民办学校“关联交易”的规制与自治

董圣足

（上海市教育科学研究院民办教育研究所，上海200032）

所谓“关联交易”，通常是指基于关联关系而发生的交易行为。关联交易一直是公司治理研究领域的显性问题。其实，不仅公司领域广泛存在关联交易问题，在教育行业尤其是民办学校中，也或多或少存在“关联交易”。随着《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）的修订和国家层面有关民办学校分类管理改革的推进，在我国举办营利性民办学校已经没有法律和政策障碍。当前，一些大型民办教育集团通过所谓的“VIE模式”①在境外资本市场上市，其所控制的学校与上市主体之间所进行的诸多基于购买服务的关联交易逐渐浮出水面。[1]与此同时，在分类管理改革前，以非营利性法人形式存在的不少民办学校，其举办者在办学实践中也存在通过“关联交易”规避相关法律、从学校获取灰色回报的现象。这已经成为民办教育宏观治理中的一个盲区和难点。本文试图从理论和实践层面梳理民办学校关联交易的内涵与特征、样态及影响，并在深入剖析关联交易成因的基础上，就如何实现民办学校关联交易的规制及自治提出相应的对策措施，旨在为构建完善的民办学校治理制度提供参考和借鉴。

一、法律视阈下关联交易的内涵与特征

（一）关联交易的内涵

关联交易是市场经济中普遍存在的一种商业现象。在民商法范畴里，关联交易是指发生在具有特定关联关系的当事人之间的交易。因此，要弄清楚什么是关联交易，必须先从法理上厘清什么是“关联关系”。在法律层面，我国《公司法》对关联交易及关联关系进行了相对明确的界定。全国人大常委会2013年12月28日发布的现行版《公司法》，在其总则第21条中单列了涉及关联交易的条款。该条款规定：“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”而对于什么是“关联关系”，《公司法》附则第216条第四款也做了清晰界定。所谓的“关联关系”，是指“公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系”。该法附则第216条前三款还分别对公司高级管理人员、控股股东及实际控制人的法律用语作了界定②。

基于《公司法》的总括性规定，财政部在其颁布的《企业会计准则第36号——关联方披露（2006）》（以下简称“36号准则”）中，对有关关联关系、关联交易及其信息披露事宜，作了更加细化的规定，认为“关联交易就是指关联方之间转移资源、劳务或义务的行为，而不论是否收取价款”。而上海和深圳证券交易所的《股票上市规则》，都在第九章和第十章相关条款里，对“关联交易”作了相同或相似的规定。“上市公司的关联交易，是指上市公司或者其控股子公司与上市公司关联人之间发生的转移资源或者义务的事项，包括以下交易：（一）第9.1条规定的交易事项③；（二）购买原材料、燃料、动力；（三）销售产品、商品；（四）提供或者接受劳务；（五）委托或者受托销售；（六）在关联人财务公司存贷款；（七）与关联人共同投资；（八）其他通过约定可能引致资源或者义务转移的事项。”

“36号准则”还就“关联方”如何构成作了相应规定：“一方控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，以及两方或两方以上同受一方控制、共同控制或重大影响的，构成关联方。”同时，“36号准则”明确规定了构成企业关联方的十大主体，分别是：（1）该企业的母公司；（2）该企业的子公司；（3）与该企业受同一母公司控制的其他企业；（4）对该企业实施共同控制的投资方；（5）对该企业施加重大影响的投资方；（6）该企业的合营企业；（7）该企业的联营企业；（8）该企业的主要投资者个人及与其关系密切的家庭成员；（9）该企业或其母公司的关键管理人员及与其关系密切的家庭成员；（10）该企业主要投资者个人、关键管理人员或与其关系密切的家庭成员控制、共同控制或施加重大影响的其他企业。

除了《公司法》和“36号准则”外，中国证监会和相关证券交易机构发布的《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书（2015年修订）》《上海证券交易所股票上市规则》《深圳证券交易所股票上市规则》《深圳证券交易所创业板股票上市规则》以及《全国中小企业股份转让系统挂牌公司信息披露细则》等部门规章或制度，都对上市公司涉及关联交易的问题作了相应规定。

