党组织引领社区治理现代化的路径选择

王连喜，包美霞

（1. 中共深圳市委党校，广东 深圳 518034；2. 深圳信息职业技术学院，广东 深圳 518172）

党组织引领社区治理现代化，既可以通过主体的引领如党组织自身的引领和党员主体的引领，也可以通过功能性的引领如政治引领、思想引领、组织引领、文化引领等，还可以通过各种各样方式如服务方式、参与方式等引领。社区党委只要真正肩负起社区领导核心、政治核心的领导与执政责任，就能够通过多种路径的选择和方式的创新，实现党在基层的政治意图，巩固党在基层的执政基础。

1 加强顶层设计，着力打造社区党建与治理“命运共同体”

新时代全面从严治党背景下，推进社区治理体系现代化要敢于亮剑、大胆试新，充分发挥党组织（通过社区党建）在社区治理中的领导核心作用，以法治思维和方式统领社区治理各项工作。同时，加强党组织引领社区治理，顶层设计必须先行，以社会主义价值观为核心铸造社区精神灵魂，同构党建与治理“命运共同体”。

1.1 党建引领，顶层设计先行

党的十八大报告首次提出，加强基层服务型党组织建设。那么在社区治理现代化的过程中也应当始终加强基层党组织的建设、巩固党的执政基础，通过不断完善社区党建的工作体制机制创新、组织设置创新、方式方法创新等体制机制层面的顶层设计，充分发挥党组织在社区治理中的领导核心作用。

1.1.1 强化党组织在社区治理中的领导核心

习近平同志指出的：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。社区治理现代化过程中必须强化基层党组织的领导核心地位。深入推进基层党建区域化，实现社区党委全覆盖。在“一社区一党组织”的基础上，建立社区党委为核心、社区各类组织依法依规充分发挥作用的“一核多元”的基层治理模式。把社区居委会、工作站、股份合作公司、居民小组、住宅小区管理处、业委会、社区内规模以下“两新”组织的党组织和党员纳入社区党委管理，充分发挥党组织的领导核心作用。

1.1.2 把抓好党建作为最大政绩，做实基层党建工作责任制

社区党委要找准党建工作抓手，同谋划、同部署、同落实、全方面统筹，确保党建工作有序开展，构建党建责任体系，切实强化党建主体责任。严格履行党组织书记“第一责任人”职责，强化主业意识，党委委员“齐抓共管”的协助责任和党务工作者“专职专抓、抓主抓重”的具体责任。尝试让纪委委员入常会，加强监督工作的责任与落实情况。编制《党务权责清单》，明确职权主体、细化责任要求，明确基层党组织党建工作主体责任，通过述职评议，增强党员群众对基层党委书记的监督，做到权责明确，推动基层党建工作新发展。

1.1.3 构建社区党建四级联动体系

所谓“四级”包括市委、区委、街道党工委以及居民区基层党组织。具体通过市委总揽全局、协调各方，区委是“一线指挥部”，履行第一责任，街道党工委是“龙头”，履行直接责任，社区党组织是“战斗堡垒”，履行具体责任。将每一个层级的组织体系、责任体系、制度体系，通过系统谋划，使得整个社区党建的工作系统链条上下贯通，有效发挥社区党建的领导作用。[1]基层党组织可以采取两种方式设置：“一是阶梯式设置。可以按照社区、块区、楼组分别健全党委、党支部、党小组，形成社区、块区、楼组三级形态。尤其要大力加强楼组党建，推动楼组自治，唤醒沉睡的邻里空间，开发楼组资源，培育睦邻楼组文化，实现楼事共议、楼务共管的自治氛围，促进邻里共同体的形成。同时加强楼组与楼组之间的互动与交流，建立楼组长协会、楼组联谊会等平台。二是兴趣型设置。以‘兴趣爱好相同、专业特长相近、居住地点相连’为原则，设立特色党支部或党小组，营造兴趣共同体，发挥专业优势，提供志愿服务。”[2]

1.1.4 拓展区域化党建

通过建立党建联席会议，建立需求、资源、项目三张清单，落实“双报到”、“双报告”制度，打造多层次、扁平化、融合式组织平台，把区域内关系互不隶属、层级高低不同、领域多元多样的各类党组织连接起来、统领起来，建设好社区党建服务站，提升党对社区治理各项工作的全面领导能力。[3]根据深圳市委组织部《关于推进社区党建标准化建设的意见》要求，制定《社区党建标准化体系》文件指引，以“党建工作指引”形式，提出系统分析其工作简介、供给主体、对象和条件、方式和标准、工作流程、注意事项、相关材料的具体指南。通过社区党建标准化建设，推进社区治理现代化，让社区党组织参与社区治理的能力得到快速提升，作用得到切实加强。[4]通过区域党建引领的作用推动社区协商，自下而上地形成自治议题和自治项目，最大程度地激发基层社区活力。

