浅议城管行政执法中的行政强制问题及其完善路径

(四川省社会科学院 管理学研究所　四川　成都　610000)

一、行政强制相关概念阐释①

行政强制是“行政强制措施”和“行政强制执行”的合称，是行政主体为了维护行政管理秩序，保障公民、法人或其他组织的合法权益，而依照法律法规规定，对拒不履行“行政法义务”的相对方采取强制手段，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态；或者为了预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，而依法对相对方的人身、行为及财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。

行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，为了维护行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依法对公民、法人或者其他组织的人身、行为、财产所采取的暂时性控制或处置的措施。

行政强制执行是指因行政相对人在法定期限内不履行行政机关依法所做出的行政处理决定中规定的义务，由行政机关或者行政机关申请人民法院依法采取强制手段，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为。

二、城管实施行政强制过程中存在的问题

当下，我国城管在实施行政强制的过程中往往会出现诸多的问题，大致可以归为以下几类。

第一，缺乏统一有序的行政强制法律文本，权属界定复杂混乱。关于行政强制的规定散见于不同位阶的法律文件中，法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章都设立了大量的行政强制，而且规定不一，有的还彼此冲突，造成了设定权限混乱的问题。同时，由于行政强制权的设定和实施较混乱，涉及法律依据庞杂，在城管执法的许多领域，权属多头，权限界定复杂混乱，造成了城管执法人员在执法办案的时无所适从，严重影响了城管执法的效果。

第二，城管综合执法法律法规依据不足。城管综合执法中央级的立法依据包括6部单行法律，6部行政法规，4部部委规章。各地主要的执法依据是地方性法规、地方政府规章。但这些规范性法律文件中，明确将具体职权赋予综合执法机构的很少，其执法行为往往是“借法执法”，即通过行政机关内部文件将职能划转到综合行政执法机构。从立法原理角度，这种做法严重违反“职权法定”的法治原则不证自明。没有权威性的法律法规作为依据，城管综合执法机构执法行为的合法性备受质疑是必然的结果。

第三，城管执法人员的素质有待提高。与专职的执法人员相比，城管综合执法人员的素质相对较低，质量良莠不齐。这些执法者的文化背景和法律素质相对较低，缺乏专业执法能力，因此在实施行政强制的过程中往往忽视方式方法，偏爱暴力执法，易与行政相对人发生矛盾冲突，造成不良的社会影响。

三、完善城管执法中行政强制问题的相关对策建议

(一)以综合执法改革为契机构建高效权威的执法模式。针对一直以来面对的执法困境，以深化综合执法改革为契机，从体制机制、职权整合、责任明晰、公众参与等方面进行完善改进，逐步摆脱执法困境，提高城管执法的执法高效权威性。一是着力构建权威高效的城管综合执法机构。在《行政强制法》明确主体资格的基础上，进一步从中央立法层面明确城管执法机关的法律地位、职能权限、编制体制、基本原则等；从省级层面立法明确城管执法的具体职责范围、执法保障、执法手段、执法责任、执法职能以及与前置监管部门管理职能的边界划分及其衔接机制、大城管综合协调机制等，实现全省范围内的城市管理综合执法体制和机制的统一。职能整合以“精简、效能”为原则，科学合理配置。进一步明晰执法与相关前置监管部门的职能划分与责任，并加强城市管理系统内部管理与执法职能的责任明晰和协作配合。二是利用现代信息技术保障行政强制行为规范高效实施。以智慧城管平台、征信系统为基础，搭建综合执法数据库与共享平台系统。利用现代信息科技技术手段开发适合综合执法的设备装备，以现代化技术、装备提高行政效率，并监督保障行政强制等执法行为的规范操作。三是深化公众参与。尽一切可能创造、设置相关的机制、平台，不断扩大城市管理和执法的公众参与面，争取百姓对城管执法工作最大程度的理解和支持。

(二)补充完善城管执法领域相关行政强制规定。针对目前阶段在查封、扣押过程中出现因现场无法控制，相关法律文书和程序难以完全到位，以及因缺乏强制手段相关职责履行不力的情形，一是未雨绸缪，做好查封、扣押程序前的准备工作。二是从立法角度补充完善相关行政强制实施规定。如建议针对行政强制法在城市管理执法中运用的客观情况制定对应的实施细则，在不违反法定程序的前提下，以补充规定的形式，合理规定相关文书事后补签、补送以及当事人找不到无法送达如何处理的相关程序规定。

(三)加强与司法的衔接，提高执行效率，改进执法工作。由于我国法治建设的起步较晚，因此大部分行政机关还不具备自行直接强制执行的能力，也缺乏相关的法律依据支持。且多年来法院形成了一支相对规范的执行队伍，民事诉讼法也赋予了比较完善和有效的执行手段，可以承担起执行任务。②所以目前还是坚持法院强制执行为主、行政机关执行为辅的原则。在日常工作中加强与法院的沟通联动，根据法院对行政机关提出的司法建议，及时纠正不合法、不适当的行政行为，并通过加强与法院的联动，共同研讨行政强制执法问题，主动接受法院对行政机关执法工作的指导建议，提高行政机关依法行政水平。

(四)转变执法理念，提高执法队伍的综合素质和战斗力。行政执法主体要改变传统重实体轻程序的执法理念，在追求实体结果价值的同时一样要重视程序过程的价值。行政强制执行的结果价值往往追求的是具有一次性地解决一时一地实现个案正义的功效，从整体上讲是为了实现行政权这一行政活动的基本目的，而要实现具有稳定性的制度建设，我们就需要充分关注具有恒久导向作用的行政强制执行的过程价值，它所体现的是对有关人的基本权利、自由和尊严的永恒关注。在日常执法活动中，执法人员要树立“实体与程序、效率与公平”并重的观念，彻底摒弃执法随意心里，严格按照执法程序，加强证据留存意识、保证行政强制程序对当事人的透明、平等参与和陈述申辩权，确保办案过程中每一个环节程序到位，使当事人在参与被处罚、被强制的程序过程后，对自身违法行为有更深刻的认识，对执法人员的“规矩”办案有进一步的理解和尊重。与此同时，进一步加强执法队伍自身的综合提升建设力度，从年龄结构、专业技术、综合素质等方面出发着力培养一支精干健康良性发展的执法队伍。

【注释】

①姜晓萍.行政法学.四川大学出版社2009年第1版，124-126

②全国人大法制工作委员会行政法室编写.《中华人民共和国行政强制法》释义与案例.中国民主法制出版社，2011年版，第118页