论国有企业改制中的职工权益维护

李树军

（国网山东省电力公司 滨州供电公司，山东 滨州 256600）

一、国有企业改制的常见类型及对职工权益的影响

国有企业改制，是指国有独资企业、国有独资公司及国有控股企业(不包括国有控股的上市公司)改制为国有资本控股、相对控股、参股和不设置国有资本的公司制企业、股份合作制企业或中外合资企业，即改变原国有企业的体制和经营方式，以适应社会主义市场经济的发展。国有企业改制有多种方式，主要有股权转让、营业转让、合并、分立及清算注销等，这些改制方式对职工权益有着不同的影响。

（一）国有股权转让对职工权益的影响

鉴于很多国有企业是非公司制企业，很多规范性文件中经常称国有股权转让为国有产权转让，本文不区分国有股权转让和国有产权转让两个概念，泛指国有企业法人资格存续不变，企业的出资人或股东发生变化的改制方式。国有企业改制中股权转让是一种常见的方式，指国有企业法人地位保持不变，国有股权部分或全部依法转让给其他人的改制方式。股权转让的特点是能够保持国有企业的独立法人资格不变，作为同一个市场主体保持经营的连续性。国有股权转让的受让方，能够承继企业积累下来的经营模式、管理规范和市场信誉，可以最大限度地减少改制对企业带来的不利影响；职工可以保持与企业的劳动关系不变。

我国对于国有股权（产权）转让的法律规范比较完善，专门规范国有产权转让的规范性文件主要有2003年国资委和财政部联合发布的《企业国有产权转让管理暂行办法》和2004年《国有资产监督委员会关于国有产权转让有关问题的通知》，它们对国有产权转让的监督管理、转让程序、批准程序及法律责任做了详细规定，关注了职工权益的保护问题，规定涉及职工合法权益的，应当听取职工代表大会的意见，对职工安置事项应当经过职工代表大会通过。上述规范性文件曾经对规范国有产权转让起到重要的作用。2016年《企业国有资产交易监督管理办法》第10条规定：转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。

上述规范性文件，规定了国有股权（产权）转让改制中涉及职工利益的参与权。从形式上看，以股权转让方式进行改制过程中，职工权益不容易受到侵害。但现实中由于职工与企业之间信息不对称、职工处于实质弱势地位等原因，仍然会出现职工权益受侵害的情形。如国有股权受让方为了达成受让股权的目的，在签订股权转让合同时承诺职工与企业劳动关系不变，但已经签订的劳动合同到期后不再续签，或者改制后重新签订劳动合同，职工的劳动报酬及条件发生较大变化，就会影响职工的长远利益。而股权转让同时还可能伴随着企业内部人力资源的重新配置，部分职工则可能面临着失业的风险。

（二）营业转让对职工权益的影响

营业转让是企业依据国家产业政策将自己无法经营或者经营不善的业务转让给他人的改制方式，从而将企业的精力用于发展核心业务，满足国家产业调整改革的要求。营业转让属于公司并购重组的手段。营业转让适用于国有企业保留核心业务，转让部分非核心营业的情形，可以在保持国有企业股权不发生变化的前提下，达到剥离非核心业务的目的，同时又能规避资产转让的缺点，能够保证营业的持续性，使得资产效益最大化，相关职工的工作机会得以延续。

营业转让中职工处于弱势地位。营业转让中的受让主体与原来市场主体是各自独立的法人，基于营业转让这种方式能够实现转让方和受让方的利益最大化。营业转让不是简单地将相关业务和职工剥离至受让企业，往往会与受让企业的业务进行重组，因而导致被转让的营业相关职工可能面临劳动合同无法继续的问题。

（三）企业吸收合并对职工权益的影响

吸收合并是指两个或两个以上的企业合并后，其中一个企业吸收其他企业而继续存在，而剩余企业主体资格同时消灭的方式，在国有企业改制过程中也经常使用。吸收合并方式大多适用于减少国有企业管理层级或者追求规模经济效益和扩大市场地位，被吸收注销的公司债权债务、资产及职工一般由吸收方概括承继，一般不改变企业的经济性质和国有属性。

