劳动争议一裁终局制度的困境及出路

曹有康

（安徽大学法学院 安徽合肥 230601）

一、劳动争议一裁终局制度的确立

我国在1994年颁布实施了《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》），该法初步确立了我国“一调一裁两审”和“仲裁前置”的劳动争议处理机制。但是该处理机制在实际运行过程中也出现了一些弊端，如程序重复造成的案件处理周期过长、浪费司法资源、案件处理效率低等。《劳动法》规定劳动案件仲裁前置的目的是为了让事实清楚、案情简单、争议不大的劳动案件在仲裁阶段结束纠纷，减轻法院的办案压力，同时，快速处理劳动争议，保护劳动者的合法权益。但是这一制度在实践中常常被用人单位所利用，在走完仲裁程序之后，依然起诉至法院，试图通过走完全部的“一调一裁两审”程序，延长案件处理时间，增加劳动者维权成本，拖垮劳动者，从而达到不赔或者少赔劳动者的目的。由于《劳动法》所规定的“仲裁前置”制度在实践中存在严重的虚化问题，违背了《劳动法》设定这个制度的初衷，为了解决这个问题，我国后来又制定了《劳动争议调解仲裁法》。

《劳动争议调节仲裁法（草案）》在征求意见过程中，我国学术界就裁审关系的选择问题展开了讨论，主要观点有两类。第一类是单轨制，是指实行单一机构处理劳动争议的机制。[1]单轨制可以分为“先裁后审”“只裁不审”“只审不裁”三种方案。第二类是双轨制，是指劳动仲裁机构和法院对劳动争议案件都可以进行处理，它们之间存在着并行与交叉关系。双轨制又可以分为“裁审分立，各自终局”“或裁或审，裁审自择，一裁一审或两审终审”以及“或裁或审，裁审衔接”三种方案。以上方案都有各自的优点，但也存在一定的理论缺陷，因此立法者都未予采纳。《劳动争议调节仲裁法》在维持“一调一裁两审”制度的同时，又创新性地规定了部分劳动争议案件一裁终局的制度。一裁终局制度是指劳动争议经劳动仲裁庭裁决后即行终结的制度。[2](P152)然而该制度并不是绝对意义上的一裁终局，而是相对意义上的一裁终局，因为立法者基于“资强劳弱”的社会现状，对于部分劳动争议案件保留了劳动者的起诉权而剥夺了用人单位的起诉权。一裁终局制度主要适用两种类型的案件：第一类是小额仲裁案件，它包括因追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金和赔偿金等不超过当地月最低工资的12倍金额的案件；第二类是标准明确的仲裁案件，它包括工作时间、休息休假、社会保险等方面的案件。

二、实践中劳动争议一裁终局制度遇到的困境

（一）一裁终局制度未能实现合理分流。一裁终局制度实施以来，在一定程度上取得了成效，使部分劳动争议止于仲裁庭，但由于该制度在立法上存在某些缺陷，使得大量劳动争议案件最终还是进入了诉讼阶段，增加了法院的办案压力，这与立法者创设该制度的初衷不相符，实际的实施效果与立法者的理想效果相距甚远。从2013年的数据来看，北京市一裁终局案件占仲裁裁决案件的比例低于6%，江苏省一裁终局案件占仲裁裁决的10%左右。[3]主要是由以下两个原因造成的：

1.一裁终局案件适用范围有限。《劳动争议调解仲裁法》第47条规定了追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金和赔偿金等案件适用一裁终局制度。2017年7月1日实施的《劳动人事争议办案规则》第50条对经济补偿金和赔偿金的范围进行了进一步的细化，规定竞业限制期限内给予的经济补偿、解除和终止劳动合同的经济补偿和未签订书面劳动合同第二倍工资、违法约定试用期的赔偿金、违法解除和终止劳动合同的赔偿金适用一裁终局制度。这事实上将一裁终局制度的适用范围固定化了，限制了一裁终局制度的适用范围。我们知道，在实践中，因经济索赔而引起劳动争议的种类有很多，除了上述所列出的几种以外，职工因追索加班工资、年休假工资、医疗期工资、工伤停工留薪期工资、高温津贴、代通知金等小额标的引起的劳动争议案件也与日俱增，将这些案件排除在一裁终局制度的适用范围之外显然是不妥的。

