关于山东省乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织建设情况的调查与思考

姜卫红，王安伟

（山东省总工会 基层工作部，山东 济南 250001）

乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会承担地方工会和基层工会双重职责，是做好职工群众工作的基础和关键，具有“桥头堡”的重要作用，在工会组织领导体制中处于十分重要的地位。为掌握乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织基本情况、工作现状及工作中遇到的难点问题，研究破解制约乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会作用发挥的突出问题，山东省总工会结合全省开展的“大学习、大调研、大改进”活动，通过集中调研与针对性调研、问卷调查与现场座谈、数据统计与数据分析相结合的方式，进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织建设的创新做法

近年来，山东省总工会坚持重心下移，资源下沉，不断改革完善乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会的组织体制和管理模式，创新运行机制和活动方式，使其在促进企业发展、维护职工权益方面发挥了“桥头堡”作用，各项工作均有新的突破。

（一）夯实组织基础，实现服务“全覆盖”

近年来，全省各级工会积极争取党委政府的重视支持，加强源头参与，形成了“党委领导，政府支持，工会运作，多方参与”的良好格局。 2014年，山东省总工会制定了《山东省总工会基层组织建设工作规划（2015—2018年）》《关于进一步加强乡镇（街道）工会工作的意见》，明确要求乡镇党委政府积极支持工会履行职责，为工会开展工作提供必要的场所、设施和经费。目前，山东省共有乡镇（街道）1826个，已建立工会组织的1825个，建会率已达到99.95%；省级以上开发区（工业园区）共有176家，已建立工会组织的174家，建会率已达到98.86%；省级以下开发区（工业园区）共有93家，已全部建立工会组织，建会率在100%，工会组织建设基本实现了应建尽建。青岛市总工会为增强乡镇（街道）工会工作的活力，制定下发了《青岛市镇（街）工会标准化建设办法（试行）》，推动全市133家乡镇（街道）工会全部升级为总工会。滨州市总工会将乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会建设纳入《滨州市总工会改革实施方案》，明确要求“乡镇（街道）全部建立总工会，国家级经济开发区、省级开发区建立总工会，其他开发区（工业园区）可建立独立工会组织”。无棣县以县委名义出台了《关于进一步加强和改进工会工作的意见》，为全县11个乡镇（街道）总工会配备了由党委副书记兼任的工会主席及专职副主席，极大地加强了乡镇（街道）工会的工作力量。

（二）加强队伍建设，确保工作“有人干”

近年来，山东省各级工会不断加强对乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会干部队伍的建设，特别是山东省群团改革的意见要求：乡镇（街道）工会主席由同级副职或副职级干部担任或兼任，工会主席兼任的，配备专职副主席。目前，全省有259个乡镇（街道）配备了专职工会主席，占建会乡镇（街道）的14.19%；有1530个乡镇（街道）配备了兼职工会主席，占建会乡镇（街道）的83.84%；606个乡镇（街道）配有专职工会副主席，占建会乡镇（街道）的33.21%；794个乡镇（街道）配有兼职工会副主席，占建会乡镇（街道）的43.51%。省级以上开发区（工业园区）工会有40个开发区（工业园区）配备了专职工会主席，占建会开发区（工业园区）的22.99%；有119个开发区（工业园区）配备了兼职工会主席，占建会开发区（工业园区）的68.39%；省级以下开发区（工业园区）工会有7个开发区（工业园区）配备了专职工会主席，占建会开发区（工业园区）的7.53%；有82个开发区（工业园区）配备了兼职工会主席，占建会开发区（工业园区）的88.17%。

为加强乡镇（街道）干部队伍建设，山东省总工会还于2014年制定了《山东省社会化工会工作者管理办法（试行）》，为每个乡镇（街道）配备一名专职社会化工会工作者，2015年又为每个县级以下开发区配备一名社会化工会工作者。截至2018年6月底，全省乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会共聘用社会化工会工作者1108名。为保证社会化工会工作者招得进、用得好、留得住，山东省总工会近期准备会同省人社厅、省民政厅出台《关于加强工会社会工作专业人才队伍建设的意见》，建立适应工会社会工作专业人才队伍发展的招聘录用、薪酬保障、考核管理、职业发展、激励保障及教育培训机制。淄博市总工会积极争取市委组织部门和市编办的支持，所有的乡镇（街道）工会全部按照同级党政副职（副科级）配备了专兼职的工会主席。潍坊市总工会为加强对社会化工会工作者的管理，于2018年上半年出台了《关于调整社会化工会工作者薪酬的通知》。青岛市总工会为每个乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会至少聘用1名社会化工会工作者，部分乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会达到2名以上，目前全市共聘用社会化工会工作者258名。

