我国民办高等教育国家政策法规演变研究——基于1978年以来国家政策法规文本的历史制度主义分析

刘 磊

（华中科技大学教育科学研究院，湖北武汉430074）

2016年11月至2017年1月，在不到三个月的时间内，国家连续颁发了四项重要的民办教育法案。这些法案是我国民办教育改革发展累积到一定阶段的产物。历史制度主义给民办教育政策法规变迁研究提供了科学的视角和有益的启示。从历史制度主义的视角研究1978年以来我国民办高等教育（以下简称“民办高教”）国家政策法规文本的演变问题，对于增强国家立法和政策法规实施的科学性和合理性，具有十分重要的意义。

一、民办高教政策法规演变的内容研究

民办高教政策法规在内容方面的演变主要出现在角色层次定位、办学规定、师生权益和学校资助以及属性界定四个方面。历史制度主义以“历史否决点”作为制度变迁的分界点。“历史否决点”经常以标志性事件的方式出现，标志性事件从发生到完成的时期是制度变迁期。彼此相邻的两个“历史否决点”之间的时期则是制度持续期。历史制度主义将制度变迁分为四类：制度微调、制度置换、制度转换和制度断裂四类。研究民办高教政策法规的演变，就是要在找到“历史否决点”的情况下，总结归纳演变的阶段性特征和类型（研究结果见表1）。

二、民办高教政策法规演变的机制研究

（一）民办高教政策法规演变的主要影响因素

1.主要行动者

历史制度主义根据影响作用大小的不同，将影响制度变迁的因素分为“初级行为团体”和“次级行为团体”两类。“初级行为团体”是变迁的创新者、策划者、推动者；“次级行为团体”是变迁的实施者。分析发现，民办高教政策法规演变的“次级行为团体”是国家和政府；“初级行为团体”则是利益代言人、举办者、专家学者和消费者。利益代言人主要指的是与民办高教进行利益耦合并为其代言的立法委员、媒体记者、政府官员和社会名人等。社会人身份所具有的多重性和交叉性，使得利益代言人有时会与其他“初级行为团体”身份相重合。当“初级行为团体”成员积极为民办高教利益代言时，就会从原有的身份中独立出来成为利益代言人。从促进政策法规变迁的历史作用看，举办者和利益代言人处于第一层次；专家学者和消费者处于第二层次；国家和政府处于第三层次。民办高教政策法规演变是各方博弈权衡后达成的一种相对纳什均衡。“纳什均衡是一种策略组合，使得每个参与人的策略是对其他参与人策略的最优反应。”[1]12“一个博弈的纳什均衡是一个全局状态，没有一个玩家可以执行一个动作来改变它的局部状态并提高其自身增益。”[2]主要行动者为使自身利益最大化，利用各种资源、方法和策略相互博弈，最终形成一种相对纳什均衡而使政策法规演变得以完成。

不同的主要行动者促进政策法规变迁的方式有所不同。利益代言人往往通过自己的学者身份、媒体工作者身份、政府官员身份等为民办高教的利益集团代言，干预、引导和左右政策法规立法和执行。有学者指出，2002年没能通过更为科学合理的草案，而出台问题众多的《中华人民共和国民办教育促进法》，主要是因为利益集团代言人阻碍[3]22-32。民办高教举办者的办学态度、办学目的和办学行为往往决定了民办高教的办学状况，而民办高教的办学状况又反过来影响其政策法规演变。民办高教办学状况良好，国家会出台政策法规确认其合法性；但如果办学问题严重，国家则会出台政策法规整顿或取缔之。这种“摸着石头过河”的改革方法或许是“有限理性”下，面对不确定情况，国家和政府所能采取的最可行方法。专家学者身份本身就是符号性资源，其一言一行都会被标签和赋予“专业性”。他们主要通过改变和塑造人们的认知观念以及直接参与政策法规制定或审核的方式影响政策法规演变。民办高教消费者的需要决定了民办高教举办的规模、质量与类型。他们通过“表演式抗争”和公诉等方式表达需要，促使国家和学校进行政策法规调整。作为“次级行为团体”的国家和政府，通过审查与确认政策法规变迁的合法性来影响政策法规变迁，也通过让渡或收回政策法规变迁影响力制约“次级行为团体”发挥作用。

2.政策法规环境

民办高教政策法规变迁深受制度环境和制度安排的深刻影响。诺思将“一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”称为“制度安排”[4]225。“所谓制度环境，是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。”[5]就两者关系而言，制度环境决定和影响制度安排，制度安排在制度环境框架内进行。政策法规变迁必然在一定制度环境和制度安排下进行并受其约束。在国家进行“一化三改造”的制度安排和环境下，政策法规演变方向是消解民办高教的合法性；在改革开放的制度安排和环境下，政策法规向重新确认民办高教合法性方向发展；而在中共十四大报告促进个体经济和私营经济发

