它的职业教育与培训(VET)体系外，还与其不断革新的职业教育政策紧密相关。从20世纪60年代《马丁报告》到《2011年国家职业教育与培训监管者法案》，二战后澳大利亚不断寻找职业教育发展方向，经历了从简单到复杂，从不成熟到渐趋成熟的过程。

一、重要报告、法案之演变进程

澳大利亚政府出台了众多有关职业教育的政策文本，以下选择在战后澳大利亚职业教育发展史上具有重大意义的报告及法案，从背景、内容、影响三方面进行阐释。

(一)20世纪60年代——《马丁报告》与高等教育学院的产生

第二次世界大战结束后，澳大利亚经济由战时的以军事工业为重心转变为重视民用工业发展。从战后至1964年度，澳大利亚制造业以6.2%的年平均增长率向上递增。随之而来的国民收入的增长造成对服务行业需求的增大，第三产业发展，从业人员需求也不断增长。经济的日益繁荣对人才的数量和质量都提出了更高的要求。

随着澳大利亚中等教育的普及，要求接受高等教育的呼声越来越高。而在20世纪60年代以前，高等教育由大学负责实施，全国仅有10所大学，只有一小部分人可以享有接受高等教育的机会。[1]当时大学受到来自社会各方的批评，培养的人才严重脱离实际，大学远不能满足社会和经济发展的需求，社会各方纷纷要求大学提供职业性、技术性更强的课程。另外，英国在1956年建立了高等技术学院，开辟了高等教育的另一途径，这为澳大利亚解决人才培养问题提供了一种新的思路。

在这样的经济和教育背景下，1961年澳大利亚政府成立“第三级教育之未来研究委员会”(马丁委员会)，其任务是“根据澳大利亚的需求和国力考虑高等教育的模式”，该委员会用三年研究时间，于1964年提交两卷本的调查报告，次年又提出第三卷，合称《马丁报告》，主要内容有：“建议、改善和建立适当的高等学府，提供广泛多样的高等教育；提议高等学府应该分为大学、高等教育学院和师范学院三个类型；联邦政府应该与州政府共同承担这三种类型高等学府的资助职责。”[2]

根据提议，澳大利亚联邦政府建立了高等教育学院，与大学相比，它们更多地注重应用课程和职业课程，适应了澳大利亚工商业发展的需要，在国家经费政策上确立了技术教育在高等教育中的地位。

(二)20世纪70年代——《坎甘报告》与TAFE学院的诞生

20世纪70年代，世界资本主义经济受到经济危机的影响。澳大利亚也未能幸免，国内通货膨胀严重，传统的制造业衰落，雇佣人数明显减少。但从产业结构和各种产业就业人员的情况来看，服务业和新兴工业却发展较快，这一变化造成从事传统产业的劳动者失业率上升，而新行业产业需要的熟练技术工人不足，人们对职业教育与培训提出了新的需求。

20世纪六七十年代，澳大利亚社会团体纷纷呼吁社会公平问题，特别关注处于弱势地位的群体，如妇女、土著人和少数民族等。教育机会平等更是主宰了1972年澳大利亚工党的政策讲话。澳大利亚政府将实现教育公平的途径指向高等职业教育领域。

澳大利亚技术学院的发展在这一时期也出现了新的问题。二战后的工业化进程有力地刺激了技术学院和技术教育的发展。1965年，澳大利亚技术学院的在校生从60年代初240000人上升到3620000人。[3]但是技术学院的办学条件没有得到同步改善，具有实践经验的教师队伍缺乏，图书馆破烂不堪，设施短缺低劣。随着技术学院的入学人数增多，相应的办学费用大大提高，州政府财政支出不堪重负，要求联邦政府为技术教育提供更多财政支持的呼声越来越高。

1973年，为了对社会经济、行业发展以及技术教育的需求作出反映，联邦政府教育部成立了以坎甘为首的“澳大利亚技术与继续教育委员会”，并于1974年提交了长达两卷的报告，即著名的《坎甘报告》。

报告在排除性术语中界定了技术与继续教育(TAFE)的概念，包括“所有有组织的、持续的项目，旨在传达职业导向知识并发展个人的理解和技能”，而不是其他委员会支持的项目。它还包括“通常所称的‘成人教育’。它不包括没有直接教育目的或计划顺序的活动(例如技术学院和成人教育提供者进行的许多单一课程或“爱好”课程)”[4]，并建议学院应该扩大预备课程、转换课程，增加帮助成人接受所希望的职业教育课程的类型，特别提出要帮助妇女、 土著人、 远离市区的人和残疾人等社会不利群体。[5]报告还建议要加大政府对技术与继续教育的补助。联邦政府向州政府提供资金补助，各州再分享980万澳元作为特殊补助。这些资金主要用于课程开发与研究，图书馆建设，设备配备，以及教师的培训等方面。

