深圳市社区治理多元参与模式分析

彭 姝

（中共深圳市委党校，广东 深圳 518034）

党的十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”“社区治理体系”概念的提出，揭示了社区治理最本质的变化：社区由一元主体统管向多元主体共治的转型。社区治理现代化要求社区治理模式由权威式管理向执政党领导的参与式治理转型。让社区居民参与到社区治理中来，建构由执政党领导的多元互动的社区参与机制，是实现社区治理体系现代化的题中之义。

从世界范围来看，学界一般认为城市社区治理的参与模式在实践中大致形成了三种不同类型：第一种为自治型模式，政府不直接干预社区治理，而是通过法律法规来规范社区各治理主体的行为，社区内的具体事务由社区内主体实行自主自理，主要以欧美为代表；第二种为混合型模式，在社区治理中，政府力量与民间自治力量交织在一起，政府为社区治理提供规划指导与经费支持，主要以日本为代表；第三种为行政主导模式，表现为政府直接干预社区治理，设置多样化的派出机构驻扎于社区，在社区治理中起主导作用，主要以新加坡为代表。

在中国，城市社区是国家建构的产物，社区发展深受国家政策的影响，社区治理的参与模式的形成与国家力量的介入程度有着直接的关联性。深圳作为中国市场经济体制改革的排头兵和对外开放的示范性窗口，在开放型市场经济体制构建方面走在了全国前列，经济的市场化和高速发展带来大规模的人口流入，极大地改变了深圳的原生社会结构，面对社会层面利益的高度分化和城市居民的多样化需求，深圳的社区治理也因治理主体的结构关系不同而呈现出多元化的参与模式。

1 居民自治为主型

如前文所述，欧美国家社区治理模式以居民自治为主。这种模式也通常被认为代表着社区治理现代化的未来方向。“自我形成、完全自治是社区发展的终端理念，也是社区公共管理发展的大趋势”。[1]不过，深圳业已形成的以居民自治为主导的社区治理模式与通常意义上大家所理解的以法治为规则，以社区居民的高参与度和成熟的政治参与素养为主要特征的现代化社区自治模式还有着显著的区别。很大程度上，深圳以居民自治为主导的社区多为“同乡村”社区或“城中村”社区，带有鲜明的农村社区或过渡型城市社区的特征。

1.1 “同乡村”社区

来自外地同一地区特别是同一乡村的群体在深圳同一社区或相邻社区结群而居，发展出居住人员同质性很高的物理和社会文化空间，这种社区在深圳被称为“同乡村”社区。“同乡村”社区的人口在民风传统、行为习惯、生活方式和社会联系方面具有高度的同质性，因为身处异乡，他们甚至会发展出比故乡乡邻更为密切和团结的情感纽带，刻意地保留和维护相同的历史记忆、身份认同和文化基因。因此，同乡村社区即使进出人口会发生变动，但进出人口的身份性质基本保持稳定，这给予了他们自主参与社区治理的共识性心理基础。

这种同乡村社区在深圳广泛存在，其治理以居民自治为主。以罗湖区为例，为了加强对同乡村社区治理的引导，罗湖区委组织部自2007年开始推进同乡村党组织体系建设，以促进同乡村社区治理的规范化与制度化。不过，党对社区治理的引领本质上仍需依托“同乡管同乡”，所以，同乡村党组织活动的方式仍然是情理大于法理，党员干部主要依靠人格化的情理机制来解决社区公共事务治理中出现的各种问题。

这种社区自治有较强的互信基础，也能很大意义上降低社区治理的工作成本，具有很强的实效性，但容易形成不当的抱团和庇护机制，滋生和掩盖社会问题甚至是违法犯罪行为。所以，总的来讲，这种自治主导型的熟人社区治理具有较强的排外性和局限性，内卷化程度高而制度化程度低，不属于一种现代化的社区治理模式。

1.2 “城中村”社区

“城中村”社区，指深圳原农村经过城市化改造而形成的社区。虽然其居民的户口由农民户口转为城市户口，但社区往往还保留着原农村的管理体系和生活模式。社区一般由社区的集体股份有限公司承担建设和相应的管理职能，村民则依靠在宅基地上建小产权房出租而获得经济收入。由于城中村特殊的地理位置优势以及相对于商品房而言租住成本低廉，因而吸引大量外来务工人员租住。由此，城中村社区往往形成三大居住主体：社区股份公司、原村民和租户。这种社区的治理模式往往也以自治为主，而自治的主导者一般是社区股份公司，参与者和受益者是原村民，外来租户虽然是社区居住的庞大主体，却往往不具备实际上的参与社区治理的机会。