通过以上制度文本的梳理分析，可以看到，从关联交易构成要素上看，关联交易的发生需同时具备两个条件。一是关联主体的存在。关联交易是发生在特定关联主体与公司之间的交易关系。我国《公司法》将这种关联主体的范围界定为“与企业具有直接或者间接控制关系的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员”。二是关联交易安排的存在。主要是关联主体与公司之间发生的直接交易关系，诸如买卖、租赁、贷款、担保等合同关系；此外，还包括可能导致公司利益转移的其他协议或者安排，如共同董事、管理报酬、公司机会以及同业竞争等情形。

（二）关联交易的特征

1.普遍性

关联交易普遍存在于我国上市公司，且遍布各个行业。据上海证交所研究中心一份分析报告显示，以2005年沪市上市公司为样本，几乎所有样本都有关联交易发生。其中，制造业上市公司所发生的关联交易次数最多，占到全部样本的61.68%；而关联交易次数最少的是传媒和金融行业，只占全部关联交易的0.36%，其主要原因是这些行业的经营独立性较强，对关联方依赖较少。[2]

2.多样性

在企业日常生产经营管理中，关联交易在类型和表现形式上十分多样：既有有形的交易，也有无形的交易；既有经常性的交易，也有偶发性的交易。“36号准则”和上交所、深交所上市规则所定义的大类关联交易多达十几种，其中尤以“购买商品、销售商品、资产股权性交易、租赁、担保抵押以及提供资金”等关联交易行为最为普遍[3]。

3.两面性

企业关联主体中大量存在的关联交易，对被关联企业既有积极作用，也有消极作用。积极作用在于关联交易可减少交易成本和谈判成本、提高合同执行效度和公司绩效等，可作为集团公司实现利润最大化的基本手段[4]；消极作用在于关联人在利己动机的诱导下，有可能会违背等价有偿的商业条款，导致不公平、不公正的关联方交易发生，进而损害公司及其他利益相关者的合法权益。

4.隐蔽性

出于各种功利动机，同时为了规避合法性审查，现实当中很多关联交易，如公司控股股东或实际控制人操纵利润和公司管理层“掏空”企业资产等行为，以及企业关联方之间所发生的转移资源或义务事项，通常都带有很大的复杂性和隐蔽性，这给公司内部治理和外部监管都带来了很大难度。由于交易信息的不对称性，即便是交易形式上的平等，也难免会掩盖实质上的不平等。

正是因为关联交易具有上述特征，我国相关法律法规及行政规章都对企业（尤其是上市公司）的关联交易行为做出了诸多限制性规定，在监管层面上强制要求相关主体进行关联信息的披露，并在企业自治层面对关联交易审议程序等提出了具体规范（相关规定将在后文中加以引述）。

二、民办学校中的“关联交易”及其负面影响

（一）民办学校“关联交易”的样态

我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，投资办学是中国民办教育发展的基本特征。囿于原有教育法律不允许举办营利性教育，以及出于规避税收等多重因素的考量，即使在《民促法》修订前允许出资人从办学结余中获得合理回报的情况下，不少民办学校举办者仍在学校章程和办学许可证上作了“不要求取得合理回报”的违心选择，但却在办学过程中采取各种关联交易或类似关联交易的方式，从学校套取各种收入、获取灰色回报。对照财政部“36号准则”的总体框架，结合实践调研和案例分析，民办学校中“关联交易”的具体样态可以概括为以下八大方面：

1.民办学校与关联方之间的固定资产租赁行为

由于很多民办学校在开办之初没有将与办学相关的校产过户到学校法人名下，不少举办者（出资人）在财务处理上，都将登记在举办者公司或个人名下的房屋及大型设备等固定资产以租赁方式提供给学校使用，然后由学校向举办者公司或个人支付相应的房屋租赁费，而租赁的价格往往都由举办者自行决定。