1.1.5 创新“支部+”党建模式

随着经济不断发展，出现商务楼宇、各类园区、商圈市场、网络媒体等新兴领域，要加强这些新兴领域的党建，应当把基层党组织有效嵌入经济社会发展最活跃的经络，通过深化“支部建在楼上”的组织设置创新，始终坚持党员与党的建设同步化，扩大党组织的覆盖面，织密党的组织网络，从而更好地发挥组织优势、优化组织功能、壮大组织力量。[5]让党建切实引领社区治理，起到党的核心领导作用。

总之，党建引领社区治理，应当树立系统思维和整体意识，在顶层设计中充分发挥党建工作的基层引领，不断优化、整合资源，在开放融合的过程中构建社区治理统筹、多方联动、各领域高度融合的基层党建新格局。[6]

1.2 强化价值导向，塑造社区精神

十八届四中全会指出，“发挥市民公约、乡规民约、行业章程、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”社区精神是一个城市的精神文明建设的重要构成。强化价值导向，塑造社区精神是培育和践行社会主义核心价值观的重要基石，增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。一是有效宣传，营造社区精神文明的和谐氛围。[7]社区可以借助在重大会议召开或重大节假日的契机，大力宣传公民基本道德规范，宣传社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德。宣传方式可以是广泛开展形式多样、内容丰富的群众文化活动、社区微信公众号、社区电子屏幕或者横幅标语等等，宣传一批批优秀居民的感人事迹，将社会主义核心价值观转化为社区精神，让社区居民切实看到身边的真善美，从而打造和谐的生活共同体和建设共有精神家园，在社区居民中树立正确的价值导向，形成健康、积极、向上的社区文化氛围。在价值导向方面，主要通过对好人好事给予宣传、报道与表扬，让行善成为一种光荣、一种时尚，使得社会主义核心价值观如水滴石穿般潜移默化地影响人们的思维方式与生活习惯。

二是需求导向，打造社区“文化生态圈”，吸引居民在各种活动中提升自身精神文明素养。社区可创设社区棋牌室、文艺室、书画室等活动场所，或者修建集休憩、娱乐、活动于一体的社区文化广场。通过楼院文化、广场舞文化、书法艺术、影视文化以及编排文艺晚会等活动，让居民走出家门、走出楼院，融入到社区丰富多彩的群众性文体活动中来，提升居民的文化精神境界。[8]

1.3 引领与共治协同，构建“命运共同体”

在党建引领的前提下，调动全社会力量共同参与社区治理，鼓励居民群众积极参与社区事务，由过去的被动接受管理转变为主动自我管理，建立居民生活共同体逐步培育自治氛围，从而最大程度地激发社区活力。着力引导居民构建一批熟人社区。一是建立熟人共同体，将陌生人变为熟人。比如在社区开展居民小组和书画棋类等兴趣组织，增加社区居民之间的交往频率，由陌生人形成熟人社区的友好氛围。[9]二是建立情感共同体，由熟人变为家人。通过社区微信公众号、互助协作、公共议题增加社区居民情感，在党组织的引领下增进社区居民的信任，构建温馨的社区大家庭。三是建立自治共同体，由家人变为主人。多方面地拓展渠道引导和方便居民关心、参与社会的公共事务，形成牢固的社区认同和归属感。[10]社区构建“命运共同体”的生成过程实质就是一个社区通过党建引领与共治协同，实现居民自我管理、自我提升和自我服务的过程，也是社区治理现代化能力提升的过程。

2 创新党建引领方式，着力提升基层党组织的履职能力

提升基层党组织的履职能力，除了有好的理念、愿景、设计等，还必须有好的方式路径。社区治理中，协商是提升党组织履职能力的有效方式，也是彰显社会主义协商民主的最好尝试。

