公民参与社区治理的困境与对策

傅 琼

(宁波城市职业技术学院，浙江 宁波 315100)

随着经济和社会的发展，公民生活的城市社区已经从衣食住行的单一场所，演变成公民参与公共事务的重要阵地。尽管公民参与社会治理在提升社会治理水平、推进国家治理现代化上有着重要作用，但从我国已有的社会治理实践来看，公民能力还有待大幅提升。在创新社会治理的过程中，一些地区探索了社会平台、社会组织和社会工作者“三社联动”的基层社会治理模式[1][2]；还有的地区在城市社区初步构建了网格化社会治理的格局[3][4]。而且，互联网上的“数字化公民”也越来越多地参与到政治生活中并评判和影响着政府政策[5]。不过，目前我国社区治理中最突出的问题依然是公民参与程度低、参与内容有限等。因此，研究公民参与社区治理的困境，分析困境产生的原因，进而提出相应的对策，对于保障居民权益,促进和谐社会;加强基层民主建设,发展社会主义民主;创新社区治理,推进国家治理体系和治理能力现代化，有着重要的意义。

近年来，宁波市镇海区紧紧围绕党的十八大、十九大精神和“十三五”规划，不断创新社会治理、加强基层自治、推进基层民主，社区建设成绩显著，成功创建为“全国法治社区建设示范城区”、“浙江省和谐社区建设工作先进区”，获得“促进中国社区建设事业重大贡献奖”、“全国区街镇社会治理自主创新成果百花奖”等多项荣誉，为我们的调查研究提供了非常好的现实样本和实践基础。调查中，我们共发放问卷510份，收回492份，访谈民政部门、社区工作人员等11人。

本文以“公民参与”的角度来研究当前城市社区的有效治理，基于对宁波市镇海区进行实地调查和走访，在梳理、借鉴前人研究的基础上，通过调查问卷进行实证分析，根据对宁波市镇海区社区公民参与社区治理的现状调研和分析，尝试给出解决公民参与社区治理困境的相关性的建议对策。

一、公民参与社区治理的必要性分析

(一)公民参与是对国家政策的积极响应

党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使政治权利的重要方式。”[6]在“社会治理”这一宏观背景下，聚合多元治理主体，优化社区治理模式，推进多元社区服务，探寻适合我国国情的社区治理道路就显得既有必要且又非常迫切。[7]面对社会发展的新需要和新矛盾，十九大进一步指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”并提出要“形成人民当家作主、共建共治共享的社会治理格局”。[8]因此，健全公民直接参与的基层民主，是实现社会治理的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的目标指向。作为社区中最重要的主体，公民参与的程度关乎社区治理的实现。

(二)公民参与是政府管理的有效补充

传统的政府进行社区管理一般是通过街道办事处这一基层组织，虽然法律规定了居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但居民委员会的负责人和工作人员一般都是街道办事处任命和安排的，并非居民选出来的。这影响了居民委员会的自治功能的实现，很容易造成政府管理与居民自治之间的矛盾。所以，通过宣传动员居民自发自愿地参加居民委员会、业主委员会等居民自治组织参与社区治理，可以更好地增加他们的认同感和参与社区治理的主动性、积极性，有利于增加社区管理的稳定性，对政府管理社区形成了有效的补充。

(三)公民参与是公民表达诉求、维护权益的合理方式

现代的社区居民来源多样化，利益相关者日趋复杂。随着农村城市化进程加快，大量外来务工人员进城，成为社区居民的重要组成部分。近几年房地产市场的活跃，也加快了社区居民的交流。因此，社区中不同类型、不同层次居民的诉求呈现多样化，传统社区治理模式已经难以满足和协调各方的诉求。通过吸引居民参与社区治理，以治理者的身份去表达诉求、维护权益，就更加容易协调社区的各方面关系，更有助于社区的稳定。

二、公民参与社区治理的困境分析

(一)不愿：公民参与社区治理意识缺乏

问卷调查显示，17%的调研对象不知道有《居民委员会组织法》，大部分居民都不知道《街道办事处组织条例》和《居民委员会组织法》的具体内容。居民参与非行政类社区公共活动的意识较高，行政类活动参与意识低，28%的居民对社区居委会、人大代表的选举持消极态度，存在投票弃权，找他人代投等情况。公民参与社区治理的理念还没有深入人心，积极性尚未被有效调动，未能形成公民意识。受访人群中，46%的调研对象需要社区工作人员进行动员才来参与。需要动员性和鼓励性参与仍是目前多数公民参与社区治理的特点。