2.民办学校与关联方之间的商品（服务）购买与销售行为

这种行为多体现在举办者联合或单独在校外成立信息公司、后勤公司或教材研发组织，学校向其购买各种服务并支付费用。譬如，有的民办学校图书馆所有电脑设备由举办者家属所办公司提供，学校采取分期付款方式予以结算；又如，相当一部分民办学校的宿舍管理及食堂经营等业务由举办者所掌控的后勤公司负责运营。

3.民办学校与关联方之间的资金借贷行为

按照《物权法》和《担保法》的相关规定，作为非营利性质的民办学校，其土地及固定资产都不得设定贷款抵押或向外提供担保。遇到学校建设和流动资金短缺，举办者公司或个人一般多会以学校信誉作为背书，向金融机构或社会乃至教职工和学生家长进行融资，所借入的资金则由学校使用并支付相应的利息。现实中，也发生过不少举办者公司无偿占用融入资金而将高额利息摊入学校财务费用的案例。

4.民办学校与关联方之间的劳务购买行为

由于缺少行业规则和外部监管，不少名义上的非营利性民办学校，其举办者、实际控制人及部分董事普遍存在从学校支取高额年薪的情况。更有甚者，在举办者的操控下，一些非营利性民办学校还要为举办者本人或其利益相关者的高昂职务消费埋单，如配置豪华轿车、购买昂贵礼品、支付招待费用等；有的学校甚至还存在制作空头劳动名册、签订虚假劳务合同、给举办者家属发放“空饷”的现象。

5.民办学校与关联方之间的代理、协议及许可行为

这种行为多表现在由举办者公司或其亲属全权代理学校物资采购等事项，或在VIE架构下，由举办者成立的管理公司与下属学校签订托管协议并收取相应的管理费。还有一种情形是，举办者旗下的房地产公司及其他相关企业，采用带资建设（BOT）、分期付款等方式给学校改扩建校舍、融资租入设备等，再由学校支付相应款项。

6.民办学校与关联方之间的局部资源使用行为

这种行为多表现在举办者所在公司或个人，利用学校各种有形或无形资产，面向社会从事商业开发或提供服务活动。譬如，有的举办者依托学校专业办实体，开办汽车修理厂、驾校或教育培训机构等，然后与学校分享相应的收益。但是，现实中也存在举办者无偿使用学校校舍及设备，而收入则归入举办者个人或其实体账下的情况。

7.民办学校与关联方之间的担保及抵押行为

这种行为多表现在部分民办学校利用非教育教学资产，为举办者所在公司或其他企业从事融资担保和抵押活动；也有举办者所在公司为学校贷款提供担保服务的情形。这些担保或抵押活动所产生的相关财务费用，一般多由资金使用者自行承担，但也有在账务处理上向学校转移融资费用的个案发生。

8.民办学校与关联方之间的其他成本调节行为

这种行为多发生在以“多块牌子、一套班子”模式运作的集团化办学机构中。由于集团化办学机构在同一场所同时举办多所不同类型的民办学校，举办者可以根据自身需要，在不同学校之间分摊相关管理费用，人为调节办学成本，从而实现财务避税或其他经济目的。

此外，相关资料还显示，个别采取VIE架构运作的上市实体或其代表机构与其协议控制的学校之间存在虚假交易的情况，并且一般通过“业务咨询”或“信息服务”等购买服务的方式来进行。

（二）民办学校“关联交易”所带来的负面影响

如前所述，关联交易本身是一个不带有价值判断的中性概念。在法律层面，关联交易只是公司法人市场行为中的一种独特的交易方式。而从制度经济学的角度来看，虽然关联交易在市场经济条件下广为存在，但它与市场经济“市场竞争”的基本原则却不相吻合，即关联交易并不是在完全公开竞争的条件下进行的，这样客观上可能给企业带来或好或坏的影响。正因如此，自1997年以来，财政部、证监会和国家税务总局等部门针对关联交易的规范问题所发布的各种规定，有近20项之多。总的来看，民办学校中的“关联交易”与公司法人等市场主体所发生的关联交易，并无本质差异。当然，受教育公益属性的影响和约束，民办学校中存在的“关联交易”行为也与一般市场主体的关联交易有所不同，其利益冲突主要是举办者“投资-回报”上的利益诉求与学校法人及师生公共利益之间的冲突，而不是公司所有者与其雇佣的管理者之间的冲突或控制股东（多数股东）与非控制股东（少数股东）之间的利益冲突。

