依法治校背景下高校领导干部法律素养的培育研究

李桂红，高 琳

(沈阳农业大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110866)

党的十八届四中全会对我国未来社会建设进程做出了总体规划，提出全面依法治国、建设中国特色社会主义法制体系和建设社会主义法治国家的重大战略部署。党的十九大报告指出：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。在新形势下，随着高校从传统型管理到科学型管理的转变，从传统治理结构向现代法人治理结构的转变，依法治校已成为我国高校发展的内驱动力、重要根基和必然选择。在全面推进依法治校的过程中，高校领导干部法律素养的高低直接决定着高校依法治校水平的高低和高等教育事业健康发展。但在当前，随着高等教育体制改革的不断深入，高校领导干部违法违纪案件频发，高校领导干部的法律素养的缺失或不足是其中重要原因之一。因此，在全面推进依法治国的背景下，提升高校领导干部的法律素养势在必行。

一、 当前高校领导干部法律素养存在的突出问题

领导干部在执行本职工作中要秉持着法律精神，而这种法律精神这正是领导干部法律素养的重要内容，更是其政治素养的要素之一。当前，我国高等院校中的领导干部主要在法律知识、法律观念、法律信仰以及法律能力方面存在问题。

(1)了解一定法律常识，但法律知识储备不全面。高校领导干部学历水平较高，懂得学习法律知识的重要性，但却普遍存在法律知识储备不足的现象。对于法律知识的积累程度直接关系到其法律心态和法律观念是否成熟，更是关系到能否正确评价和看待当前社会的法律现象，同时也是处理工作事物时是否依法办事的重要前提条件。当前大部分高等院校的领导干部清楚在高等院校工作中法律知识的重要性，并了解到法律知识对未来高校发展起着十分关键的作用，他们通过多种多样的方式学习法律知识，但法律知识储备不足、不全面的现象依然存在，并且十分突出，特别是对行政法、行政处罚法等涉及日常工作的法律法规严重缺乏，对这些法律条款的运用、处理把握不精准，了解程度不够深刻。

(2)存在基本法律意识，但法律观念不强。法律意识涉及人们对法律现象的评价，是人们内在的一种法律心理。而法律观念是什么，它是更高水平的法律意识，是当前人们对社会存在的法律法规、法律关系等涉及法律活动的概况、总结。正确的法律观念会帮助人们面对法和法律现象是做出合乎社会发展的评价。随着国家对法制建设的不断重视，普法教育的不断发展，全体社会成员的法律素养也逐渐提升，作为高等院校的领导干部，其面对法律现象时的法律心理也逐渐变得更加稳重，对待立法、守法的涵义也有较成熟的认识。但就高水平的法律意识――法律观念来讲，某些高校领导干部法治观念淡薄，决策不讲程序，办事不依法依规，在处理校园复杂的日常工作时面对糖衣炮弹毫无抵抗能力，没有底线、红线，将国家法纪法规弃之不顾，导致自己走上违法犯罪的道路。

(3)具备正确的法律态度，但法律信仰的内化不足。当前，高等院校的领导干部虽然已经拥有正确的法律态度，并对法治有着理性的认知，但在实践工作中却与其坚守的原则处在较大差距，这与领导干部的法律信仰有着密不可分的关系。法律信仰是人们对法律的支持和信赖，更是对法律的认同和尊重。法律必须被信仰，否则就是一纸空文，形同虚设。卢梭认为，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。法治的根基在于公民发自内心的拥护，法律权威源于公民真诚的信仰。领导干部法律信仰淡薄，就不会发自内心地敬畏和服从法律，以权压法、以权代法、以权乱法的现象就不可避免。高校的某些领导虽然知法懂法，但在上级领导、金钱等各方面的影响下，扛不住压力，躲不开干扰，甚至于个别领导虽出身于法律专业，却大搞腐败，其重要原因就在于法律信仰淡薄。这些人的腐败行为，比那些不懂法的"无知者无畏"的腐败举动，在道义上更为可耻，因为法律已沦落为以权谋私、进行腐败勾当的工具。现在高等院校的一些领导干部在处理校园事务时，缺乏法律信仰，在领导、金钱等各方面的影响下，扛不住压力，躲不开干扰，做不到为法献身。由此可见，真正的法律信仰并没有在高校中领导干部的心底里树立起来。

(4)掌握简单的法律运作方式，但依法办事能力不强。依法办事的能力简单来说就是运用法律的途径和形式达到预期目标的本领。领导干部依法办事的能力主要体现在以下三个方面：一是了解法律运作方式，熟练地运用法律手段，顺利地实现自己的工作目标；二是有较强的法律敏锐性，能准确地掌握事物的法律意义，做出正确的法律判断；三是具备一定的法律创造能力，在遵循法律基本原则的基础上创造性地运用法律知识和理论，进而解决具体的实际问题。目前，高校领导干部对基本的法律运作方式有一定的了解，完成简单、基础的工作任务不存在太大的问题，但是法律敏锐性和法律的创造性应用能力仍有很大的不足，灵活运用法律知识，将法律知识与日常学校工作相结合的概率不高，依法办事的能力不强。