（三）强化经费保障，努力实现 “有钱办”

各乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会的工作经费主要来源于上级工会回拨补助、同级行政拨款、经费自筹、专项活动补助等四部分。为保障基层工会有充足的工作经费，2017年，山东省总工会出台了《山东省乡镇（街道）工会经费补助管理办法》。2018年，又相继出台了《山东省乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会经费收缴办法（试行）》《山东省工会购买服务管理办法（试行）》《山东省基层工会经费收支管理实施细则（试行）》。从制度上保障了乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会经费的来源，逐步扩大了乡镇（街道）工会、开发区（工业园区）经费留成的比例。目前，全省1825个已建工会的乡镇（街道）中，有经费留成的乡镇（街道）工会635个，占34.79%。全省174个已建立工会组织的省级以上开发区（工业园区）中，有经费留成的开发区（工业园区）工会69个，占39.66%；93个已建立工会组织的省级以下开发区（工业园区）中，有经费留成的开发区（工业园区）工会28个，占30.11%。2013年至2017年，山东省总工会按项目化运作方式，不断加大对基层工会的经费补助力度，共为乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会补助活动经费和社会化工会工作者工资5049.21万元，2018年又列支了2700万元的补助预算，确保基层工会工作无后顾之忧。

（四）激发内在活力，打造发展“新格局”

一是开展乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会规范化建设。全省17个地市全部出台了加强乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会规范化建设的相关意见，全部开展了规范化建设达标活动。2014年，济宁市总工会代表山东在全国乡镇（街道）工会工作交流观摩会议上做了典型发言。二是大力开展党工共建。各级工会组织历来高度重视党建带工建工作的落实，2011年山东省总工会与省委组织部联合出台了《关于加强新形势下基层党建带工建工作的意见》，对健全完善工会组织体系、进一步提升基层工会建设的科学化水平提出了要求。烟台市总工会会同市委组织部出台了《关于深化“党建带工建、党工共建”大力加强基层工会组织建设的意见》，把加强乡镇（街道）总工会建设、配强工作力量作为重要工作推动。三是提升新时代职工之家建设水平。为破解基层工会组织存在的短板弱项，把基层工会建设得更加坚强有力，更加充满活力，省总工会研究制定了《山东省总工会关于新时代职工之家建设的十条意见》，通过开展职工之家建设，进一步激发了基层工会的组织力、凝聚力和创造力。

二、乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织建设存在的突出问题

山东省在加强乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织建设，推进其工会工作规范化方面进行了积极的探索和创新，重视程度和支持力度也呈现出不断加大的态势。但就其工作成效和工作目标而言，还有一定的差距，工作推进过程中存在的问题应引起我们足够的重视。这些问题和不足主要体现在以下几个方面：

（一）法律地位不清晰

伴随着社会主义市场经济的发展，乡镇（街道）工会组织的地位越来越重要，作用越来越突出，已经成为工会组织领导体制中承上启下的重要环节。《中国工会章程》第四章第二十二条规定：县和城市的区可在乡镇和街道建立乡镇工会和街道工会组织，具备条件的，建立总工会。但《工会法》《中国工会章程》对乡镇（街道）、开发区（工业园区）总工会的性质、职责、定位及经费保障等都没有作出明确规定，造成实际工作中乡镇（街道）、开发区（工业园区）总工会的组织架构虽然已经建立，却仍然存在定位不清、职责不明、保障不力的现象。有些乡镇（街道）、开发区（工业园区）总工会只把自己作为基层工会对待，没有履行地方工会的职责，在领导辖区内基层工会工作、代行维权职责等方面作用发挥不够。