应该看到，与企业关联交易一样，民办学校中的一些“关联交易”也有其正面的价值和意义。但就所导致的实际结果而言，一些灰色“关联交易”的持续发酵，则给民办学校的外部治理和自身运行造成了许多负面影响。

1.损害学校及师生的合法权益

在信息不对称环境下，民办学校与举办者及其代表机构之间所存在的一些关联交易，由于交易程序缺少透明性和教育价格缺少公平性，事实上都或多或少造成了民办学校资金资源的流失，虚增了学校的办学成本，挤占了学校的法人财产，降低了包括教师薪酬在内的有效教学投入，最终势必会影响教育质量，并牺牲广大受教育者的基本权益。

2.干扰民办学校的分类管理改革

各种灰色关联交易的存在，规避了非营利性民办学校不能对举办者（出资人）“分红”的管制。这不仅使得有关非营利法人的法律规定“形同虚设”，也使得相当一部分所谓的“非营利”民办学校举办者，既可以凭“非营利”之名获得税收减免及财政扶持等政策便利，又可以凭“左手与右手签订协议”和各种关联交易方式获得“超额利润”，这就在某种程度上导致宏观层面所推导的民办学校分类管理失去了现实意义。[1]

3.增加民办学校的潜在办学风险

在一些灰色“关联交易”中，存在举办者所在公司或个人无偿占用（挪用）学校学费的现象，甚至有利用学校平台面向社会融资后再从事商业投资的情况发生。一旦公司或个人“资金链”断裂，就会让民办学校的运行陷入极其危险的境地。实践中，像温州育才教育集团、遵义中山中学、八义集高中等学校的破产及财务危机事件频有发生。[5]此外，部分采取VIE架构在境外资本市场上市的营利性教育企业，为了维持资本市场对其估价的预期，通常都采取快速并购学校的方式，以实现规模扩张和业绩增长；而这些教育企业的实际控制人则多会采取各种财务上的关联操作，在协议控制的民办学校中转移上市主体的成本，从而也会增加所控制民办学校的运行风险。

三、民办学校“关联交易”产生的动因分析

与企业等市场主体不同，受历史和现实因素制约，我国各级各类民办学校与其举办者（办学者）之间在日常经营管理中出现诸多主体不平等、程序不透明、价格不公允的灰色“关联交易”行为，实则有其特定原因。

（一）民办学校举办者“投资”意向明显，而宏观层面长期缺乏“投资-回报”制度设计，导致“关联交易”成为举办者获取经济回报的主要方式

对非营利性民办学校资产状况的实证调查显示，在随机选择的640所样本学校中，由个人和民营企业出资办学的比例高达95%，而在未来营利/非营利办学类型的选择上，有77%的举办者有意选择投资办学且希望保全产权并取得经济回报，只有4%的举办者有意选择捐资办学。由此可见，现阶段，我国民办学校举办者投资办学且要求获得经济回报的意向十分明显。然而，由于修订前的《民促法》未对学校剩余财产的处理做出明确、具体规定，只是说“按照有关法律、行政法规处理”，导致民办学校举办者（出资人）对投入学校资产的最终归属产生疑虑，加上政策层面迟迟未能出台具有可操作性的“合理回报”具体办法，使得举办者投资办学的信心和热情受到很大影响，[6]并由此导致许多民办学校举办者转而通过“关联交易”方式从学校获得灰色回报。当前，按照修订后的《民促法》相关规定和有关民办教育新政的精神，要求获得办学收益的民办学校举办者（除了义务教育阶段外）从法理上讲均可选择登记为营利性民办学校。然而，在现有存量民办学校转设程序、财务清算、剩余资产奖补以及义务教育阶段学校如何拆分等关键问题上，当前各地配套政策规定仍然不够明确，同时现有地方政策设计对营利性民办学校并无太多利好因素。这就导致大部分有营利倾向的民办学校多持观望态度。可以预见，在外部规制尚不到位的情况下，今后一个时期，与学校间进行各种“关联交易”安排，仍将会是举办者获得隐形“投资回报”的主要方式。

