美国非法移民子女高等教育入学政策评析

陈宣霖，毋改霞

（1.西南大学 教育学部，重庆400715；2.陕西师范大学 教育学院，陕西 西安 710062）

美国作为移民大国，移民问题一直是其公共政策的争论焦点。1982年，美国联邦最高法院在“普莱勒诉多伊”（Plyler v.Doe）案中做出判决，要求各州为非法移民子女免费提供学前至高中阶段的基础教育。但是，该判决既没有明确保障，也没有明确限制非法移民子女的高等教育权利。自此，非法移民子女能否平等接受高等教育的问题引起了巨大争议。本文旨在探讨美国非法移民子女高等教育入学政策的发展历程、演变特点、实施成效与不足以及未来走向。

一、非法移民子女高等教育入学政策的发展历程

自1982年以来，非法移民子女高等教育入学政策经历了一个不断发展变化的演变过程，根据不同时期的发展特点大致可分为三个时期。

（一）不作为时期（1982年-1995年）

20世纪70年代，随着非法移民的大量涌入，美国仍在延续的反移民情绪要求重建排斥性的移民政策。1975年，得克萨斯州基于“非法移民学生是教育系统的财政负担”的思想，修订了州教育法以抵制非法移民子女进入公立学校。[1]然而，在1976年“格雷厄姆诉理查森”（Graham v.Richardson）一案中，美国最高法院一致否决了“拒绝给予合法外国人福利”的州法律。最后，反移民情绪集中于移民的教育权利问题。[2]1977年，得克萨斯州教育系统决定允许非法移民子女进入公立学校，条件是须支付每生每年1000美元的费用。[1]同年9月，四个非法移民家庭为此事向联邦地区法院提起诉讼，并最终上诉至联邦最高法院。[3]1982年，美国最高法院对“普莱勒诉多伊”一案做出如下判决：“一个州不能拒绝为居住在其学区内的非法移民子女免费提供公立基础教育……不管学生的移民身份如何，各州必须保证其免费接受公立基础教育的权利。”[4]这一判决保护了近180万名18岁以下非法移民子女的教育权利。[3]然而，该判决既没有扩大到高等教育阶段，也没有限制非法移民子女的高等教育权利。[4]自此，非法移民子女接受高等教育问题进入了“政策真空期”，各州开始根据本州实际采取“禁止入学”或“条件准入”等不同取向的非法移民子女高等教育入学政策。结果，非法移民子女高等教育入学率普遍偏低。例如，每年6.5万名高中毕业的非法移民子女中，只有近48%的人选择接受高等教育。[5]

（二）抵制时期（1996年-2000年）

非法移民的不断涌入，加重了地方政府的公共财政支出。为此，加利福尼亚州于1994年提出了“187号提案”，禁止非法移民享受公共福利。尽管该提案最终未获通过，但它激起了整个美国社会对非法移民的排斥和移民改革的保守主义倾向。[6]在此背景下，国会于1996年8月颁布《个人责任和工作机会协调法》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act）以禁止没有资格的外国人（unqualified aliens）享受联邦福利，并建立起系统的方法来核实公共福利申请人的移民身份。该法案明确规定“没有资格的外国人是指无权获得任何联邦公共福利的外国人”，并列举了能获得此福利的七类移民。[7]同年9月，国会颁布《非法移民改革和移民责任法》（Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act），限制了移民获得包括公立高等教育在内的公共福利权限。[8]该法案第505条款规定，在美国的非法移民不能因为其居住在美国而有资格接受任何高等教育福利，除非美国公民也有权接受这种福利。[9]此后，一些州开始调整相关政策，不再把非法移民子女视为本州的“居民”，拒绝为其提供“本州居民学费”①待遇和州财政资助。结果，许多在美国高中毕业的非法移民子女既无权享受公立高校的本州居民学费待遇，也不能接受州财政资助。另外，由于非法移民的家庭收入普遍较低，他们一般很少有能力帮助其子女支付高额的高等教育学费。[10]因此，学费问题成为非法移民子女决定是否接受高等教育的关键因素。[11]

（三）有限放开时期（2001年至今）

1.联邦政府的“积极行动”