2.1 实现党建在核心引领中的理念与方式创新

社区治理现代化的过程中要实现党建在核心引领中的理念与方式创新主要通过以下途径进行：一是社区党员要积极参与社区公共事务的协商，充分发挥党员的先锋模范作用和示范作用，促进民主参与和社区自治建设。[11]二是加强社区党组织在社区咨询事务中的引领作用。在社区事务磋商过程中，社区组织应当采取先进的思想和先进的组织方式，有效地解决好社区的相关咨询事务，避免海外意识形态、宗教和地方保护主义的影响和渗透。三是加强社区党组织自身的建设和发展。加强基层党员和社区干部的培训，学习中央系列文件、学习习近平新时代中国特色社会主义思想，提高他们的政治参与意识和参政能力，在“执政条件下改革考验中更要坚持正确的政治方向”，以保证基层党组织的现代化发展方向，实现党建在核心引领中的理念与方式创新。

2.2 开展民主协商，实现协商有序畅通

“在基层治理过程中的协商民主实践，有利于促进公民民主政治文化的培育与发展，并能够有效的推动社会公正。”[12]2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅出台了《关于加强城乡社区协商的意见》，从总体要求、重要任务和组织领导三个方面为开展城乡社区协商民主提供了指导意见和政策依据。建立健全基层民主协商机制，坚持有事好商量，众人的事情由众人商量，普遍建立党组织主导下的听证会、协调会、评议会“三会”制度，建立自下而上的自治共治议题形成、项目实施、效果评估机制，在党组织领导下依法依规开展主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学的基层协商，在协商中落实问计问需问政于民，在基层民主实践中生动践行党的群众路线。发展城市社区协商民主，一是要做到协商内容的广泛性，建立不同层次、不同渠道、不同主体之间的对话协商平台，将经济社会发展中涉及群众切身利益的公共事务、群众迫切需要解决的实际问题、党政政策在社区的落实等纳入民主协商程序，增强协商的针对性；二是要做到协商主体的包容性，根据“意见”要求，社区利益相关方都可以作为协商主体，只有将利益相关方都纳入协商民主议事框架，协商民主才能最大限度地发挥整合社会资源的作用；三是要积极拓展社区协商形式，根据社区实际情况，探索社区居民议事会、党政联席会、社区圆桌会议、社区听证会、社区评议会等多种协商形式，开展灵活多样的协商议事活动；四是要建立健全协商程序机制，完善议案提出、议案公开、协商过程、成果运用等运作程序，建立完善基层党组织领导、社区居委会负责、各类协商主体共同参与的社区协商工作机制，提高社区协商的层次，建立健全街道办事处与社区自治组织、居民之间的协商联动机制，扩大基层协商民主范围，不断增强协商民主效能。[13]

2.3 提升党组织履职能力，推进社区治理现代化

推进社区治理现代化，就是要不断地增强党领导基层、治理基层的能力。健全体系、整合资源、增强能力，这是社区治理创新中需要着力破解的核心难题。如建立区委、街道党工委、居民区党组织“三级联动”的工作体系，在推动街道社区与驻区单位党建协作互补、社区党组织工作向新兴领域拓展过程中，通过扩展党的组织覆盖和工作覆盖的范围，完善党建网络体系。[14]依托党建网络体系，在基层社区形成以党组织为核心、居委会为主导、居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与的基层治理架构，从而加强纵向联动与横向协作，有效地解决传统社区治理网络中所存在的一些问题。[15]

以党建带群建，统筹治理资源，不断提升精细化治理水平和基层治理能力。以党建带群建，把社区党建、驻区单位党建、非公有制经济组织和社会组织党建的资源整合优化，就能充分发挥基层党组织在价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调和凝聚骨干方面的作用，资源汇聚优化、治理行为协调，基层党组织的精细化治理水平和基层治理能力得以大大地提升。[16]

社区治理创新要着眼于“为之于未有，治之于未乱”，不断探索新形势下保障社区安定团结的新机制。作为一个系统工程，社区治理不仅要在务实中谋划创新，而且要对各种风险和问题作出预判，做到未雨绸缪，防患于未然。

3 优化党建引领机制，着力形成社区多元依法治理工作合力

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。在社区治理现代化的过程中，同样要充分发挥党委在社会治理中的统筹全局，协调各方的领导核心作用，优化党建引领机制，领导和促进社会力量参与社会治理，多元激发社会组织活力，充分发挥公众的参与社区治理积极性，努力形成人人参与社会治理、人人负责的良好局面。