综上所述，报告的出台推动了政府和公众对技术与继续教育的认同和支持,促使技术与继续教育(TAFE)学院成立，对澳大利亚职业教育的改革和发展带来深远的影响。后来高等教育学院集中于专门人才的培养，脱离技术进修教育系统，进而把职业技术培训的任务交给了技术与继续教育学院。技术与继续教育学院作为一种办学模式，与大学、高等教育学院构成了澳大利亚教育体系中的三级教育。

(三)20世纪80年代——《柯尔比报告》与受训生体系的建立

20世纪80年代，澳大利亚社会面临严重的青少年失业问题。1981年至1983年，15～19岁的青年获得全职工作的总数减少了100200，而青少年失业率从15.6%上升到了23.3%。[6]另外，二战后澳大利亚政府开始干预学徒制，并在财政上提供资助，当时澳大利亚面临着要求扩大学徒制的职业和产业范围的需要。与此同时，60-80年代是澳大利亚福利制度发展和福利国家定型的重要时期。福利制度的发展必然造成经费支出增加，澳大利亚政府面临福利制度导致的财政耗资巨大的重负。从80年代开始，澳大利亚政府已着手减轻财政压力[7]，因此缩减公共支出并在提供劳动力市场计划的过程中最大限度地提高资金利用率成为改革的焦点。这些都引起了澳大利亚改革者对初级培训体的关注。

1985 年，澳大利亚劳动力市场项目调研委员发布《柯尔比报告》，提出86条建议来规范劳动力市场，认为澳大利亚应该建立由脱产培训和企业实习两方面组成的广泛的职业教育系统，还针对那些学习困难而较早辍学的学生提出建立受训生制。[8]受训制集学习和工作为一体，但它只适用于那些非传统行业的以及那些未完成12年学校教育的16-17岁青年。培训期限为12个月，其中包括65天的正规脱产培训。脱产培训可以通过一周两天或集中13个星期来完成。[9]

这一建议很快被澳大利亚联邦政府和州政府采纳，由此满足学徒制需求的受训体系得以建立，扩展了学徒模式，涉及更加广泛的职业和行业。1985年，澳大利亚联邦政府建立了澳大利亚职业技术培训网。

(四)20世纪90年代

到20世纪90年代，澳大利亚的产业结构发生变化，经济重心逐渐转移到服务业。至1989～1990年度，服务业在国内生产总值和就业总数所占比重分别为60%和70%。服务业就业率的增加意味着社会分工的更加精细和专业化。劳动力市场对专业技术人才的需求增多，这在一定程度上激发了产业界参与劳动力培训的积极性。这一时期澳大利亚义务后教育格局也发生着变化。1982年后的十年里，11年级的高中人数增长了114.7%，12年级的则提高了127.7%。[10]相比高等教育而言，以务实为主的TAFE学院吸引了更多的高中毕业生进修。

因此，这一时期澳大利亚政府颁布相关法律及报告来确保劳动力培训质量，关注青年人就业能力的培养。

1．1990年——《培训保障法》与行业企业对培训费用的投入

该法规定年收入在 22.6 万澳元以上的雇主应将工资预算的 1.5%用于对其员工进行资格培训。未达到最低要求的雇主，则要依法向国家培训保障机构缴付其差额。[11]该法明确规定了企业员工的培训费用，旨在提高企业参与职业教育与培训的积极性。在1990-1991年，近97%的雇主参与其中，培训费用达到3.6亿澳元。该法的颁布与实施推动了澳大利亚国家培训局(ANTA)的成立，进一步密切了行业企业与政府、职业教育机构的联系与合作。

2．1991年——《费恩报告》与青年人关键能力的培养

该报告要求15～19岁的人应全体参与教育和培训，用融入所有项目中的“举国赞同的基本能力和标准”使他们离开全职工作的队伍。到2001年，所有19岁的人中有95%应完成12年级的学习或者获得初等的中学后资格证书，或参加教育和培训。建议引进义务教育完成后的“教育和培训保证”制度，根据此制度，所有年轻人都应在10年级后仍在学校或在TAFE中至少呆两年。费恩推出了对所有年轻人的“就业能力”来说最基本的“关键能力”领域，如人际交往、解决问题、数学思维等方面。

报告中关于参与率和TAFE的增长以及与就业相关的关键能力等问题的观点获得了政府和工业部门的有力支持。经过此阶段澳大利亚政府及产业界的努力，TAFE成为澳大利亚职业教育体系中典型的办学模式。

(五)21世纪以来

进入21世纪，澳大利亚职业教育的发展又面临新的时代背景，迎接新的挑战。一方面经济全球化的趋势越来越明显，产业结构不断调整变化，国家之间的竞争日益激烈，澳大利亚为应对经济市场和新技术的挑战，更加注重对技术人才的培养。另一方面，澳大利亚人口老龄化问题日益明显，人口老龄化必然导致劳动力人口不足。根据人口普查数据，2016年，65岁的澳大利亚人有370万，占人口的15%。 到2056年，预计将有870万澳大利亚老年人(占人口的22%)，到2096年有1280万人(占人口的25%)将年满65岁。因此，澳大利亚政府颁布了一系列政策来保障技能人才的培养。