(二)不便：公民参与社区治理缺少有效渠道

从活动的组织来看，社区公共活动的组织主体一般是居委会，物业公司、业主委员会、商业机构等其他社区建设力量几乎没有发生作用。根据调查，公民对于社区信息的了解多数还是通过楼道通知、广告宣传栏和移动短信，而公民参与社区治理主要是对于自身利益和需求的反映，形式和程序也多数是通过口头反映和简要事务登记，少有正式的书面意见书和提的议案。

(三)不实：公民参与社区治理深度有限

作为参与主体，公民参与社区治理的内容主要是一些非政治性的文体活动、公益服务、娱乐消遣活动。这些活动内容也较为单一，深度不够，居民参与度有限。调查显示，仅有少量的居民经常参加社区公共活动，25%的居民只参加感兴趣的活动，37%的居民表示有时会参加。32%的居民对社区建设提过意见或建议，18%的社区居民几乎不参与社区事务的决策和管理,26%的居民有意愿没行动，89%的居民提意见是为了自己的事情，只有11%的居民提意见是为了小区公共服务。现实中，很多社区的工作往往是应付上级的检查需要，公民参与社区治理形式主义依然存在，特别是涉及社区发展或者治理的一些议事讨论活动和选举活动，常常流于形式。

三、推进公民参与社区治理的对策

(一)创新基层民主，搭建参与平台，引导居民参与

社区精英拥有丰富的社会资源，有动员、协调、组织的能力，是社区最重要的社会力量，但是缺少组织化参与的制度平台。通过搭建乡贤参事会、和谐促进会等平台，吸纳各界精英、业委会成员、物业人员、商家及社会贤达及热心居民参与社区治理。参照 “翁家客厅”“民情参议员”等社区协商样本，按照有事好商量、众人的事情由众人商量的要求，围绕说、议、办、评四个环节，各社区立足实际，搭建协商平台，明确协商主体，制定协商清单，完善协商流程，以民主恳谈会、民情议事会、小区说事会等方式，开展形式多样的协商实践，推动居民群众自治。推行“民意体检”“一会两票”制度等基层民主工作制度，建立健全民主听证会、共建联席会议、社区干部述职评议等制度，提升居民参与水平。

(二)建设智慧社区，打造信息平台，方便居民参与

结合智慧城市建设，提高社区信息基础设施和技术装备水平，实施“互联网+社区”行动计划，重视新兴的信息传播方式，运用社区网络、移动客户端、微信公众号等新媒体，并与传统信息传播及交流方式(广告栏、海报等)形成互补，构建多方位、高效便捷的信息互动平台，方便居民参与社区公共事务。在信息平台上综合设置通知公告、便民服务、民意投票等板块，为居民提供政务服务、互动交流、便民服务、居民自治等功能。信息平台定期更新维护，让居民去了解社区公共资源分布情况和活动举办情况，借助这个平台加强互动，方便社区居民参与社区治理，有效破解居民群众参与社会动员的传统局限。

(三)建设社区文化，激发参与热情，加强参与深度

全面推进社区文化建设，在场地、资金等方面给予大力支持，吸引更多的社区组织和居民参与其中，培养共同的社区意识。加强社区文化基础设施建设(图书馆、文化馆、棋盘室等)，并在工作日、节假日都能对社区居民正常开放。深入挖掘社区资源，根据居民特点(年龄结构、文化水平和职业优势等)，定期举办多元化、多层次的社区文化活动，如小区居民运动会、棋牌比赛、文艺晚会、社区文化节等，并通过情感激励、精神激励等方法吸引居民参与，激发社区居民参与热情，促进社区归属感，进而推动社区特色品牌建设。

(四)发展民间组织，深化志愿服务，提高参与合力

按照社区居民构成，扶持发展不同类型、不同层次的社区志愿服务组织，通过“社工组织引领志愿组织”等模式，推动行政力量、社会力量和专业力量优势互补，统筹发力。鼓励居民互助、自助和他助，形成人人参与、共建共享的良好氛围。广泛发动居民群众参与爱心助老、慈善捐赠、治安防护，以及针对残疾人、老年人的义工劳动等活动，让其真正成为社区的建设者和受益者。

(五)加强社区网格，健全自治组织，增加参与力度

加强社区党支部建设，建立健全居务监督委员会，推进居务公开和民主管理，完善社区、网格、楼道三级居民自治组织建设，通过“网格党建”、“网格群建”等模式，促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接，充分发挥村规民约、居民公约在社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。