（二）民办学校外部监管制度还存在不少“短板”，对于关联交易的规范性措施明显缺失，导致一些灰色交易乃至违法操作得不到及时管束

虽然过去一段时间宏观层面推出了一系列针对民办学校的管理制度，各级各类民办学校的办学行为得到了较大程度的规范，但是在涉及举办者与民办学校之间“关联交易”的规范问题上，相关制度供给仍显不足，监管短板还大量存在。突出表现在以下三大方面：一是民办学校准入门槛和设置标准不甚明确。新修订的《民促法》明确了对各级各类民办学校都要实行前置许可制度。但是，目前除了民办高校外，其他各级各类民办学校仍然缺乏统一的设置标准，尤其没有对举办者的适格条件做出相应规定。这就使得一些不具备办学实力而功利性过强的举办者，通过举债等方式进入了教育领域，埋下了灰色套利的根源。二是对民办学校的财务监管力度有待加强。目前，不少地方尚未建立起相应的民办学校年度财务、决算报告和预算报告报备制度，没有依法敦促民办学校将学费收入的主要部分用于教育教学活动，同时对民办学校资金异常流动及其他不合理的支出缺少相应的预警及干预机制，对于民办学校的年度检查及财务审计工作很大程度上仍流于形式。这些都导致民办学校的灰色交易行为难以得到有效监督和及时防控。三是办学信息强制公开机制亟待建立。由于监管力量薄弱，加上技术手段落后，当前相关部门尚未建立起针对民办学校的办学信息强制公开制度及相应的信息公开平台。民办学校与关联方之间的交易行为，很多时候仍处在一种暗箱操作、任意作为的状态，得不到外界及舆论的监督。这也是一些民办学校与关联方之间灰色乃至违规交易“泛滥成灾”的一大原因。

（三）我国民办学校法人治理制度发育不良，普遍缺乏自治能力，导致学校层面对各种灰色关联交易行为难以形成有力制衡

由于法人财产没有落实到位，加上法人治理结构不健全，当前很多民办学校普遍存在“内部人控制”现象，尚未形成决策-执行-监督三位一体、既相互协调又相互制衡的法人治理体系。一是法人财产制度没有得到确立。由于缺少刚性措施，实践中民办学校法人财产权的落实情况并不理想，很多民办学校实际上都处于“轻资产”乃至“空壳”状态。这也导致利益相关方可以通过资产租赁和物业经营从学校套取相关费用，“做空”学校结余。更有甚者，由于教育资产多在举办者所在企业或其个人名下，不少校产被用于贷款抵押或为别的债务提供担保，潜藏着巨大的财务风险。二是科学的法人治理机制尚未形成。目前相当一部分由民间力量举办的民办学校沿袭企业管理模式，其在内部治理上多由“老板”掌控，不少学校董事会（理事会）形同虚设，一些举办者或其代表不按章程规定和教育规律行事，不恰当地介入学校事务当中，学校财务、人事、基建及后勤管理等关键岗位多由举办者家族成员把控，从而扭曲了多元参与和共治共管的法人治理机制，使得包括各种灰色关联交易在内的失范行为不仅得不到有力制约，反而推波助澜、越演越烈。三是内部监督机构难以发挥有效制衡作用。一方面，民办学校还没有建立起完整的独立于学校决策机构和执行机构的监督机构，尚未形成可以与由举办者主导或控制的决策机构相制衡的监督机制。另一方面，不少民办学校党的机构不健全或被虚置化，与董事会、学校行政的关系不协调，党组织的政治核心和监督保障作用难以有效发挥，致使有的民办学校违规违纪办学，乃至发生一些偏离社会主义办学方向的错误行为，得不到监督和纠正。[6]