《非法移民改革和移民责任法》出台后，非法移民不仅没有减少，反而不断增加。在2001年的“9·11”事件之前，美国总统小布什积极寻求移民改革，但“9·11”事件使美国移民改革转向更加保守和严格的方向，非法移民改革进入“反恐怖主义和打击非法移民相结合的时代”。然而，一方面，这一时期的非法移民改革没有实现减少非法移民的目的；另一方面，美国的经济发展又需要非法移民提供的劳动力。为此，美国国会开始酝酿综合性的移民改革。[6]在一系列非法移民改革议案中，对非法移民子女接受高等教育影响最大的两个议案分别是《梦想法案》（The Development，Relief，and Education for Alien Minors Act，DREAM Act）和“童年入境暂缓递解行动计划”（Deferred Action for Childhood Arrivals，以下简称“行动计划”）。

2001年8月，议员哈奇（Hatch）等人首次提出了《梦想法案》，旨在将《非法移民改革和移民责任法》第505条款修正为允许各州自行决定非法移民子女平等接受高等教育的居住条件，并授权“去除型取消”②和某些在美国长期居住的大学生的身份调整。《梦想法案》的目的并不在于保障任何一个非法移民的权利，而是为那些已经融入美国的非法移民提供获得“合法居住身份”的机会。《梦想法案》提出了非法移民获得“有条件居住身份”的条件：一是申请者不超过21岁；二是正在美国接受高中教育；三是该法案颁布时必须身处美国境内；四是在该法案颁布之前已在美国至少居住了5年；五是有良好的品行。同时，它还提出了非法移民获得“有条件永久居住身份”的条件：一是已经获得大学学位，或者为获得学士学位或更高学位已经至少努力了2年；二是在美国军队已经至少服役了2年；三是作为合法组织成员至少提供了910小时的社区志愿服务。然而，《梦想法案》在2001年第107次国会会议以及后来的第108次和第109次国会会议中均未获得通过。2010年，《梦想法案》的新版本“6497号议案”以5票之差仍未获通过。[8]此后，有关《梦想法案》的议案不断被提出，但截至2016年，相关议案仍未获成功。

为了回应国会无力通过《梦想法案》，2012年6月15日，奥巴马总统提出了“行动计划”，旨在给予非法移民两年的时间考虑是否要被驱逐出境和获得社会保障号码与合法工作机会。[12]“行动计划”的申请者需满足以下条件：一是在2012年6月15日不超过31岁；二是自2007年6月15日以来一直生活在美国，2012年6月15日当天身处美国境内；三是没有严重的犯罪记录；四是高中毕业或拥有同等学力，目前在学校，或者已经免除了服役义务。[13]2014年11月20日，针对国会仍未通过任何法案来处理或改善非法移民问题，奥巴马总统发起一个扩大版的“行动计划”。其申请者需要符合下列要求：一是在满16周岁前入境美国；二是从2010年1月1日起至今一直居住在美国境内；三是在2012年6月15日前本人身处美国，且提交“行动计划”申请时也身处美国境内；四是在2012年6月15日前没有合法身份；五是目前是在校学生，已经高中毕业或者获得高中毕业证书，或者是光荣退役的美国海岸警卫队或美国武装部队的退伍军人；六是从未被判定有罪，且不会以其他方式对国家安全及社会公众造成威胁。[14]“行动计划”的执行推动了各州有关“行动计划”合格申请者和非法移民子女是否有权接受高等教育的讨论。越来越多的州政府通过了相关法律法规，允许“行动计划”的合格申请者和非法移民子女平等接受高等教育。[4]如2014年4月，弗吉尼亚州司法部长提出，“行动计划”的合格申请者可享受本州居民学费待遇。[9]然而，由于“行动计划”并不是由法律规定的，所以美国国土安全部有权在任何时间更新甚至终止“行动计划”的授权。而且，由于“行动计划”是由总统行政命令发布的，因此其持续时间取决于总统的决定。[4]特朗普上台后，虽收紧了非法移民政策，但却并没有立即终止奥巴马的这一改革举措，而是在废除奥巴马行政命令的同时，对75万名“行动计划”的合格申请者给予3年的工作许可和暂缓遣返。[15]

2.州政府的“各自为政”