各国公司法一般都规定，被合并公司的资产与负债、权利和义务由合并后的公司承继，这就是所谓的概括承继原则。根据这一原则，公司合并中被合并公司的劳动合同不会受到影响，由合并后存续的公司履行[1]。但在实践中，企业合并往往更关注合并双方股东和债权人的利益保护，对于职工权益的保护会放在次要位置，对被吸收合并企业的职工权益的承继做一个原则和概括的规定。合并可能会更有利于企业的长远发展，但在合并的初期，部分企业也存在着投入过大、经营困难、影响职工收入的情况。

(四)企业分立对职工权益的影响

企业分立指一个企业依照有关法律法规的规定，分立为两个或两个以上的企业的法律行为，依据分立后原来企业是否存续，分为存续分立和解散分立。我国现行《公司法》只规定了公司分立的法定程序，对公司分立时的财产做相应的分割，还规定如果公司分立违反了法律法规的强制性规定，侵害股东或债权人的利益，可以提起公司分立无效之诉。但提起无效之诉的债权人是否包括劳动债权，规定并不明确。有学者认为不包括，理由是劳动者与公司之间缔结的劳动契约不同于一般的民事契约，它所确立的是一种具有财产因素和人身因素的内部劳动关系，并非一种外部债权关系[2]。即，在企业是否分立和分立是否合法有效等方面，职工并无决定权和否决权。但企业分立时劳动合同的承继应如何处理是一个必须面对的问题，我国现行法律规定对此问题也比较抽象和模糊。《民法通则》第44条规定：企业法人分立、合并，它的权利义务由变更后的法人享有和承担。《公司法》也简单规定了分立后公司的连带责任问题。《民法总则》第67条也简单规定：法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带债务，但是债权人和债务人另有约定的除外。《劳动法》也未明确规定企业分立时职工权益保护相关问题。原劳动部《关于贯彻执行中华人民共和国〈劳动法〉若干问题的意见》允许当事人在企业分立时按照意思自治的原则，自行约定劳动合同的继受。2008年实施的《劳动合同法》第34条对此做了较为明确的规定：用人单位发生合并或分立的，原劳动合同继续有效，劳动合同由承继其权利和义务的用人单位继续履行。在企业合并的时候，承继权利义务的主体很确定，在企业分立的时候承继权利义务主体就有可能发生分歧，有可能会出现分立的公司对承继职工劳动关系相互推诿的情形，造成职工权益受侵害的情况。特别是当分立后企业的经营预期收益走低时则会发生争议。

(五)企业清算注销对职工权益的影响

企业注销是指当一个企业宣告破产，被其他企业收购、规定的营业期限届满不续、或投资者决定解散等情形时，需要到登记机关申请注销，终止企业法人资格的过程。广义的清算注销包括破产清算和吸收合并注销，本文仅探讨企业股东自行决议清算注销、终止法人资格的情形。

企业清算注销过程中，职工权益的保护涉及到两个方面的问题：一是清算过程中职工权益的保护，如涉及职工安置及劳动债权的事项及如何保障职工的知情权和选择权等；二是企业清算注销后，职工发现权益受到侵害向谁主张赔偿，是向企业的股东还是可以向清算组主张权益，通过什么样的程序可以维护自己的合法权益。企业清算时职工劳动债权主要包括企业欠付的工资、加班费，欠缴的社会保险及住房公积金，法律、行政法规规定应当支付给职工的补助金或者经济补偿金等。有些职工对于自己的权益不清楚，在注销过程中一旦没有及时主张，企业一旦清算注销，法人资格将灭失，没有得到维护的职工权益将很难得到救济。