四、民办学校“关联交易”问题的解决之道

鉴于民办学校“关联交易”的样态多元、成因复杂，现阶段对于这些关联交易，既不能一棍子打死，也不能放任不管。在民办教育新法新政背景下，正确看待和对待民办学校中普遍存在的“关联交易”现象，首先需要理清和把好“合理”、“合规”和“公平”的边界。允许规范、正常、公允的关联交易存在，某种程度上有利于稳定举办者（出资人）的投资规划和办学预期，保护和调动相关利益主体的积极性。与此同时，需要从外部规制和内部自治两个维度，多方联动、多管齐下、多措并举，规范和调整民办学校与关联方的各种交易行为，保障民办学校以及广大师生的合法权益，促进各级各类民办教育事业健康发展。

（一）稳妥推进民办学校分类管理，建立健全举办者激励机制

第一，严格坚持法定分类标准，按举办者是否要求获得办学收益，对民办学校实施非营利性和营利性分类管理、分类扶持。在大力倡导公益性办学和重点扶持非营利性教育优先发展的同时，要正确看待并公平对待营利性教育，为其留足必要的发展空间，创设更好的制度环境。同时，要切实落实《民促法》和国务院文件规定的各项管理和规范措施，从源头上堵住利益关联者“以非营利之名行营利之实”的制度漏洞。

第二，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，本着“老人老办法，新人新办法”的原则，采取更加灵活有效的措施，稳妥做好现有存量学校的过渡工作。比如，尽可能简化民办学校分类转设程序，合理制定剩余资产的补偿奖励办法，最大限度地减免各种制度性交易成本，甚至允许部分学校选择转型或退出办学领域，等等。

第三，在举办者履行了法定出资义务、不损害学校法人权益以及办学风险可控的前提下，基于公平、透明、等价原则，允许民办学校以融资租赁、带资建设（BOT）等方式，从相关关联方适当租赁（借入）部分土地、校舍、设备以及必要的流动资金，使得举办者（出资人）可以通过合法经营形式获得部分收益，从而保护和提高其办学积极性。

（二）完善民办学校法人财产制度，深入做好资产过户工作

第一，探索建立民办学校最低注册资本制度。参照国家针对金融、保险等特许行业所采取的管理办法，相关部门对各级各类民办学校的设立，可以探索建立最低注册（开办）资本制度，并且在开办时对注册资金实行实缴制，而不是认缴制。譬如，对于举办民办本科高校和民办高职（专科）院校，可以分别规定其最低注册资本金（开办资金）不低于3亿元和2亿元人民币。只有建立起民办学校最低注册资本制度，才能筑牢学校稳定运行的安全底线。

第二，深入推进民办学校法人财产过户工作。根据《民促法》精神和国务院相关文件规定，各级教育行政部门会同财政、税务等部门应当采取必要措施，包括简化资产过户程序、减免资产过户相应规费④，以及将法人资产落实情况与政府专项资金扶持和招生指标分配相挂钩等，尽快敦促并推动各类民办学校将相关教育资产及时足额过户到学校法人名下。只有真正确立民办学校法人财产制度，才能从根本上杜绝举办者的灰色套利行为，保障民办学校法人财产的完整性和安全性。

（三）尽快补齐相关制度短板，切实加大外部监管力度

第一，强化对民办学校资产及财务管理工作的监督。借鉴上海等地的做法及经验，利用信息化手段和财务专用平台，对各级各类民办学校实施学费专户监管制度，加强对学校财务活动尤其是大额现金异常流动的监控力度，最大限度地降低各种灰色关联交易可能带来的财务风险。必要时，可以考虑对非营利性民办学校实行收支两条线管理，依法保障学费收入的主要部分用于教育教学活动。

第二，建立民办学校关联交易信息强制披露制度。参考和借鉴财政部“36号准则”的相关规定，强制要求民办学校必须在财务报表中披露所有关联方关系及其交易的相关信息。其中，无论是否发生关联交易，民办学校均应当在财务报表附注中披露其举办者所在单位或最终控制者的法人名称、业务性质、注册地以及注册资本等相关信息。而民办学校与关联方发生关联交易的，则应当在财务报表附注中披露该关联方关系的性质、交易类型及交易要素。交易要素至少应当包括以下四个部分：交易的金额；未结算项目的金额、条款和条件，以及有关提供或取得担保的信息；未结算应收项目的坏账准备金额；定价政策。必要时，可将民办学校关联交易信息以适当的方式向全校、全行业乃至全社会公开，接受各方面的监督。