一方面，美国法典规定，各州有权制定法律以自行决定外国学生是否有资格享受本州的公共福利。[4]另一方面，缺乏一个用于执行《非法移民改革和移民责任法》第505条款的具体行动指南。结果，各州在非法移民子女接受高等教育的问题上采取了三种不同的政策取向，即“条件准入”“明令禁止”以及“不作为”。各州相关政策的主要举措包括是否允许非法移民子女进入公立高校、是否提供本州居民学费待遇以及是否提供州财政资助等三个方面。

第一，“条件准入”的20个州。自得克萨斯州2001年第一个制定法律允许非法移民子女享受本州居民学费待遇以来，截至2016年，美国至少已有20个州（有17个州制定法律）明确规定为满足一定条件的非法移民子女提供本州居民学费待遇，其中，有6个州明确规定提供州财政资助，有4个州明确规定提供私人奖学金。[16]虽然各州的入学条件各不相同，但基本包括如下方面：一是必须在本州内居住，并在高中上学达到一定年限（1-3年）；二是已经高中毕业或获得同等学力；三是必须签署一份宣誓书，表明会努力获得合法移民身份。[17]

第二，“明令禁止”的5个州。有2个州颁布法律明确禁止非法移民子女进入公立高校，有3个州明确禁止非法移民子女享受本州居民学费待遇。如，2006年，亚利桑那州通过了“300号议案”，禁止非法移民子女享受本州居民学费待遇和任何州财政资助；2008年，南卡罗来纳州通过了《非法移民改革法案》（Illegal Immigration Reform Act），禁止非法移民子女进入其公立高校系统。[18]

第三，“不作为”的25个州。虽然剩下的州没有出台相关法律法规，但是非法移民子女却面临着需要缴纳外州居民学费的风险。这是因为，只有一部分州在非法移民子女申请某些学校时提供本州居民学费待遇。[19]例如，俄亥俄州允许其公立高校自行决定非法移民子女是否享受本州居民学费待遇。[12]

二、非法移民子女高等教育入学政策的演变特点

从上述政策发展历程来看，美国非法移民子女高等教育入学政策的演变具有如下特点：

（一）政策理念从忽视、歧视走向有限接纳

20世纪80年代，联邦最高法院在“普莱勒诉多伊”一案中的判决虽然保障了非法移民子女免费接受基础教育的权利，但却既没有明确保障，也没有明确禁止其高等教育权利，体现出一种“忽视”的政策理念。到了90年代，联邦政府连续颁布《个人责任和工作机会协调法》以及《非法移民改革和移民责任法》两部法律，明确拒绝为非法移民子女提供高等教育福利，体现了一种“歧视”的政策理念。21世纪以来，联邦政府和一部分州政府为解决非法移民子女的高等教育问题，虽然采取了一系列积极行动，包括提供有条件的合法居住身份、公立高校入学机会、本州居民学费待遇以及州财政资助等，但是其政策对象仅限于满足一定条件的非法移民子女，体现出“有限接纳”的政策理念。

（二）政策制定中州政府角色日益突出

美国宪法规定，有关移民的立法权属于国会。[6]联邦政府认为，非法移民问题关系到国家安全，理应由联邦政府制定法律。然而，随着非法移民问题的日益突出以及联邦法律的收效甚微，在一些非法移民人数较多的州，其州政府也开始制定相关法律。例如，20世纪70年代，得克萨斯州修改教育法，拒绝为非法移民子女免费提供基础教育。20世纪90年代，加利福尼亚州提出“187号提案”，禁止非法移民享受公共福利。21世纪以来，州政府纷纷开始制定相关法律法规，以解决本州非法移民问题。例如，在得克萨斯州第一个制定法律为非法移民子女提供本州居民学费待遇和州财政资助之后，加利福尼亚州也于同年制定了提供相同待遇的相关法律。此后，陆续有州政府制定相关法律，允许或拒绝非法移民子女享受本州居民学费待遇或州财政资助。截至2016年，已有22个州颁布了相关法律。