2.小额仲裁案件的金额认定标准过低。《劳动争议调解仲裁法》第47条规定一裁终局案件的金额不得超过当地月最低工资的12倍金额，但随着社会经济的发展，该标准显然已经过低。以合肥市为例，2016年合肥市的月最低工资为1520元，12个月的月最低工资也就是18240元，在实践中，大多数劳动争议案件的数额都要高于这个金额，这就使得很多劳动争议案件因争议金额问题而无法适用一裁终局制度，尤其是在工伤赔偿案件中，赔偿项目众多，并且数额较大，甚至有些单个赔偿项目的金额都大于目前的小额仲裁案件的金额认定标准，所有工伤赔偿项目之和更不用说。在工伤案件中，劳动者最需要的就是及时治疗和享受工伤待遇，符合一裁终局制度对劳动者倾斜保护的立法目的，因此过高的小额仲裁案件的金额认定标准显然不合理。

（二）部分案件处理时间变长。缩短劳动争议处理时间是创设一裁终局制度的目的之一，但是由于该制度的一些立法方面的缺陷导致部分案件的处理时间不仅没有缩短，反而延长了。

首先，在实践中，劳动者在申请仲裁时的申请金额通常大于劳动仲裁庭所裁决的金额，这使得劳动者自身往往对劳动仲裁庭的裁决结果不满意，加上劳动争议案件的诉讼成本也很低，于是部分劳动者在仲裁裁决书下来以后，继续选择向人民法院起诉，使得本该终局的案件而不终局。

其次，部分用人单位在不服劳动仲裁委的仲裁裁决时，也会选择向劳动仲裁委所在地的中级人民法院申请撤销仲裁裁决。尽管“事实认定有误”并非是《劳动争议调解仲裁法》所规定的申请撤裁的法定情形之一，但在实践中，许多用人单位申请撤裁时都以“事实认定错误”而导致法律适用错误为理由，这就使得法官在审理撤裁案件时，还必须对案件事实进行一次重新审理，从而造成了程序重复，形成了事实上的“一裁三审”。[4]用人单位一旦申请撤裁，便可以此为理由来申请法院对劳动仲裁委的终局裁决中止执行，这无疑又延长了一裁终局案件的执行时间。

最后，在有些劳动争议案件中，既包含了终局裁决事项，又包含了非终局裁决事项，对于此类案件起诉至法院该如何处理呢？《劳动人事争议仲裁办案规则》规定：“在劳动争议案件同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项的情况下，仲裁庭应分别做出裁决。”由此可以推断，用人单位就终局裁决事项是不能起诉的，而只能就非终局裁决事项向人民法院起诉。但是从《劳动争议司法解释（三）》的规定中我们又可以得出另一个结论，即同一仲裁裁决中同时包含了终局裁决事项和非终局裁决事项的，当事人就该仲裁裁决向人民法院起诉的，应当按非终局裁决处理。也就是说，当用人单位就仲裁裁决中的非终局裁决事项向人民法院起诉时，人民法院不仅要对非终局裁决事项进行审理，对终局裁决事项也要进行审理。在实践中，对于此类案件的处理，不同地方的做法也不同，如广东省规定：“劳动争议仲裁委应分别就仲裁终局裁决与非终局裁决事项作出裁决。”南京市规定：“可以在同一份裁决书中表述终局裁决事项与非终局裁决事项。”[5]由此我们可以发现，当出现仲裁裁决书中同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项，并且法院对终局裁决事项和非终局裁决事项都进行审理的情况时，实际上就延长了劳动争议案件中终局裁决事项的处理时间。

（三）劳动仲裁机构缺乏权威性。当前，劳动者和用人单位在仲裁裁决之后，频繁地选择向人民法院起诉或者是申请撤销仲裁裁决，使劳动仲裁流于形式，这主要是因为我国的劳动仲裁机构缺乏权威性。究其原因，主要有以下两个：

1.劳动仲裁机构在性质上偏行政化。《劳动争议调解仲裁法》规定了省、市、县三级政府可以设立劳动仲裁委，并且对其工作进行指导。这事实上就使劳动仲裁委成了政府的下级机构了，隶属于政府，已然使劳动仲裁委失去了独立性。与此同时，我国的劳动仲裁委是由劳动行政部门代表、工会代表、企业代表三方组成，主要是为了平衡国家、劳动者、用人单位之间的利益，体现公平、公正的原则。但是在实践中，经常出现工会代表和企业代表不参与或者是怠于参与的情况，于是形成了劳动行政部门一方裁决的局面，劳动争议仲裁裁决变成了行政裁决。[6](P66)“三方原则”严重虚化，难以得到贯彻落实，使得劳动仲裁裁决缺乏公平性、公正性、社会性。