3.1 优化体制建构，加强组织意图渗透

习近平总书记指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，重心必须落实到城乡社区。面对影响制约发展的深层次矛盾和问题，应当构建与新时代新阶段社会治理发展相适应的一整套领导体制、运行机制和工作制度。强化主责主业，构建以“三个公共”为核心的社区治理职能体系。明确并优化社区党组织的各项职能，包括加强党组织的建设、统筹社区良性发展、组织社区的公共服务、实施社区的综合管理、监督社区的专业管理、动员社区的社会参与、维护社区的平安稳定等等。[17]调整优化街道内设机构，完善社区党建体制，推动街道把工作重心转移到基层党建、公共服务、公共管理、公共安全以及为经济发展提供良好的公共环境上来。[18]

3.2 建立部门联动机制，形成系统合力

完善多元主体参与的治理架构。围绕城市基层社会的公共性，积极构建社会参与的制度平台。充分发挥社区党委和社区委员会的联动作用，推进基层管理单位、乡镇管理社区建设，以社区组织为核心，完善社区治理现代化结构。发挥各类社会力量在城市基层治理中的积极作用。坚持党建带群建，率先开展地方群团改革试点，建立健全党群工作联动运作机制，推动组织联建、队伍联育、项目联办、成效联考；坚持党建促社建，重点培育扶持生活服务、公益慈善、文体活动、专业调处等四类社区社会组织，聚焦社会性、群众性、公益性服务事项，引导群团组织、社会组织参与社会治理、联系服务群众，有效延伸党的工作手臂。在管理机制上，实行双向进入、三方联动的管理机制，即在各个组织之间，以社区党组织为中心，吸纳社区自治组织、政府派驻机构、物业公司和驻社区单位负责人进入社区党组织任兼职委员，适当分配一定工作，引导各方参与社区建设与治理。在此基础上，整合各方资源与力量，实现社区居委会、物业公司、业主委员会多方联动。[19]

3.3 构建完善的社区治理法治体系

法治是最佳的社会治理模式，也是秩序的基本保障。社会主义的法治建设不仅要有法治思维方式来审视社会问题，构建科学合理、公平正义的制度体系，还要用法治的方式来解决社会问题和社会冲突，有效化解社会矛盾，同时还应利用法治模式来加强和创新社会治理，形成良法善治的法治环境。完善社区法律体系、严肃执法行为、构建法律工作队伍，全面落实党的十九大报告提出的“提高社会治理法治化水平”这个新要求。在社区治理实践中，不论是在中央层面，还是在地方层面，都不同程度地存在着立法滞后和立法不足等问题，突出地表现为以党委、政府的政策文件替代法律法规，导致社区治理过分依赖地方党委和政府的政策文件。区分政策与法律之间的行为界限，是现代民主政治的基本要求。同政策相比，法律、法规更具有稳定性和规范性，因为它的制定出台程序更严格，对于存续与废止都有明确规定。但是，习惯上，党委制定的政策存续期与有效期并没有明确的说法和规定，人们往往注重对最新政策的引用和贯彻，而对那些时间较长、明显不符合现在实际情况的政策文件，则采取回避的态度，或置于废弃不用的状态，这就使得政策性文件在社会建设和治理中的作用存在着很大的弹性，甚至是相互冲突，具有不规范性和不确定性，导致社会治理重心容易随着主政者的改变、主政者观念或注意力的改变而发生变化。全面推进依法治国，就是要逐步改变以党委制定的政策代替法律规范社会的做法。按照党的十九大报告提出的“提高社会治理法治化水平”要求，就是要健全社区法律体系，填补立法空白，做到社区治理有法可依；要完善社区法律工作队伍，推进法律进社区、下基层，为居民提供法律服务；要引导社区自治公约等民间法的制定，并发挥积极作用，实现国家法与民间法的有效对接；要严肃法律执行，确保行政执法和司法公正，让居民感受到法治的公正严肃，使社会公平正义在法律监管下得到保障。[20]

只有不断调整和完善管理体制和机制，推动管理重心下移，减少常规和具体的服务和管理责任，把人财物和权责利对称下沉到基层，社区服务和管理能力才能不断提高，社区治理的基础才能得以不断巩固。[21]加强和创新社会治理，核心是实现从管理到治理的重大转变，通过系统治理、依法治理、源头治理以及综合施策等方式，既实现规范有序的社会运行状态，又最大限度地激发社会活力、凝聚社会力量。推动基层党建与社会治理在理念、平台、机制等方面的全面对接，加强党建引领下的自治共治德治法治一体化推进，[22]整合社会资源、推动社会参与，努力形成群众安居乐业、社会安定有序的良好局面。通过构建社会力量整合机制，开展区域共建共治共享等途径，最大限度地整合社会各方面力量，形成社会治理社会化合力。