（三）政策对象从普遍性转向选择性

教育政策的实质是一种权威性的价值分配，其关键在于如何确定价值分配的对象。在“不作为时期”，联邦最高法院的判决只是保障了“所有”非法移民子女有权免费接受基础教育，但却没有保障他们的高等教育权利。在“抵制时期”，联邦法律规定非法移民不能接受任何高等教育福利，除非美国公民也有权接受，明确拒绝为“所有”非法移民子女提供高等教育福利。在“有限放开时期”，联邦政府和部分州政府开始制定相关法律法规，明确提出为“满足一定条件”的非法移民子女提供合法居住与就业机会、本州居民学费待遇以及财政资助。可见，非法移民子女高等教育入学政策这一价值分配经历了一个从忽视和限制“所有”非法移民子女到接纳“满足一定条件”非法移民子女的过程，实现了政策对象从“普遍性”向“选择性”的转变。

三、非法移民子女高等教育入学政策的效果与不足

虽然美国联邦政府层面尚未出台统一的非法移民子女高等教育入学政策，但是已有25个州采取了相关政策举措。这些政策举措的影响主要表现在如下方面：

（一）实施效果

1.有助于提高非法移民子女高等教育入学率与学位获得率

有关非法移民子女高等教育入学政策效果的研究主要探讨本州居民学费政策是否会显著影响其大学入学率和学位获得率。有个别研究发现，该政策对其高等教育入学率没有显著影响。[20]然而，大部分研究发现，该政策显著提高了他们的高等教育入学率及学位获得率，且对本地学生没有产生不利影响。如，高沙尔（Kaushal）利用1997-2005年全国数据分析发现，墨西哥裔非法移民子女的高等教育入学率显著提高了2.5个百分点，至少接受过高等教育的比例显著提高了3.7个百分点，学位获得率也显著提高了1.3个百分点。[21]弗洛雷斯（Flores）利用1998-2005年全国数据分析发现，拉丁裔非法移民子女的高等教育入学率提高了0.5倍。[22]达若利尔（Darolia）等人发现，拉丁裔非法移民子女延迟接受高等教育的时间减少了0.5-0.75年。[23]阿穆埃多（Amuedo）等人利用2000-2010年全国数据分析发现：西班牙裔非法移民子女的高等教育入学率显著提高了3-6个百分点；而且，没有证据显示该政策对本地学生接受高等教育产生“挤出效应”，即本地学生的高等教育入学率没有降低。[24]

2.有助于提高非法移民子女高中入学率与毕业率

虽然本州居民学费政策主要针对高等教育阶段，但该政策也会在一定程度上影响非法移民子女高中阶段的教育投资决策。尽管有个别研究指出，该政策并没有显著影响他们的高中毕业率和辍学行为[21]，但大部分研究发现，该政策显著提高了其高中入学率和高中毕业率，并明显降低了其高中辍学率。如，博齐克（Bozick）等人利用1997-2010年全国数据分析发现：在提供本州居民学费待遇的州，墨西哥裔非法移民子女的高中入学率达90.9%，比未提供的州高出12.3个百分点；与未明确提供该待遇的州相比，其高中入学率在提供该待遇的州中提高了65%，而在拒绝提供该待遇的州中则降低了49%；而且，出台该政策对本地学生的高中入学率没有影响。[25]博图尼克（Potochnick）利用全国数据分析发现：在出台该政策的州，其辍学率从出台前的42%降为出台后的34%。[26]

（二）不足之处

1.联邦法律表述模糊与冲突，高等教育权利保障不力

目前，在非法移民子女接受高等教育问题上，鉴于联邦层面并未出台新的法律，非法移民子女能否平等接受高等教育的主要依据来自于1996年颁布的《非法移民改革和移民责任法》中的第505条款。然而，一方面，该条款没有明确规定高等教育福利的具体范围；另一方面，美国法典又赋予了州政府自行决定是否为非法移民子女提供州公共福利的权力。基于此，部分州政府将第505条款解释为提供给美国公民的高等教育福利，也可提供给非法移民子女。正是联邦法律在非法移民子女高等教育问题上模糊不清甚至冲突的表述，为各州政府采取截然不同的政策取向提供了法律依据，并最终导致非法移民子女的高等教育权利缺乏有力的保障。