2.劳动仲裁员的专业性不强。就劳动仲裁来说，仲裁庭是仲裁劳动争议的唯一机构，仲裁庭组成人员的专业素质对于劳动争议公平合理的解决具有决定性的作用。在对比劳动仲裁员和民商事仲裁员的任职条件中，我们不难发现，劳动仲裁员的任职条件明显低于民商事仲裁员的任职条件，这就造成了劳动仲裁机构的公信力难以得到保障，权威性也很难得到认可。劳动仲裁员的专业素质偏低，主要有以下几个方面的原因：首先，当前我国劳动仲裁机构的仲裁员大部分都是兼职仲裁员，专职仲裁员比例较少，取得律师执业资格的专职仲裁员更是少之又少。其次，很多专职仲裁员都是由劳动行政部门的工作人员担任，谁能成为仲裁员，在很多地方都是由劳动行政部门的领导决定的，劳动仲裁委自身是不能决定进什么样的人，这就造成了精通劳动法律方面知识的专业人才难以成为专职仲裁员，能够成为专职仲裁员的专业性又难以得到保障。再次，劳动行政部门的工作人员兼任仲裁员，往往会出现工作能力不够、工作积极性不高等问题，又没有良好的机制来解决此类问题。最后，我国《劳动争议调解仲裁法》规定的仲裁员任职条件偏低可能主要是出于为了照顾劳动行政部门、工会以及企业家协会委派的仲裁员的原因，他们一般都是年龄偏大、资历较老的人员。[7]

三、劳动争议一裁终局制度的出路

（一）适当扩大一裁终局案件的适用范围。为了更好地完成分流的任务，减轻法院的办案压力，缩短劳动争议处理时间，节省劳动者的维权成本，应该扩大一裁终局案件的适用范围。首先，建议将所有劳动关系明确、案情简单、涉案劳动者在10人以下、争议不大的劳动争议案件纳入一裁终局案件的范围内，这当然也包括前述的职工因追索加班工资、年休假工资、医疗期工资、工伤停工留薪期工资、高温津贴、代通知金等小额标的引起的劳动争议案件。其次，适当提高小额仲裁案件的金额认定标准。当前的社会现状是“资强劳弱”，加上社会就业竞争压力大，劳动者通常很珍惜他们已有的就业机会，在有些情况下，劳动者明知自己的合法权益受到侵犯，但仍然会选择继续忍耐，于是就会出现这样的一种情况：劳动者一旦申请劳动仲裁以保护自己的合法权益的时候，往往主张的金额是数年积累在一起的数额，这很有可能就超过目前的小额认定标准，所以适当提高小额仲裁案件的金额认定标准很有必要。提高小额仲裁案件的金额认定标准主要有两种方案：第一种是将小额认定标准从现有的当地月最低工资的12倍提高至当地月最低工资的24倍；第二种是参照民事诉讼法中小额诉讼案件的数额认定标准的方法来确认小额仲裁案件的金额认定标准，将争议金额定在当地上年度职工年均工资50%以下是比较合乎实际的。对于这两种方案，既可以单独适用，又可以混合适用。在混合适用时，可以采取“就高不就低”的原则更为恰当，即当地月最低工资的24倍金额高于当地上年度职工年均工资的50%的时候，适用当地月最低工资的24倍的标准来确定小额仲裁案件的金额认定标准；反之，当地上年度职工年均工资的50%高于当地月最低工资的24倍金额的时候，适用当地上年度职工年均工资的50%的标准来确定小额仲裁案件的金额认定标准。就这两种方案的适用而言，混合适用不仅可以更好的保护劳动者的权益，而且可以扩大一裁终局案件的范围，更为可行。

（二）劳资双方均无诉权。对于一裁终局案件，一方面赋予劳动者起诉权，另一方面剥夺用人单位的起诉权，这显然违反了《民事诉讼法》中关于平等诉权的相关规定，对此，可以做以下完善：劳资双方对一裁终局案件均无诉权，即劳动者不可以就此类案件起诉至法院，用人单位也不可以向中院申请撤裁。有学者提出“劳动争议一律由专门的仲裁机构仲裁，不进入司法程序处理。”[8]可以结合该观点创设一个新的制度，即劳资双方对一裁终局的裁决不服的，认为属于事实认定错误情形的，可以向劳动仲裁委申请重新仲裁，劳动仲裁委在接到申请以后，进行审查，符合条件的，重新任命三名资深的仲裁员来重新处理该劳动争议；不符合条件的，驳回申请。