二、国有企业改制中的职工权益保护现状及存在的问题

国有企业改制过程中职工权益受到侵害的情况，具体表现为职工下岗无法得到很好的安置和经济补偿、拖欠职工工资、欠缴社会保险费和住房公积金。虽然国有企业在改制过程中大多数比较关注职工权益的保护，但也存在个别国有企业利用自身优势对职工隐瞒信息、损害职工权益的情形，主要表现在侵害职工的知情权、参与权、选择权和劳动权等。

（一）职工知情权

国有企业改制很多时候是基于国家大的方针政策安排，职工无法决定是否改制以及以哪种方式改制，但是职工有权充分了解改制过程中与其权益相关的信息，充分保障职工的知情权是保护职工行使其他权利的前提，在职工权益保护中具有非常重要的意义。这些需要职工知情的信息包括改制方案、改制后劳动关系如何承继、欠付的劳动债权如何清偿、企业清产核资、账面审计及评估的程序和结果、解除劳动关系如何补偿等，凡是与职工权益有关的事项都应该在职工代表的监督和参与下进行，并对有关的信息及时公开，充分保障职工的知情权。职工的知情权限于与其权益有关的事项，涉及到企业经营秘密的事项不能列入职工知情权的范围，职工了解到的改制过程中与企业经营有关的事项也要注意保守秘密。

目前国有企业改制过程中，由于担心职工情绪不稳定而影响生产经营或影响改制的顺利进行，往往尽量推迟职工知悉改制方案的内容。部分国有企业改制方案的可行性研究、方案的制定、改制方案等内容不仅没有经过职工讨论、职工代表大会通过，甚至改制方案都不向职工公布。而关于改制后企业运行过程中与职工权益有关的事项，譬如有关生产安排、企业发展方向、经营策略、职工工作条件、工作环境以及福利等关乎职工的长远发展、与职工权益相关的事项则更少向职工进行说明和承诺。这导致职工的知情权受损，从而影响其择业自由权的行使。特别是那些在企业工作多年，为企业发展付出了青春年华、年龄较大的职工，继续再就业的能力较弱，只能被动接受改制方案，这对他们明显不公平。

（二）职工参与权

职工参与权是职工以特定方式参与公司决策，介入公司决策程序，影响公司决策结果，监督公司决策实施的民主管理权利[3]。为了充分保护职工权益，在企业改制过程中凡涉及到与职工权益有关的事项要允许职工参与决策。与前述职工知情权需要有所限制一样，职工参与权行使也是围绕着改制过程中与职工权益密切相关的事项进行。主要涉及到改制的职工安置事项，包括劳动关系是否存续、存续的条件是什么；如果涉及到分流，分流到哪些单位，劳动权益是否受到影响或受到哪些影响；如果劳动关系终止如何补偿等。职工参与权行使存在两个方面的问题：一是职工参与意识不强。部分职工存在从众心理，认为改制中的职工不是自己一个人，不需要自己操心。同时基于职工在企业中相对弱势的地位，担心个人带头维权会受到不公平对待，不敢积极主动提出参与决策的要求。二是职工参与对企业改制决策的影响有限。国有企业改制中，要兼顾维护职工合法权益和改制的顺利进行。国有企业职工人数众多，不同的职工关注重点和诉求不同，如果完全满足所有职工的个人愿望，企业改制将无法进行。职工参与权的行使主要通过职工大会或者职工代表大会行使。对于职工大会和职工代表大会职工代表提出的意见，往往也是有选择地釆纳。往往重改制程序的合法化，而对职工权益的保护则存在不充分的问题。