2.地方政策缺乏稳定性，高等教育决策成本增加

有学者指出，影响州政府是否出台非法移民子女高等教育入学政策的主要因素有移民的比例、公众对移民的态度、与教育机会有关的法律基础、政府官员的角色以及议员的政党派别等。[12]可见，是否允许非法移民子女平等接受高等教育是各州政治、经济、社会、人口等众多因素共同作用的结果。因此，在非法移民子女高等教育问题上，地方政策呈现出很大的变动性。例如，科罗拉多州2008年颁布法律，拒绝为非法移民子女提供本州居民学费待遇，但在2013年废除了这一规定。与此相反，威斯康星州在2009年颁布法律，为非法移民子女提供本州居民学费待遇，但在2011年取消了该规定。[27]政策变动性更大的当数北卡罗来纳州社区学院系统的相关政策，它自2001年以来经历了禁止非法移民子女学生入学、各校自行决定、允许入学、禁止入学、需缴纳外州居民学费方可入学等五次变化。[18]地方政策的不稳定，导致非法移民子女获取高等教育信息存在困难[27]，增加了他们是否选择接受高等教育的决策成本。

3.政策配套举措不健全，高等教育完成率偏低

联邦层面的《梦想法案》和“行动计划”旨在为部分非法移民子女提供合法的居住身份与就业机会，但未明确保障其高等教育权利；部分州政府的政策举措仅限于为满足条件的非法移民子女提供公立高校入学机会、本州居民学费待遇以及州财政资助，而没有明确保障其他方面的福利和权利。虽然上述举措在一定程度上有助于非法移民子女接受高等教育，但是并不能充分保证他们完成高等教育[28]，而且他们在就读学校类型、获得学位类别等方面与本地学生仍然存在很大的差距。一方面，虽然本州居民学费待遇减少了部分学费，但由于非法移民子女大多生活在贫困线以下，而且没有资格申请联邦财政资助、贷款等财政支持，因此仍然无法承担高额的学费。另一方面，即使他们能够负担得起学费，也仍会面临家庭经济社会资本缺乏、高等教育信息获取不充分、大学毕业后不能合法就业等一系列困难。因此，该政策只是通过降低高等教育学费部分解决了教育机会平等问题，而没有考虑到家庭背景、文化差异、边境政策等其他因素的潜在影响。[23]

四、结语

目前，美国有关非法移民子女能否平等接受高等教育的问题仍然备受争议。例如，赞成者认为：多数非法移民子女是在孩童时期随父母来美国的，不能因为其父母的行为而无权接受高等教育；限制非法移民子女的高等教育权，等于限制了其未来的社会与经济流动；为非法移民子女提供本州居民学费待遇，有助于提高其高中毕业率和大学入学率，最终有利于社会和经济发展。[9]反对者认为：非法移民子女接受高等教育的财政支出来自美国公民的纳税，对纳税人不公平；非法移民子女在美国平等接受高等教育对合法移民不公平，是变相鼓励非法移民的行为。[29]有研究总结了影响美国非法移民子女高等教育入学政策的九大因素，包括拉丁裔移民和非法移民的比例、公众对拉丁裔移民的态度、与教育机会有关的法律基础、法律背后与经济增长有关的动机、政府官员的角色、支持联盟的参与、重要拉丁裔议员的领导力、立法地区的人口特征以及议员的政党派别。[12]可见，非法移民子女能否在美国平等接受高等教育涉及政治、经济、社会、种族、人口等诸多因素的共同作用。

2017年以来，随着特朗普政府收紧移民政策[30]、加强对非法移民的执法力度[15]等一系列新政的实施，非法移民面临更为严峻的政策形势。特朗普政府反移民行动的不断升级，将进一步加剧联邦政府和州政府在非法移民子女高等教育入学问题上的紧张局势，也将不利于非法移民子女享受本州居民学费待遇和财政资助等福利。有研究者指出，虽然由联邦政府制定法律是保障非法移民子女高等教育入学权利的最佳政策选择，但是在当前形势下，最可行的方式应该是由地方政府积极行动，以满足非法移民子女的高等教育需求。[31]

注释

①美国四年制公立高校有两种学费政策，即本州居民学费（in-state resident tuition）和外州居民学费（out-of-state resident tuition），外州居民学费几乎是本州居民学费的2-3倍；而两年制的社区学院（community colleges）一般有3种学费政策，即外州居民学费、本州居民学费及本县居民学费（in-county resident tuition），且本县居民学费最便宜。

②是指外国学生可获得合法移民身份并因而能被合法雇佣和有资格接受教育福利。