以龙华区民治街道上芬社区的XT新村为例。2009年，XT新村在政府的支持下探索业主自治模式。首先，成立业委会，实行自主管理。业主委员会由21人组成，设立1名主任、1名常务副主任负责业委会日常工作的运转；每三年进行一次换届。制定业委会章程，确定小区的物业管理收费标准，管理费使用情况定期向全体业主公布，经费开支透明、公开。其次，引入居民议事厅机制。业委会联合社区派出所、物业管理处和社区楼栋长等单位，通过议事厅会议收集社情民意，多方联动共同发力，解决社区民生实事。三是打造群防群治力量。推行“楼长制”工作模式，选出楼长100多名，将楼长纳入小区安保体系，加强小区治安管控力量；成立群防群治塔式管理XT新村分队，发动业主参加治安义工，动员临街商铺业主参与小区治安防控；与辖区派出所紧密联系，在业委会办公场地内设置警务联动室，建立民警与业委会、保安队的联动机制等。这种自治模式收到较好的效果，该社区的居住环境、治安状况及居民满意度都有显著提升。

XT新村社区的业主同构性很强，祖籍以广东化州籍居多，社区建筑主要是居民自建房，租房收入为社区业主主要的收入来源。社区实际居民以租户为主，小区人口密集，结构复杂，在治理过程中面临环境脏、治安差、管理乱等“城中村”的普遍问题。改善社区居住环境和安全条件，与小区业主主营收入直接挂勾，所以，业主有参与社区治理的主观共识，社区自治也具备民意基础。不过，这种以业主自治为主的社区治理模式，是以资产（自有住房）为门槛和条件的，业委会选举实行一幢一票制，而不是一人一票制，权利明显向财产倾斜，拥有更多房屋者对社区治理就有更多的话语权乃至决定权。同时，很多业主一般并不居住在社区，真实居住在社区的租户并没有参与社区自治的机会。

2 行政职能嵌入型

在基层社区治理中，“嵌入”常被用来形容政府不是通过常规的官僚结构体系的运行方式参与社区事务，而是因地制宜地以个性化、非体制化的形式嵌构进社区治理体系，对社区治理起到协调、补充或支撑的作用。[2]行政嵌入一般有以下情况：组织嵌入、人员嵌入、制度规则嵌入、功能服务嵌入等。

2010年，宝安区城管执法部门提出“城管进社区”方案，一方面是希望通过这种方式把市政管理与服务下沉到基层，另一方面是希望将社区治理与城市管理结合起来，激活社区参与城市管理的功能与积极性。到2012年底，宝安即在125个社区全部推行了这一工作机制，实现了社区城管工作室的挂牌，建立了一支人员达2237名的专职化社区城管队伍。为了使这项工作推进顺利、落实到位，宝安区在区和街道两级政府都成立了“城管进社区”工作领导小组，对该项目作规划统筹、组织实施和监督考核。所有社区基本上都成立了社区城管工作室，作为开展城管进社区工作的平台和载体。工作室的工作开展以街道城管执法机构为主导，社区工作站（居委会）、社区集体股份公司、小区物业公司等也直接通过这一平台参与到社区城市管理工作中，其主要功能是聚合社区各种管理资源，进行社区内部的日常城市管理工作和宣传相关法律法规、接受群众咨询和投诉等。工作室不仅成员的来源多元，工作经费也由政府、市场和社会合力提供。

利益相关者需求的有机聚合是宝安区“城管进社区”工作得以有效嵌入社区的关键前提，城管执法工作由管理型向服务型转变，并且实现了“面对面管理，家门口服务”，所以很好地回应了社区居民的需求，调动了社区主体参与城管工作的积极性，让以往的被管理对象也成为了社区环境治理的维护者和合作创建者。这一方面有力地缓解了区和街道城市管理执法人力资源的严重匮乏问题，另一方面也很好地破解了很多社区环境治理理念落后、治理水平低的困局。行政力量的有效嵌入，有利于激活、整合和吸纳多种社区原生资源，因而形成了行政职能部门和社区主体的有益互动，取得了多赢的效果。

3 经济组织主导型

在深圳的基层社区治理中，社区经济组织也是一个非常关键的主体，在一些社区甚至起到主导性的作用。在这类社区中，社区经济组织（一般指开发商、物业管理公司或村集体股份公司等）主导和统筹社区发展，以公司营收为社区治理提供资金保障，承担社区主要公共事务管理，其他社区治理主体在企业的动员和组织下，参与社区公共决策、享受社区公共服务。

宝安西乡的“桃源居”代表着以社区开发商、物业为主承托社区建设的一种社区治理参与模式。社区最大的企业为桃源居集团，主要由社区开发商、物业管理公司两部分组成。2006年，经深圳市政府批准，桃源居集团成立桃源社区公益事业发展中心，是深圳市首个社区非营利性经济发展组织，负责对社区妇女邻里中心、儿童中心、老年协会、志愿者服务中心、餐厅、体育俱乐部、环保督查队、义警队等八个社区组织的管理。