（三）职工的劳动权

劳动权是职工权益最重要最直接的体现，通过行使劳动权，劳动者获得劳动报酬，实现个人价值，为体面有尊严的生活提供物质基础，因此职工劳动权的保障具有非常重要的现实意义。目前改制中职工往往被动等待企业安置，不能积极主张实现自己的就业权，大多数职工无法根据自己的实际情况和需要行使选择权。在企业法人资格存续的前提下，是依法要求企业继续履行已签订的劳动合同，还是与企业解除劳动合同获得适当的经济补偿进行再就业，虽然从法律上来讲职工有选择权，但是在实际情况下大多数职工就业竞争力较差，只能等待企业改制结果出来以后，被动地接受企业对自己工作的安排。而对于那些继续留下来的职工在续签劳动合同时，大多数职工也很难与企业进行讨价还价。而另一方面，企业决策者往往更关注国有资产的保值增值和股东权益，对于职工劳动权益维护不够重视。

（四）特殊职工的权益

企业改制中特殊职工权益的保护更加需要关注，对企业而言这部分职工处于相对弱势的地位，某些基于特殊原因有就业障碍或不利处境的劳动者更是弱势群体，包括处于“三期”的女职工、残疾人、因工伤丧失或者部分丧失劳动能力的职工。

目前国有企业改制中，对于特殊职工权益的维护不够重视。在企业改制中对于这些特殊职工，没有特别予以关注，未做到对特殊职工基于不同的特殊情况进行保护，给予特殊照顾。

三、完善国有企业改制中职工权益保护的建议

为了在企业改制中切实保护职工权益，应该针对不同改制方式的特点，厘清不同责任主体在职工权益保护中的位置和责任，全方位多层次地完善国有企业改制中职工权益保护机制。

（一）立法应明确界定职工知情权的范围和方式

国有企业改制是国家产业政策调整、深化体制改革的要求，可能会对改制涉及到的具体企业和职工造成一定影响，这些暂时的、局部利益的损失不能阻止改革的进程。但是在企业改制中也要最大限度地保护职工的权益，要从改制程序上充分保障职工的知情权，让职工可以在全面掌握信息的基础上，基于现实的条件和因素，做出最有利于自己利益的选择，从而做出短期和长期的职业规划。

关于职工知情权，我国《劳动合同法》第4条规定：用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度……用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。……用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。根据《劳动合同法》第41条的规定，裁减人员二十人以上或者裁减不足二十人但占企业职工总数百分之十以上的，用人单位应提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见后，裁减人员方案经向劳动行政部门报告，可以裁减人员。根据第43条的规定，用人单位单方解除劳动合同，应当事先通知工会。

上述关于职工知情权的规定过于简单、概括，哪些是涉及劳动者切身利益的事项很多时候解释权由企业决策者掌握；用人单位单方解除劳动合同，应当事先通知工会，对于“事先”的解释也容易发生歧义，是在决定是否单方解除劳动合同之时，还是已经决定单方解除之后通知工会并不明确。特别是企业改制中涉及到的知情权，立法没有详细规定。虽然从法律地位上，职工与企业处于平等的地位，但在现实中职工处于相对弱势的地位，法律规定的较为模糊、缺少细化，容易导致在实践中企业决策者自由裁量权过大。

建议明确规定哪些事项属于涉及劳动者切身利益的事项，第一类是与改制决策有关的事项，包括企业改制的决策、内容、目的、方案，以及改制会对职工产生什么样的影响。职工对这类信息知情，会有利于从大的格局理解改制，对职工的长远规划和职业设计提供思路。第二类是与劳动者个人直接相关的事项，包括改制后劳动关系如何承继、截至改制日期欠付劳动债权的情况、欠付的劳动债权如何清偿、解除劳动关系如何补偿、有哪些职工安置方案可供选择等。这些事项直接与每个职工权益密切相关，是职工维护自己权益的基础。第三类是关于企业资产方面的事项，包括企业清产核资、账面审计及评估的程序和结果等。企业资产是对职工权益保护的物质前提，涉及到职工的切身利益。同时要让职工对企业资产的具体情况有全面、详细的了解，包括但不限于对资产的价值、使用情况、在相同或类似行业的比较优势等。让职工知悉这些事项不仅利于保护职工权益，也利于监督改制过程，防止国有资产流失。