二、高校领导干部法律素养问题产生的原因

(1)思想认识偏离，自身改造松懈。高校领导干部普遍受过良好教育，一般具有高职称、高学历，多是教授、博士，他们在各自的工作岗位上都取得过一定成绩。但个别高校领导干部由于放松自身学习，忽视世界观的改造，导致思想蜕化变质，世界观、人生观、价值观也发生了严重偏离，忘记了初衷，脱离了一个共产党人、一个党的干部应有的轨道和标准。有的高校领导干部没有把学习法律作为必修课，对宪法和法律毫无敬畏之心，导致藐视法律，滥用权力；有的干部虽然掌握一定的法律知识，但是对法治精神领悟不够,对法律的价值和功能进行片面或错误地理解，把法律仅仅视为一种工具或者机械地按照法律条文办事,发生一些违背法律根本目的的事情；部分高校领导干部的办事思维和管理方法还停留在“人治”的思维方式，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，习惯于“一言堂”；有的领导干部法治能力欠缺,在学校管理中忽视决策程序或者决策时不依照法律法规规定的程序办事等问题。这些问题的存在和发生严重损害了高校正常的教学管理秩序，对依法治校的顺利推进产生消极影响。

(2)权力过于集中，监督职能弱化。高校实行的党委领导下的校长负责制，按“校-系”二级结构或“校-学院-系”三级结构再加上职能部门进行权力配置，这种结构极易导致权力过分集中。从以往的案件看，这些高校都存在家长型的集权人物，将资金、人事、审批等权利掌握在自己手中，形成了一种个人独断的局面。另一方面是上级监督“鞭长莫及”。按当前管理体制，高校领导干部主要由省高校纪工委进行监督。但由于省高校纪工委承担着监督全省多所高校的任务，客观上难以及时、全面了解所有高校领导干部的行为并对其是否廉洁做出准确判断，上级监督无论是从监督机制还是监督手段上都存在一系列问题。除此之外，群众监督更是“有心无力”。高等院校高素质、高水平的知识分子，学校里的主要成员如领导、老师、学生均有很强的民主意识和能力，同时他们进行民主监督的意愿也十分强烈，但这一切都需要一个平台，同时，社会对高校的监督也需要恰当、合理的途径，当下恰恰缺乏相应的平台和途径。

(3)法律培训缺失，法治教育效果不佳。高校领导干部法律教育内容单一：目前的法律教育课程基本上是单纯的灌输法律知识，而忽视了法律观念、法律信仰、依法办事能力等内在品质品德的培养。法律教育形式简单：当前的法律教育基本上以课堂教学、听讲座为主，这种培训方式虽然符合传统的培训理念，但是缺少新意创新，未能激发学员的学习热情，导致不少领导干部学习法律知识只是听听而已，走个形式，未能将法律知识、法律意识、法治精神融化于心。领导干部法律教育考核效果不佳：现有的考核方式通常是以考试的方式进行，这种方式一定程度上考察学员对法律知识的掌握程度，对法条的熟悉程度，但是对法律观念、法律意识却无法进行考察。

(4)我国社会主义法治仍不完善，法治环境有待于进一步建设。当前我国正处于传统社会向现代社会转变的过程中，法律法规不健全，法律运行机制不完备，在制度建设方面仍然存在一些不完善的地方。随着社会的发展，高校管理过程中出现的问题不断发生变化，之前所制定的一些相关的法律法规已经不能满足和适应新形势、新情况的需要了，导致一些实际问题缺乏法律依据。与此同时，高校内部法律实施的监督机制还不健全，某些领导干部法治观念陈旧、落后，宪法意识和法律意识还有待于进一步提高，存在亵渎职权、玩忽职守、失职枉法，导致国家和群众利益流失，严重损害国家法制权威，群众意见较大。

三、依法治校背景下提升高校领导干部法律素养的途径

党的十八大报告指出“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。十八届四中全会进一步强调了“法治思维和法治方式”。党的十九大报告强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”十八大以来，习近平总书记对提高领导干部运用法治思维和法治方式能力等方面作了许多重要论述，将“法治素养”作为干部德才的重要内容，要求对领导干部的法治素养，强调要从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓，教育引导他们把法治的“第一粒扣子”扣好。伴随着全面依法治国的不断推进，领导干部行政工作中是否贯彻法治思维和法治方式，成为检验领导干部法律素养的标尺。为此，在依法治校背景下高校领导干部必须做到依法决策、依法管理、依法办学。