这种模式的最大特点就是让作为经济主体的企业加入到社区治理当中来，承担了更多的社会责任。社区物业公司主导社区治理，既提供经费支持，又负责组织社区福利、公益活动、文化交流等各种社区公共活动，搭建社区共享共治的平台，吸纳和动员各个主体加入到社区的自我管理、自我服务和相互协助之中。企业的公益性投入极大地调动了社区各类主体参与社区事业发展的积极性，培养了社区居民的归属感和服务、奉献的意识。比如，社区义工站吸纳了大批的居民加盟，义工站实行从义工到社工的运营模式，该社区居民只要在就业年龄段参与到社区公共服务的工作当中，就可成为社区站义工，义工工作到一定时间、做出一定贡献后，就可升级为社工，并可获得社区经济组织按最低工资标准提供的经济补偿。因此，社区居民参与社区治理更具有主动性和荣誉感，成为了社区共治的一支重要力量。

但是，这种以开发商为后盾的“公益”开发模式也存在着突出的问题，社区治理过分依赖开发商输血，在经营社区的十多年时间里，桃源居集团独自注资六亿八千万元，用于社区公共设施建设和发展，公共设施的长期投资、运营和维护给企业发展带来了沉重的负担。物业管理缺乏规范的市场化运作机制，长期处于亏损状态。后期，在社区开发临近尾声、开发商将要撤离社区的情况下，物业公司无力承载自负盈亏的社区治理，在上调物业费的过程中，引发了企业与社区居民的尖锐对立，导致了社区管理的失序。这种企业主导的社区治理模式对企业的盈利能力、社会责任感和公益精神有非常高的要求。虽然后期桃源居集团通过与多方的通力合作，最终基本形成了由社区党委、社区工作站、居民委员会、业主委员会、社区服务中心和物业公司“六位一体”的社区治理体系，但其经验教训也表明，企业参与是优化社区治理、提升社区建设品质的可以依托的重要力量，但不可能依赖作为市场主体的企业一直在社区治理中起主导作用，无论社区治理的起点由何种力量来启动，最终的方向应该是建立多元化的社区治理参与机制。

4 党建引领整合型

近年来，通过基层党建来引领社区建设，构建“一核心多元”型的社区治理参与模式成为主流的发展方向。“把党的旗帜举起来”，让党组织成为社区工作的主心骨，实现最大程度的资源整合，打造社区治理的多元合力，有效地提升了社区治理的规范化水平。

以龙华区北站社区为例。2011年，深圳市为适应深圳北站（高铁站）开通后，迅速扩大的服务供给需求，成立了北站社区。辖区总面积4.45平方公里，管理人口至2017年底已达到6.7万。社区社会结构复杂，人员成分多元，流动人口规模较大。基于深圳北站的窗口效应和社区本身治理局面复杂的客观现实，深圳市委、龙华区委作出部署，通过社区党建标准化，强化社区党委的领导核心作用，统筹各类资源开展社区治理。

为了加强党对基层治理的领导，北站社区实施阵地“标准+”，在最好的地段，拿出最好的公配用房，高标准建成面积达2800平方米的社区党群服务中心，涵盖党务、政务、医疗、文体服务等功能，吸纳20多家机构和组织进驻，由社区党委统筹，并建立党群服务中心运营管理机制，为辖区居民群众提供服务。到2018年5月，北站社区已依托党群服务中心开展党课讲座、乐器培训、健康体检等各类活动156场次，服务居民2.7万余人次，为各类社会组织、机构服务党员群众提供了平台载体和统筹空间。同时，在社区党委的领导下，北站社区推出了诸多创新性的举措：牵头建立社区党建联盟，统筹20个驻社区单位和24个党组织形成工作合力；创建NGO组织孵化器，培育了龙悦志愿者协会等21家社会组织，并引领这些组织参与街巷整治和各类志愿服务活动；成立社区议事厅，组建“街坊评议团”，建立居民“市容巡逻队”，做到社区问题大家议、大家评、共治理等。目前，北站社区的治理模式已成为引发全国各地广泛关注和学习的样本。

社区千面，社区治理的参与模式亦因时因地而各异。但总的来看，“一个健康、成熟的和谐社区，应该是社区与政府、社区与企业、社区与社会、社区与自然、社区与居民良性互动的社区。”[3]作为国家治理体系的神经末梢，城市社区是基层民主参与的实践平台、社会资本的积聚场域和公共服务的供给终端，探索更具包容性的社区治理参与机制，既有利于构建和拓展共建共治共享的基层社会治理空间，又能够为宏观的国家治理体系的优化带来更为丰富的多样性和灵活性。