建议立法明确规定改制在什么环节、什么时间、以什么方式告知职工或工会。对于第一类事项，在确定改制决定后一定时间内应当告知职工关于改制的决策、内容、步骤、方法和实施方案，以及改制会产生的影响和后果，便于职工做出与自己相关的决策。对于与每个职工权益直接相关的第二类事项，从方案的制定环节就要让职工知悉并参与，充分发挥职工大会或职工代表大会的职能，同时还要以适当的方式公示，满足所有职工的知情权。对于第三类事项，对中介机构的选择、清产核资结果及评估结果确定后，要尽快告知职工，通过适当渠道让职工表达意见。

（二）针对不同改制方式采取不同措施保障职工权益

不同改制方式中保护职工权益的重点有所差别，要针对不同改制方式采取不同措施充分保障职工的权益。

在股权转让过程中，要在股权转让协议中专门、详细地安排职工权益保护的条款，内容要尽可能具体、可操作，必要时可针对职工权益保护单独增设一个附件，在条款或附件中不仅要规定劳动关系保持不变，还要详细约定劳动条件、工资待遇、福利等相关事项，对于符合签订无固定期限劳动合同的职工要依法签订合同等。同时还要约定一个可行的违约条款，防止受让方为了达成自身利益先承诺保护职工权益、股权转让完成后不履行约定义务的情形出现。

在吸收合并改制过程中，也要在吸收合并协议中对职工权益保护作出详细、具体、可操作性的安排。

企业分立时职工权益的保护更加复杂，尤其是在被分立的公司不存续的情形下，由哪一个公司来承继劳动合同要在充分考虑职工需求的基础上确定。国际上通行的做法是区分职工与被分立公司所要分立的经营业务的关联程度，即采取最密切联系原则，以继受业务与职工的关联程度为基础，与尊重职工选择权相结合来确定。这种方式既有利于发挥职工职业技能和特长，又尊重了职工的选择权，值得我们借鉴。

在清算注销的改制方式中，首先要厘清拖欠职工工资、社会保险或其他劳动债权的数额，让职工的劳动债权相对于其他债权得到及时、优先的受偿；其次对于符合条件的职工要依法给予经济补偿，对于特殊职工要给予特殊保护，譬如对于“三期”女职工和享受工伤待遇职工的收入既可以一次性补齐，也可以将相关费用交由劳动保障部门指定的部门代为保管和支付；对于临近退休的老职工，可以将其退休前的社会保险费用交由劳动保障部门保管和代为缴纳，切实保护职工的合法权益。

（三）强化职工权利意识，完善职工代表大会制度

在企业改制过程中，职工权益的出发点和落脚点都是职工本人，强化职工权利意识，让职工积极主动关注改制事项，是职工权益保护的重要方面。现代经济民主理论要求企业的经营管理应有职工的广泛参与[4]。首先，工会要帮助职工强化权利意识，引导职工主动关注企业改制方案的制定过程、目的、效果、改制后企业的运作模式等，全面衡量企业改制对自己的影响，以选择合适的方式维护自己的合法权益。其次，如果企业改制过程侵害了职工具体的权益，工会应当帮助和指导职工采取合法手段维权。最后，通过引导职工积极关注改制进程，监督改制的决策过程，可以有效地督促企业决策者关注职工权益的维护，将企业顺利改制和维护职工合法权益通盘考虑。

而引导职工积极参与改制过程的关键在于健全和完善职工代表大会制度。职工在权利行使的时候要依靠职工大会或职工代表大会讨论和表决的方式进行，这是保障职工参与权的核心。完善职工代表大会制度，要从职工代表的选举产生、职工代表的组成、职工代表大会召开的通知与表决等方面采取措施。职工要关注职工代表的组成及选举，把愿意代表职工利益且有能力的人选举为职工代表，特别是应当保障一线职工代表的比例，让那些在改制中可能受到不利影响的职工有充分的表达权。通过职工代表大会制度，影响改制中有关职工权益事项的决策及方案实施，最大限度地依法维护职工权益。职工代表大会的召开、通知及表决都要制度化、有章可循。