4 完善党建引领保障体系，着力整合基层组织协同共治的资源基础

社区治理中党建引领，还应该有良好的、有力的保障体系作支撑。要力争通过整合基层组织协同治理的资源基础，并贯穿于制度与智能的武装，打造铿锵有力的专业化基础治理队伍，就能够使社区治理水平大大跃升。

4.1 完善制度规制，做到能执行、易操作、可考核

采取实际过程监督，成立区委党建巡检组，建立“每月检查、季度审查、年度抽查”制度，每年对各级党建工作进行全面检查，及时发现问题，督促整改实施。加强成果监督，完善党的建设评价指标体系，使定量和定性指标有机结合。通过分类考核、动态调整、科学应用，确保党的建设工作有考核、移交、问责制度，保障党建工作有序高效进行。构建网格化社会化的综合管理平台，以城市网格化综合管理中的责任网格为基准，科学设置管理网格。健全多渠道、全领域、各环节的问题发现、资源调配、分类处置、监督考核等闭合机制，打造一个能执行、易操作、可考核的基层服务管理平台，实现党组织在基层的管理精细化、资源整合优化、服务高效精准化。[23]

4.2 提高社区治理智能化水平

充分利用海量数据资源，通过物联网、云计算、人工智能等高新技术改造社会生产和社会组织格局，使社区治理的水平和层级得以提高，让社区治理现代化的过程更加科学、明智、优化，提高社区治理的准确性。通过获取、储存、管理和分析，社区治理主体可以将具有大规模和快速流通特点的数据和信息转化为活生生的社区治理要素，从而在社会治理领域得到广泛应用，更好地服务于社区群体，以精准分析、精准施治、精准服务、精准反馈。[24]依托“智慧城市”建设同步推进“智慧党建”，与城市治理过程中的大数据运用、人工智能发展有机结合，完善党在城市、地区、街道的信息管理服务体系，构建上下级、党组织、人民群众以及可享资源与资源需求的信息管理桥梁，形成地区互动、数据共享和信息互联，[25]实现党建工作与社会管理服务深度融合。

4.3 打造一支专职化基层干部队伍

不断健全选、育、管、用制度体系，通过选优配强、强化履职、从严管理等过程管理方式，打造一支政治坚定、作风过硬、善于引领发展的骨干队伍。一是加强社区党组织班子成员的选配和培养。把政治素质好、协调能力强、公道正派、热心服务群众的优秀基层党员干部选拔为社区党委书记。按照“党员认可、群众满意”的要求，注重从社区优秀青年、社区工作人员、“两新”组织和非深户籍党员中选拔社区党委班子成员。加强对社区党组织班子成员的日常教育管理，注重发现和培养社区后备干部，开展基层党务工作者专业化职业化建设，采取选聘党建专职组织员、指导员等方式，增强社区党务工作力量，夯实党组织在基层的基础。二是优化社区干部队伍结构，全面提升各项考核指标，全面从严把握人选标准，提高专职副书记配备率、人选吻合率。通过系列党课形式，立规矩、教方法，全面有效地提升基层骨干队伍的整体素质。三是采取理论知识学习和基层经验交流相结合、专家课堂教学和小组讨论相结合的培训模式，坚持全面培训和高校高端培训相结合，有效提高基层干部履行职责的能力。加强基层干部工作管理，形成积极的政治生态。创新社区干部培养模式，派遣优秀社区干部赴城区的先进社区挂职锻炼、学习，增加社区与社区之间的业务交流，提升社区治理能力和水平，努力打造一批批优秀的基层干部，促进社区发展，使得党组织更好地为人民群众服务。四是从严“三会一课”、民主生活会、组织生活会现场观摩活动、主题实践活动，广泛开展重温入党誓词、党员公开承诺等活动，切实发挥基层党委的领导核心作用、党支部的战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用和群众的生力军作用。

习近平总书记强调指出：创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。要创新社区治理，必须始终以人民群众的美好生活愿望为目标，牢牢把握新时期重大社会矛盾及其在各个领域、各个层次的表现形式。坚持以人为本，以社区为中心，以制度创新为核心。完善党委领导、政府责任、社会协调、社会参与和法治保障下的社会治理体系，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，不断完善治理体系、提升治理能力，全面构建充满活力的共建共治共享的社会治理格局，奋力谱写社会主义现代化新征程的壮丽篇章。