（二）各级党政重视程度不够

近年来，部分地方党政领导的主要精力都放在了发展经济上,对工会工作的重视程度不够，支持力度不大。山东省委组织部与省总工会2011年出台的《关于加强新形势下基层党建带工建工作的意见》，曾明确提出要统筹考虑乡镇（街道）工会组织建设和专职干部配备、人员编制从行政编制总额中统筹解决的要求，但一直没有得到落实。有些乡镇党政领导认为工会工作不能直接创造财富，处于辅助地位，对工会工作多是“口头上重视，内心里轻视，行动上漠视”。虽然有些工会主席是班子成员兼任，但在一些重要问题上没有决策权，涉及工会工作的问题不敢说、不能说的情况一定程度上存在。

（三）工作力量薄弱

一是干部兼职多，主责主业不明确。从统计情况看，乡镇（街道）专职工会主席占14.19%，专职副主席占33.21%；开发区（工业园区）专职工会主席占22.99%，专职副主席占31.61%，其他均为兼职。基层工作面广事多，兼职干部一般只是挂名，基本无暇顾及兼职工作。另外，全省1826个乡镇（街道）、93个省级以下开发区（工业园区），只有988个配备了社会化工会工作者，尚未实现“有人干事”的目标。二是工会干部队伍不稳定。基层工会干部流动性强，经常发生人事变动，大多数乡镇（街道）、开发区（工业园区）的工会干部，干不满一届，工作的延续性和稳定性不能保证。三是基层工会干部业务能力不足。由于人员流动快，造成多数基层工会干部工作不熟悉，专业性不强，业务知识匮乏，讲外行话、办外行事，根本不能指导基层单位工作。

（四）工作经费不足

在现行的工会经费运行体制中,乡镇（街道）工会是一个特殊的层级,既不属于一级地方工会,也不能完全等同于基层工会,既无地方工会管理和使用经费之权，又无基层工会经费留成，处于地方工会与基层工会经费管理和使用的空白地段。目前，相关政策的规定过于原则和笼统,乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会经费来源受到诸多因素的制约，主要依靠经费自筹和少量的财政补助、上级工会经费回拨、项目化补助等，数额相对偏少，既不规范,也不稳定。山东省除少数经济发达地区以外,大多数县级工会由于经费紧张，对乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会下拨的经费有限或者没有下拨，造成了乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会经费捉襟见肘，根本无法保证正常工作需要，制约了其作用的发挥。

三、加强乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织建设的对策建议

针对乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织建设存在的问题，加强乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织建设，更好地发挥乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会组织的作用，应主要从以下几个方面下功夫、出实招。

（一）从法律法规层面确立乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会的地位

当前应根据形势的发展和需要，在相关法规中明确乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会作为一级地方工会的基本定位，并对其组织架构、职责任务、机构设置、干部配备、工会经费等方面做出界定，以确保乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会建设体制到位、人员到位、职责到位、作用到位，更好地发挥乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会在服务经济发展、维护职工权益、构建和谐劳动关系等方面的作用。

（二）积极争取党委政府重视

要积极争取党委和政府的关心和重视，支持乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会在同级党委（党工委）的领导下，依照法律和章程独立自主地开展工作。坚持党建带工建、工建服务党建，建立工作落实情况通报制度、工会定期向党委汇报工作制度，以及与有关职能部门的工作联系制度，推动地方党委（党工委）建立研究决定工会重大事项制度等机制，争取地方党委（党工委）在每届任期内召开党的工会工作会议，统筹解决工会组织建设、干部配备等关键问题。充分利用社会资源，努力构建“党政支持，部门协同，工会运作，职工参与”的乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会工作运行机制，为乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会建设提供强有力的组织保障。

（三）加强工会干部配备

尽快出台关于加强乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会机构编制的政策，积极推动乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会落实主席一般由乡镇（街道）党委副职或乡镇（街道）副职级干部担任或兼任，副主席按同级中层正职条件选配，应根据基层单位数和职工人数合理配备工会工作人员的要求。加强社会化工会专业人才队伍建设，建立科学合理的薪酬保障、职业发展、岗位晋升机制，确保社会化工会专业人才队伍的稳定。

（四）加大经费保障力度

建议全总对工会各级经费留成体制进行改革，对乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会经费的提取上缴应打破传统框框，从有利于乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会开展工作的原则出发，实行全总、省、市、县、乡五级工会经费留成，明确乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会经费留成比例，切实解决乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会经费问题，为乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会开展工作奠定坚实的经费保障。