（四）强化企业决策机构的法律责任

虽然增强职工的维权意识，完善职工代表大会制度有利于维护职工合法权益，但不可否认企业决策机构处于优势地位，职工权益的保护很大程度上依靠企业决策机构实现。全民所有制企业和公司制企业的决策机构有所不同，国有企业的决策机构一般是党委会和总经理办公会，公司制企业的决策机构一般是股东会，同时有些事项的决策权在董事会或者经理办公会。虽然相关法律规定决策者在做出重大经营决策时要听取职工代表的意见，但是否采纳一般还是决策者决定。因此要强化企业决策机构的法律责任，如果参与决策者有故意或重大过失损害职工权益的，职工有权追究其个人责任，但在决策中投了反对票的决策者可以免除其法律责任。这样可以保证职工的合理建议能够得到真正的重视，从而保障改制过程中最大限度地依法保护职工的各项权益。

（五）加强改制过程中的监督

对企业改制中职工权益保护的监督包括内部监督和外部监督。公司制企业的内部监督机构是监事会，监事会代表全体股东对公司的经营管理进行监督，行使监督职能，是公司的常设机构。我国《公司法》规定监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。但实践中存在着职工监事形同虚设，其作用不能发挥的情形。在职工监事选举的时候要把真正能够代表职工利益的职工选为监事，在明确监事责任的同时，应加强职工对职工监事的监督作用，真正发挥职工监事对企业改制的监督作用。非公司制企业的内部监督机构一般是纪委等部门，企业改制中要加强纪委对改制中侵害职工权益的违法、违规情形的有效监督。

另一个与职工权益保护有关的企业内部监督机构是企业工会。根据《工会法》的规定，维护职工权益是工会的基本职责，因此工会有权利也有义务在企业改制中维护职工合法权益。企业工会可以改变职工个体与企业相比处于弱势地位的状况，建立平等协商制度平衡股东利益与职工权益。工会作为职工权益的代表者和维护者，应广泛收集职工意见和建议，向企业的决策者提出建议，对于有可能侵害职工权益的行为和方案要及时提出异议，切实在企业改制过程中起到保护职工合法权益和保障改制稳步推进的作用。

考虑到职工在劳动关系中实质弱势的地位，对改制中保护职工权益而言，行政机关的外部监督是不可或缺的保障手段。相对于职工或职工代表大会的建议权而言，行政机关的外部监督具有强制性。这种行政监督和救济比司法救济更有效率。在企业改制中当职工权益受到侵害时，劳动行政机关应当依职权主动介入监督，责令企业履行法定义务、承担相应责任，以维护职工合法权益。

（六）及时化解改制中的劳动纠纷

对于在改制中发生的集体劳动争议，国资委、工会和劳动行政部门一方面要推动企业和职工通过协商及时化解纠纷，维护社会安定团结；另一方面，对于发生的个别劳动争议，应通过企业劳动争议调解委员会或社会调解组织及时调解，化解劳动争议。对于调解无法达成协议的或不愿意调解的，及时引导职工采用劳动仲裁和劳动诉讼的方式解决，将各项劳动争议纳入法制框架中予以解决，避免劳动争议解决途径的无序、违法情况的出现，维护社会稳定。对于因改制发生的劳动争议案件，劳动仲裁委员会和法院应及时立案、及时审理，快速结案，及时化解纠纷。司法保护一方面可以直接对权益受到侵害的职工进行救济，通过司法程序来保障权利的实现，同时也对相关责任主体予以警示，确保不同利益主体在法律规定的框架内理性互动、衡平保护，建立良性的社会秩序。

总之，在国有企业改制中，应兼顾改制顺利和职工权益的维护，维护好职工的知情权、参与权、选择权和各项劳动权益。