第三，健全违规关联交易风险预警防范干预机制。建立政府部门间的联动机制，加强对民办学校不规范办学行为的监管和治理，其中尤其要适时建立举办者变更行为的前置审查和事后报备制度。建立民办学校财务运行状况监测及财务风险预警机制，综合运用学费专户监管、经费预决算报备以及经济合同审计等一系列措施，统筹治理民办学校中广泛存在的各种利益输送、关联交易和灰色套利问题。切实加大对各种失范办学行为的查处及惩戒力度，特别是针对举办者抽逃出资、挪用办学经费、侵害法人财产和恶意规避税收等行为，相关部门要依法严格进行查处，追究当事人法律责任。

（四）健全民办学校法人治理制度，强化关联交易审核程序

第一，健全民办学校法人治理结构，规范民办学校办学行为。当务之急，是要依法完善决策机制并建立相应的监督机制。必须优化决策机构人员构成，限制举办者及其代表在决策机构人员中的占比，对民办学校人财物等关键岗位实施亲属回避制。与此同时，要全面加强民办学校党的领导和党的建设，依法落实校长行政管理和教育教学领导权，探索实行独立董事和独立监事制度。研究表明，独立董事在监管经营者业绩和大股东的关联交易上不遗余力。“上市公司董事会中独立董事的比例越高，公司利润操纵的可能性就越小。”[4]

第二，建立关联交易决策审议程序，杜绝各种不规范操作。鉴于当下举办者“内部人控制”现象较为突出，为了从制度上约束灰色关联交易行为，可以参考并借鉴沪、深证交所《股票上市规则》的相关规定，探索建立并逐步完善关联交易决策审议程序，将标的在一定限额以上的关联交易提交学校董事会进行决策表决。民办学校董事会审议关联交易事项时，关联董事应当回避表决，也不得代理其他董事行使表决权。同时，可以通过学校章程的形式作出规定，这类董事会会议由过半数的非关联董事出席即可举行，并且董事会会议所作决议须经非关联董事过半数通过。审议关联交易事项时，一旦遇到出席董事会会议的非关联董事人数不足3人的情形，民办学校应当将交易报请其业务主管部门组织专家进行审议，并主动接受学校监事会及其专业机构的审计及监督。

注释

①也即VIE结构，英文为Variable Interest Entities，直译为“可变利益实体”，在国内被称为“协议控制”，是指境外注册的上市实体与境内的业务运营实体相分离，境外的上市实体通过协议的方式控制境内的业务实体，业务实体就是上市实体的VIEs（可变利益实体）。

②高级管理人员，是指公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书，以及公司章程规定的其他人员。控股股东包括：其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。参见：《中华人民共和国公司法》附则第216条。

③根据沪深证交所《股票上市规则》第九章“应当披露的交易”第9.1条的规定，本章所称“交易”包括下列事项：（一）购买或者出售资产；（二）对外投资（含委托理财、委托贷款等）；（三）提供财务资助；（四）提供担保；（五）租入或者租出资产；（六）委托或者受托管理资产和业务；（七）赠与或者受赠资产；（八）债权、债务重组；

（九）签订许可使用协议；（十）转让或者受让研究与开发项目；（十一）本所认定的其他交易。上述购买或者出售资产，不包括购买原材料、燃料和动力，以及出售产品、商品等与日常经营相关的资产购买或者出售行为，但资产置换中涉及的此类资产购买或者出售行为，仍包括在内。

④目前已经出台的地方配套文件中，辽宁、上海和陕西都规定：民办学校的举办者以不动产作为出资，因履行出资义务需要将有关不动产登记到民办学校名下的，只缴纳证照工本费和登记费。这一做法值得其他地区效仿和借鉴。