展的制度安排和环境下，政策法规导向必然是大力促进民办高教发展。政策法规环境是政策法规所存在的经济、政治和文化的历史传统和现实环境的总和，其在现实中最主要的表现就是已有政策法规的组合，其变化最终是由生产力与生产关系的发展决定的。

表1 民办高教国家政策法规演变内容表

相比较国家主动出台而言，我国民办高教政策法规变迁，更多是现实环境和舆论氛围倒催的结果。1978年以后，民办高教的大发展促使1982年《中华人民共和国宪法》不得不确认其合法性。政策法规在被现实倒逼的同时，也改变着现实。1993年颁布的《民办高等学校设置暂行规定》使得学历民办高校由1993年的18所变为1994年的1所。因此，政策法规变迁与环境改变就形成了一个相互促进和催动的循环系统。民办高教往往与媒体“联姻”或“共谋”，通过媒体“转述”放大“事件”和“现象”的社会效应，营造政策法规变迁的舆论氛围。

3.已有政策法规和社会需要

历史制度主义把变迁中的政策法规同时看作因变量和自变量。已有政策法规对政策法规变迁的影响主要表现在三个方面。其一，作为上位法制约制度变迁。民办高教政策法规演变一般要在上位法许可的范围内进行，上位法对政策法规演变具有导向和制约作用。其二，作为路径依赖对象制约制度变迁。1982年《中华人民共和国宪法》将民办高教角色定位为“补充”，具有很强的路径依赖作用，甚至在1999年《中华人民共和国宪法》定位“重要组成部分”后，仍旧发挥着重大影响。其三，作为政策法规供给与需要满足的衡量依据影响政策法规变迁。历史制度主义认为，制度变迁是由政策法规需要和政策法规供给的失衡导致的，而已有政策法规正是衡量失衡与均衡的主要依据。

社会需要是政策法规变迁的动力源。民办高教发展和政策法规变迁主要由社会需要催动。其一，国家政治、经济、文化、社会和生态文明建设的需要决定了民办高教政策法规演变的方向、价值和内容。其二，受教育者的教育需要等决定了民办高教政策法规演变的性质、方向、水平和速率等。1978年后，高等教育资源的极度匮乏与人民受高等教育需要的矛盾，刺激了民办高教的产生。当然，社会需要是多方面的，限于篇幅，不再一一赘述。

（二）民办高教政策法规演变方式和逻辑

1.诱致性变迁和强制性变迁

历史制度主义将制度变迁的方式分为诱致性变迁和强制性变迁两种。诱致性变迁是一种“自下而上”的演变方式，下层组织、单位或个人受新政策法规获利引诱而成为政策法规演进的推动力。“强制性变迁”是“自上而下”的变迁方式，政策法规演变的推动力在上层机构，最常见的是政府以命令和法律形式推进政策法规演变。从政策法规演变的轨迹来看，尽管民办高教政策法规是由国家和政府出台的，但政策法规演变的推动力量在下层。因此，我国民办高教政策法规演变以诱致性变迁为主，强制性变迁为辅。为了应对不确定性和特殊性，我国民办高教政策法规具有很大的宏观性和模糊性。这给民办高教行动者留下了可以自由裁量的巨大政策法规空间。民办高教行动者有效利用政策法规空间，甚至通过一定程度的过度阐释和故意曲解的方式违规违法办学，待到办出效果和影响时，再向政府和社会索要“合法性”。这是民办高教政策法规演变的一种重要方式。而当民办高教违规行为突破了国家政策法规的底线时，国家则会出台政策法规要求取缔或整顿，有些问题的持续存在还产生了多项相关政策法规。国家政策法规对于民办高教跨区招生和滥办学历问题的取缔或整顿就是很好的例子。国家和政府这种充分“观望”和考量后再做决策的改革方式，有效避免了较大的改革失败和失利情况的出现。

2.演变的“结果性逻辑”与“恰当性逻辑”