1．《2005 澳大利亚技术学院法案:弹性满足澳大利亚技能需要》与ATC的设立

该法案的主要目的是规定澳大利亚技术学院(ATC)的设立和运作，以便为年轻人提供技能培训指导和教育。法案由“序言”“与资助有关的总规定”“资助其他事项”和“其他”四个部分组成。根据该法，每所澳大利亚技术学院(ATC)设立一个由行业主导的理事会，由理事会来任命校长，校长则拥有管理学院的自主权。该法案还规定：“除非联邦政府与各州达成的ATC书面协议生效”，并且满足“根据协议收到的款项用于设立或运营ATC”等条件，“否则联邦部长不得授权向州政府支付ATC的财政援助”[12]。同时还明确了其他协议条件，如“证明正式支出的款项”“财务支出报告”“绩效报告”等内容。

该法案颁布和实施后，作为教育注册机构的澳大利亚技术学院从2006年开始试点招生，2008年正式全面运营，为11、12年级学生提供了灵活的教育和技能培训，丰富了澳大利亚职业教育与培训体系，也在一定程度上缓解了澳大利亚目前所面临的行业技术短缺等问题。

2．《澳大利亚技能 2008 年法案》与“澳大利亚技能”机构的建立

该法案主要由“序言”“澳大利亚技能机构的建立与职能”“澳大利亚技能机构的组织与成员”“澳大利亚技能机构会议”和“其他事项”五个部分组成。该法目的是提供有关澳大利亚劳动力技能需求和劳动力发展需求的建议，并通过设立“澳大利亚技能机构”向联邦部长提供澳大利亚目前、新兴和未来的劳动力发展需求及技能需求的建议。除此之外，“澳大利亚技能”机构具有以下附加功能：一是分析跨行业目前、正在出现和未来劳动力技能需求；二是评估与劳动力发展需求相关的研究和来自对劳动力开发需求有兴趣的个人和机构的信息；三是发展并维持与州、领地和相关机构的联系，以及与对劳动力开发需求或劳动力技能需求有兴趣的其他人员和机构的联系，等等。[13]

这一法案的出台，推动了“澳大利亚技能”机构的建立，这有利于调节澳大利亚劳动力供需失衡的矛盾，使澳大利亚职业教育与培训更好地适应社会经济发展要求。

3．《2011年国家职业教育与培训监管者法案》与澳大利亚技能质量署的成立

自澳大利亚将市场机制引入到职业教育后，出现了大量私人机构，职业教育与培训的质量问题引起了联邦政府的关注。在此背景下，《2011年国家职业教育与培训监管者法案》颁布。该法案规定，只有经由国家职业教育与培训监管者注册的培训机构才能提供职业教育与培训课程，其提供的课程也必须是经过认证的。而职业教育与培训机构在某些相关法律上可不受州或领地政府的制约，如职业教育与培训机构(中学除外)的注册和规范、职业教育与培训课程或项目的认证、职业教育与培训资格或获得声明的颁发和取消。[14]同时规定必要时国家职业教育与培训监管者可以对注册课程进行修改。为提高职业教育与培训的质量，法案还指出，申请注册的培训机构要想通过注册，必须服从 VET 质量框架。

《2011年国家职业教育与培训监管者法案》发布后，澳大利亚技能质量署于同年建立，主要任务是监督和管理培训注册机构，确保培训机构的质量。

二、重要报告及法案演变进程特点

澳大利亚的职业教育重要报告及法案的演进进程凸显了其政策体系完备、相互补充与完善、与时俱进的特点。

首先，澳大利亚的重要报告及法律体系较之我国的职业教育法律体系更加具体和完整。澳大利亚政府发布的重要报告及法案涉及职业教育的各个领域。如针对职业教育与培训各类机构建设问题，20世纪60年代发布的《马丁报告》产生了高等教育学院，70年代的《坎甘报告》诞生了TAFE学院，21世纪初的《2005 澳大利亚技术学院法案 : 弹性满足澳大利亚技能需要》设立了澳大利亚技术学院等。此处，还有关于培训费用的《培训保障法》，关于职业教育监管机构的法案有《国家职业教育与培训监管者法案》等。

其次，各项法律之间不断完善。如《2011年国家职业教育与培训监管者法案》的颁布是基于2005 澳大利亚技术学院法案弹性满足澳大利亚技能需要》中的培训注册机构质量问题所作的补充。而《2011年国家职业教育与培训监管者法案》自发布后也在不断更新，到2017年共计14次修订，加入了立法目标，更新了质量标准，增加了学生服务等内容。这样的完善与修改使得法与法之间相互照应、紧密相连。

纵观这些报告和法案产生的社会背景，都是以当时社会经济、教育的现实情况为基础颁布的。澳大利亚政府颁布的关于职业教育的重要报告、法案,对我国完善职业教育法律体系具有较强的借鉴意义。