（三）终局裁决事项与非终局裁决事项分项处理。关于同一劳动争议案件中同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项的处理问题，《劳动人事争议仲裁办案规则》规定了分项处理，而《劳动争议司法解释（三）》的规定可以不分项处理，这就造成了法条适用冲突的问题。一方面由于劳动仲裁委不属于司法机构，所以最高人民法院制定的司法解释对于很多地方的劳动仲裁委没有约束力；另一方面由于人民法院才是劳动争议案件的最终判决机构，各地的劳动仲裁委为了实现仲裁与审判的衔接，同时也为了简化劳动仲裁裁决书的书写工作，因此很多地方采取的是不分项处理，大大降低了一裁终局案件的比例。对此，可以由全国人大常委会在相关法律中统一规定劳动仲裁委对于终局裁决事项和非终局裁决事项分项处理，法院对于劳动争议案件的起诉，只受理非终局裁决事项，对于劳动争议案件中的终局裁决事项一律不予受理。

（四）实现劳动仲裁机构组织上的独立。目前我国的劳动仲裁委实质上依附于劳动行政部门，行政化倾向严重，难以体现劳动仲裁机构应有的权威性，可以通过对劳动仲裁机构进行全方位的改革来逐渐使它实现真正意义上的独立。首先，现有的劳动仲裁机构都是由政府设立和指导工作，以后可以赋予省、直辖市劳动仲裁委设立和指导市、市辖区、县劳动仲裁委工作的权力，使劳动仲裁机构在体制上实现独立。其次，从经费方面实现独立，当前劳动仲裁机构的经费都是随着劳动行政部门的经费一起拨付，附属于劳动行政部门，以后劳动仲裁机构的经费可以进行单独预算、单独列支，由国家财政单独拨付。最后，从人员方面实现独立，现有的劳动仲裁员多由劳动行政部门的工作人员担任，以后可以实行聘任制，在社会上招聘新人，以劳动合同的形式来规范其与劳动仲裁机构之间的关系，对属于劳动行政部门工作人员担任仲裁员的，可以让其回归原劳动行政部门或者是退出一线仲裁工作。

（五）提高劳动仲裁员的专业素质。国际仲裁界有句名言：“仲裁的好坏取决于仲裁员，仲裁员被认为是活的仲裁法，是仲裁的水源。”[9]所以，专业性的劳动仲裁员队伍对于提高劳动仲裁裁决的公信力、增强劳动仲裁机构的权威性至关重要。首先，要建立严格的劳动仲裁员准入机制，在聘用劳动仲裁员时，需要应聘者必须取得法律职业资格证书，以确保其具备专业的法律知识。其次，参照我国公务人员和事业单位工作人员的有关规定，将劳动仲裁员纳入我国正式编制的范围内，并适当提高劳动仲裁员的待遇和社会地位，增强他们的社会荣誉感，以吸引更多的专业人才进入到这个队伍之中。再次，施行绩效考核机制，一方面是为了激励劳动仲裁员的积极性，另一方面也可以使广大劳动仲裁员基于绩效考核而不断学习专业知识以提高他们的专业素质。最后，还需要建立切实可行的劳动仲裁员培训机制，为劳动仲裁员举办定期的培训活动。拥有较强专业素质的劳动仲裁员队伍能够最大限度地降低劳动争议案件事实认定错误和法律适用错误等情形，使劳动仲裁员有信心、有能力适用一裁终局制度。

四、结语

劳动争议一裁终局制度的创设体现了以人为本的宗旨，尽管立法上的缺陷使该制度没有发挥其应有的全部功能，但是它的创设还是值得肯定的。对于劳动争议一裁终局制度在实践中存在的问题，我们一方面需要传承已有的处理劳动争议案件的合理经验，另一方面需要针对目前劳动争议一裁终局制度设计存在的缺陷来进行完善，充分发挥劳动争议一裁终局制度时间快、效率高、成本低的优势。

[1]董保华.劳动争议处理法律制度研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2008:280.

[2]张世诚.中华人民共和国劳动争议调解仲裁法解读[M].北京：中国法制出版社,2008:66-152.

[3]劳动争议案件一裁终局制度实施效果评估课题组.劳动争议案件一裁终局制度实施效果评估[J].中国劳动,2014（5）:5.

[4]侯玲玲.劳动争议一裁终局制度的反思与改革[J].法商研究,2017(3):163-164.

[5]王轩，李红实，王琦.劳动争议“一裁终局”的法律适用分析[J].河北工业大学学报,2014（1）:72.

[6]侯海军.劳动争议调节、仲裁和审判制度改革研究[M].北京：法律出版社,2011:128.

[7]李勇.关于调整和完善劳动争议处理体制的建议[J].中国劳动,2003（1）.

[8]宋连斌.中国仲裁制度改革初探[J].中国国际私法与比较法年刊,2001（4）:575.