(1)健全法律体系，完善社会主义法治，不断推进依法治国。在肯定我国法治进程的巨大进步和成就的同时，也要清醒地认识到，我国法律制度还存在许多不适应社会发展和民主法治建设的问题，距离党和国家的要求、人民的期待还存在一定的差距。同时，社会主义事业在发展，社会形势在不断变化，法律体系不可能是一劳永逸、一成不变的。通过实践不断提高和完善我国的社会主义法律体系，是当今时代向我们提出的新要求和新课题。努力提高依法治国方略的自觉性，以高度的责任感和使命感，提升依法治国水平，把宪法和法律作为一切工作和生活的准则。更好地监督、规范权力，确保国家权力依法有效地行使，只有这样才能清除各种违法乱纪现象，维护党和国家的形象。不断完善推进科学的法治建设，运用科学发展观指导法律实施的各个环节，明确权利、义务和责任，把科学发展观落到实处。维护社会公平正义，推进法治进程，厉行社会主义法治，维护公民权利，实现社会正义和公平，为中国社会主义事业的不断发展提供安宁、和谐的社会基础。

(2)改善高校领导干部法治教育模式，倡导高校领导干部当学法榜样。提升领导干部的法律素养离不开法制教育，它是一种值得信赖的有效途径。一定程度上讲，好的法律教育模式，有助于促进领导干部学习法律的积极性，从而提高法律素养。习近平同志指出：“对领导干部的法治素养,从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓,加强教育、培养自觉,加强管理、强化监督。”建立高校处级以上领导干部入职岗位法律培训制度和在职定期岗位法律培训制度。法律培训制度扩展和深化了领导干部的法律知识，夯实依法治校的基础。在普法教育的过程中融入反腐倡廉的精神，将两者有效结合。在校园法律文化的建设中，强调廉政文化的意义，将清风正气吹进大学校园。教育高校领导干部廉洁从政、从教，并抓好班子、带好队伍。要积极开展警示教育，建立领导干部定期对分管部门进行预防职务犯罪教育的制度。不同领导干部有着各自的思想和心理活动，针对这一特点，适时改变教育的方法、内容，对重要的经济事务，如设备采买、投标招标进行有针对性的教育，建立预防腐败的法律防线。

(3)培育高校领导干部法律意识和法律信仰，高校领导干部要做尊法的模范。依法治校是当代领导干部必须树立的重要意识，作为一种现代意识是当代校园管理中不可或缺的精神。高等院校中的领导干部重视校园法律文化、法律氛围的营造，尊重法律法规，践行法律赋予的责任和义务，维护校园中各成员的合法权益，自觉做到依法治校，坚定依法治校的信念。法治思维也在校园建设改革中扮演着十分重要的角色，在法治思维的引领下形成现代化的治校方式。法治中国建设需要改变偏重权力政治的思维方式,这是全面推进法治中国建设的组成部分。在推进法治的战略措施中,法律思维水平的提升相对容易做到,这是搞好法治建设的基础性工作。高校领导干部必须要增强法治思维，自觉按照法律法规规章推进学校综合改革，公开学校各项事务，依法招生、依法办校，将社会成员引入到校园建设的过程中，加强社会监督和社会参与程度，通过提升教育公平来改善社会公平。

(4)加强高校制度建设，营造法律素养培育环境，高校领导干部要做用法的模范。培育法律素养的过程中，法律环境是一个不可忽视的重要因素。只有在良好的法律环境中，各项工作才能依照法律有序运行，民众才能自觉遵法守法，领导干部才能够依法行事。领导干部受这样的环境氛围的熏陶，法律素养自然会逐渐提升。若法律环境不完善，各项制度不健全，违法违纪案件频发，领导干部受不良环境的影响，法律素养提升自然会受到制约。因此，必须重视各项法律制度的建设，从而营造一个良好的法律素养培育环境。首先，依法治理学校，完善学校管理体系，依法依章进行决策，管理学校各项事务，保障师生权益，在治学教学方面，利用法律手段保护学术自由和教育教学，将依法办校上升到一个新的高度。其次，合理和合法规范校内部门间、党政间的权限，规范好各学院的职权范围，通过法律、章程、条例来保障校内工作的有效运行，使各项工作达到公开透明、高效廉洁的目的。再次，校内规章制度的制定也必须依赖于宪法和各项法律法规，符合法律权限和精神，反映师生的根本权益，符合高等教育的变化规律，从而有效地维护校园秩序。

(5)坚持依法从严治党，高校领导干部要做守法的模范。对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计。法治思维和法治能力，前者指的是领导干部在法治理念的基础上，运用法律原则、法律制度对所遇到的问题进行分析、判断，形成结论的思想过程。后者指的是领导干部运用法治方式进行决策、处理问题的能力和行动。对于法治思维的考核重在法律知识、法治观念和思维方式的考察，可以直接考核法治知识，知法是守法的前提，对于一些通用的、基础的法律知识可以进行知识性考察。对于法律观念和思维方式的考察则可以利用情景模拟等方式评估领导干部的各项法律思维。建立包括日常考核，任职，提职，转任，离任考核在内的全方位、全过程、系统性的考核体系，并在现有的绩效评价中设置或者增加法治考核的比例。

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