“结果性逻辑”与“恰当性逻辑”是制度主义分析制度演变的两种逻辑。理性选择制度主义强调“结果性逻辑”，意指制度变迁遵循个人效用和利益最大化逻辑。规范制度主义强调“恰当性逻辑”，意指制度变迁遵循个人行为恰当的最大化逻辑。民办高教政策法规演进是两种逻辑之间的博弈过程。2002年出台的《中华人民共和国民办教育促进法》的核心内容是“合理回报”，而正如有学者所指出的那样：“在该法中作出‘合理回报’的规定原本就是完全错误的”[3]23。因此，这种政策法规变迁并未遵守“恰当性逻辑”，为了调动民办高教办学积极性，大力促进发展，该法出台采用的是“结果性逻辑”。与之相反的是，2016年三项法案分类管理和区别对待营利性与非营利性民办高教的做法，或许会降低营利性民办高教办学的积极性，但却使得法案本身走向上科学化和恰当性道路，政策法规变迁采用了“恰当性逻辑”。当民办高教发展效率低下时，需要跳出传统认知，以“结果性逻辑”进行比较大的刺激；而当民办高教发展公平问题突出时，则又必须要向“恰当性逻辑”转化。两种逻辑的博弈与调试在一定程度上反映了教育正义的“合目的与合规律”逻辑[6]。国家和政府在两种逻辑之间的选择是特定历史条件下保障民办高教顺利发展的有效举措。

3.演变的路径依赖和路径突破

路径依赖和路径突破是历史制度主义分析制度演变的两种方式。路径依赖类似物理学中的“惯性”，一旦确定了某一路径，制度就会沿着既定方向发展，并在发展过程中不断自我强化，其凸显了制度的稳定性。路径突破是对以往制度“惯性”、理念、内容和运行规则等方面的改变或颠覆，是凸显制度变化大小的指标。权力分配非对称性、协同效应、学习效应和适应性预期是影响路径依赖的主要要素。就我国民办高教演变的历史轨迹来看，改革开放是对1978年之前制度的极大颠覆，思想和制度的一致性被打破，国家层面的路径依赖条件较为脆弱。1952－1978年，国家政策法规不允许民办高教存在，民办高教没有形成自己的体制和利益集团。权力非对称性造成的追加成本下降不足以形成强大的路径依赖，民办高教时常出现出人意料的跳跃性，比如，2002年《中华人民共和国民办教育促进法》提出“合理回报”。但受传统理念和当前主流观念的影响，协同效应和适应性预期还是会使政策法规演变在某些方面表现出一定的路径依赖性。我国民办高教基本上是“摸着石头过河”式的发展，学习效应并未在路径依赖中起到重大作用。因此，权力分配非对称性和学习效应缺失一定程度助长了路径突破，而协同效应和适应性预期则导致了路径依赖。我国民办高教政策法规演变在很大程度上是路径依赖与路径突破间博弈与调试的结果。

“不以营利为目的”和“公益性”是我国高等教育的一贯宗旨，具有强大的路径依赖作用。2002年《中华人民共和国民办高等教育促进法》的“合理回报”和2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》的“营利性”对它们进行了路径突破。但这种突破不是“快刀斩乱麻”式的割裂，而是表现出了依赖与突破之间小心翼翼的博弈与调试。主要表现在：其一，“合理回报”就是营利性，就不是“不以营利为目的”[3]18-24，但从2002年《中华人民共和国民办高等教育促进法》出台后到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》出台前的文件却不以“营利性”称呼，而是以“出资人要求取得合理回报的民办学校”（2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第三十七条）等称呼掩盖营利性，唯恐违背了“不以营利为目的”和“公益性”的宗旨，直到2016年三项法案出台才得以克服这一问题。其二，在路径依赖与路径突破过程中，出现了一些让人觉得似是而非的政策法规内容。比如，“公益性”与“合理回报”的博弈与调试产生了“合理回报”是“奖励”、属于公益性和“基本公益性”的提法；“公益性”与“营利性”博弈与调试产生了视营利性民办高校为公益性组织，但征收“企业所得税”和依据《公司法》管理财务的政策法规内容。在特定的历史条件下，路径依赖与路径突破之间的博弈与调适，既保障了民办高教政策法规进行跨越式发展，又使得理念变化能够为人们所接受。

三、民办高教政策法规演变的问题分析与路径重构

（一）民办高教政策法规演变的问题分析

1.立法不科学和政策法规错位、矛盾问题

民办高教在立法的过程中遭到了利益集团代言人的消极干扰。政策法规演变的“恰当性逻辑”经常让位于利益的“结果性逻辑”。一些本应改革发展的政策法规在路径突破的过程中遭到路径依赖的阻滞，结果出台了一些似是而非的政策法规。尽管有些政策法规是在特定历史条件下不得不权衡的产物，但这些政策法规如果长期得不到调整，其消极影响必然会反噬积极作用。受“有限理性”和不确定状态的制约，民办高教政策法规多以问题解决的“打补丁式”方式出台。这虽然避免了政策法规改革发展的重大失误出现，但却使得教育立法往往缺乏长远规划和系统统筹。

民办高教政策法规演进有时会出现上下位法错位和不同政策法规矛盾的现象。1999年《中华人民共和国宪法》实际上确立了民办高教“重要组成部分”的角色定位，但2002年《中华人民共和国民办教育促进法》等绝大部分政策法规等仍定位为“组成部分”。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》和2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》刚给民办学校税收优惠政策，2004年《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》又直接消解了这一优惠，向民办教育征收企业所得税。上下位法错位和不同政策法规矛盾是政策法规演变不同时和法规修订滞后的必然产物。这种问题的短期存在是情有可原的，但长期存在就会严重影响政策法规变迁的科学性。

2.政策法规歧义和表述模糊问题

长期以来对于“合理回报”“营利性”“公益性”和“不以营利为目的”缺乏明确界定，导致民办高教管理存在某种程度上的混乱。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》以“合理回报”掩盖了营利性民办学校的营利性，招致了一些学者的批评[3]20。2008年《中华人民共和国营业税暂行条例》规定，“学校和其他教育机构提供的教育劳务，学生勤工俭学提供的劳务”免征营业税。但2008年《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》在解释教育免税项目时将大量国家未承认学历的高等教育机构、培训和助学性质的非学历高等教育机构纳入企业纳税行列。一些民办高教举办者利用政策法规的歧义和表述模糊故意过度阐释和歪曲政策法规。如，1989年，时任国家教委副主任的王明达指出，“今年就要明确宣布今年（即1989年）入学的学生毕业时不再发本校毕业证书”。但一些民办高校竟然将其歪曲为1989年以后不能发，1989年以前都可以发本校毕业证书。[7]153-164政策法规歧义和表述模糊是一个很难完全克服但又必须引起高度重视的问题。

3.政策法规内容不周延和政策法规执行力弱问题

制约民办教育发展的主要问题有十个：“法人属性问题、产权属性问题、学校权力问题、教师权益问题、会计制度问题、营利与非营利问题、合理回报问题、优惠政策问题、市场监管问题、政府服务问题。”[8]目前，除了学校权力问题、教师权益问题、营利与非营利问题、合理回报问题规定比较明确外，其余问题几乎都没得到很好的解决。原出资人与民办学校的关系、税收优惠和用地优惠等的具体大小也有待进一步明确。民办高教很多政策法规更多地采用“一般”“原则上”“可以”和“应该”等表述方式，而并未以权力清单、责任清单和负面清单的方式有效规制实质性事务，使得政策法规本身的执行力大打折扣。民办高教政策法规执行中还存在监督、处罚力度不够和违规成本过低等现象。一些民办高教举办者利用政策法规空间和执行力不足有选择性地执行政策法规，甚至不惜冒险违法获得利益。比如，民办高教举办者通过放大2002年《中华人民共和国民办教育促进法》中的“合理回报”，歪曲“不以营利为目的”，模糊公益性和营利性界线等方式谋取利益。政策法规内容不周延和政策法规执行力弱也是当前国家和政府正着力改善的重点，国家和政府越来越积极介入这些问题的解决。

（二）民办高教政策法规演变的路径重构

1.基于效应预期强化积极效应和避免消极效应

2016年三项法案出台后，民办高教分类发展与区别对待能否有效实行，取决于国家政策法规的执行力。如果营利性民办高教限制性政策法规有限推行的话，举办者就会像之前一样把自己注册成“非营利性”组织，以“非营利性”的名义享受政府大力扶持和资助政策法规，而在现实中仍旧行营利之实。如果营利性民办高教限制性政策法规全面而强力推行的话，一些举办者就可能会权衡资本收益率后而从民办高教撤资。一些民办高教举办者在2016年三项法案出台后，在选择非营利性与营利性时犹豫不决和难以抉择，主要是因为他们不确定政策法规的执行力度。因此，国家接下来要制定具体行动程序、日程与规则，以保障民办高教类型划分的顺利执行，并着重落实优惠政策法规以减少举办者撤资现象。

产权问题是影响民办高教发展的瓶颈性问题。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》对产权采取模糊暧昧的态度，使得营利性民办高教举办者不敢进行大量投资，特别是硬件设施投资。2016年三项法案出台后，国家政策法规要进一步消除举办者的顾虑，积极引导举办者投资硬件设施建设。2017年《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定，“要将鼓励支持社会力量兴办教育作为考核各级人民政府改进公共服务方式的重要内容”。这必将极大调动地方政府鼓励和扶持民办高教的积极性。同时，地方政府有可能为取得一时的政绩只着眼于眼前办学，各起一摊，各自为政，导致全国性的管理混乱和质量上的参差不齐。

2.要格外注重改革和发展的公平性问题

要给非营利性民办高教更大的政策法规优惠。美国政府对于非营利性民办高校与公立高校实施不偏不倚的同样对待和资助，有时甚至不加区分的政策法规，保障了美国高等教育公、私立共同发展，市场竞争的有序格局。我国民办高教“先天不足”并未在后天得到补偿，反而被政府更加重视公办高等教育的政策法规给拉大了。民办高教要想追赶公立高等教育达到“共同发展”格局和“重要组成部分”定位，必须要有比公立高等教育更为优惠的政策法规扶持，必须全面考虑民办高教的特殊性，必要时为其单独立法或立特殊法。

2016年三项法案对于营利性民办高教的有限鼓励和资助政策法规，使得营利性民办高教在与公立和非营利性民办高教的竞争中处于弱势。但如果将公办和营利性民办高教同等鼓励和资助，就会招致将纳税人的钱投入个人腰包或以纳税人的钱给个人赚钱的批评。国家接下来需要出台这样的政策法规：营利性民办高教与公立高等教育和非营利性民办高教享受同等对待，但对营利性民办高教的扶持和资助进行限制性使用。比如，政府资助和扶持营利性民办高教的资源与举办人自己的资源区分开，前者的增值不得用于个人分配，只能用于追加办学积累；“把学生和教师作为资助对象，而不是把经费直接提供给民办学校”[9]。

3.要妥善处理政策法规演变中的现实问题

要在比较权衡利弊优劣的基础上合理选择政策法规演变方式。路径依赖与路径突破本身没有优劣之分，其优劣取决于“依赖”与“突破”的对象与程度。20世纪90年代，台州书生教育公司试行“教育股份制”时，政府曾以“不以营利为目的”为由强力阻止。2003年3月，欧亚学院为了促进学生就业以“拍卖”的形式举行招聘会，取得了较好的效果，但却在一片反对声中被叫停。以上两项案例都是打破高校僵化办学体制和机制的路径突破，但却遭到了不利路径依赖的阻碍。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》将营利性民办高校伪装成非营利性民办高校的做法是抛弃合理路径依赖而选择不合理路径突破的例子。在路径依赖与路径突破的选择上，首先要明确和分析对象是需要和应该“依赖”还是“突破”，然后再根据特定历史时期的需要和限制，确定依赖与突破的程度。在适当的时候，可以采取间接的方法推进依赖或突破。例如，为了突破社会力量不能举办学历教育的路径依赖，傅正泰采取先区办、后转为民办的方式办学，为了顺利通过登记还在学校名字上加上“走读”字样。“结果性逻辑”是人们利益的博弈导致制度变迁的逻辑；而“恰当性逻辑”则是以“恰当的行为”导致制度变迁的逻辑。要从规则和认识两方面，适当限制演变的“结果性逻辑”，大力提倡演变的“恰当性逻辑”，排除利益对于政策法规的消极干扰，形成以科学性为主并兼顾积极性的政策法规演变逻辑。

解决上下位法错位问题需要调整政策法规内容使得政策法规一致。为了避免类似问题，政策法规变迁必须充分考虑上位法的约束，立法要加强各部门之间的协同与统筹。无意的政策法规歧义和表述模糊问题是语言文字表述和组织的问题，政策法规变迁文本语言的表述和组织必须要反复论证，并请有关语言学家进行校正。有意的政策法规歧义和表述模糊问题涉及的可能是态度、价值和利益等处理上的策略问题，其解决需要根据具体问题作更深层次的思考。政策法规内容不周延需要依靠以后的政策法规加以填补和完善。政策法规执行力弱的解决既要依靠职能部门的监督和督促，也有赖于政策法规文本的具体可操作。

4.要营造政策法规演变的良好环境和氛围

要切实改变对民办高教的偏见和成见。要多一些理解和宽容，客观公正地看待他们。营利性民办高教是我国民办高教的主体，要打破教育不能营利的固化思维，理性看待营利性问题。要淡化“公尊私卑”的传统理念和认识，实行公私立高等教育认同上的一视同仁。

民办高教管理要加强以法治教。国家对于民办高教长期不认可的历史，使得举办者仍旧担心决策变化会导致学校“充公”或政策优惠丧失，极大影响了民办高教办学的积极性。“达特茅斯学院案”使美国私立高等教育神圣不可侵犯，发展蒸蒸日上。因此，必须制定良性法律并保障具体落实，实行良法善治，尤其要注意界定和规制治理各方的权限。