区域政府合作协议争端解决机制构建

丁杨秋

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

一、问题的提出

改革开放以来我国经济发展水平显著提高，区域经济一体化趋势明显。由于历史、文化、气候和地理环境等客观因素较为相似，一定区域内的政府最先以发展经济为目的，开始广泛开展密切的区域合作。例如上海市、江苏省和浙江省等联手打造长江三角洲城市群，广州、深圳和珠海等市共同协作形成珠江三角洲城市群，再如北京市、天津市与辽宁省、山东省等合作建设的环渤海经济区。在这一系列区域经济发展和城市建设的过程中，各地政府逐渐拓广合作领域，开始在旅游业推广、交通基础设施建设、资源开发利用、环境治理等众多领域内签订大量区域政府合作协议，以求优势互补，共同发展。区域政府合作协议作为区域合作的方式之一，是在区域经济一体化背景下兴起的新型行政行为，是区域政府之间实现密切合作的法律机制。一直以来学界对其研究甚少，区域行政协议的订立、履行、法律效力和类型，尤其是争端解决机制亟待纳入法治化的运行轨道。

的确在行政协议履行的过程中，由于不同地域的行政主体对法律的理解能力和执行能力不尽相同，这直接导致不同区划的行政主体在具体日常执法中的差别。就以各地依照《行政许可法》对机动车进行日常管理为例，北京市采用机动车限行、车牌号双数月摇号的方法，上海市则采用机动车车牌号拍卖的方式，各自出台规章、条例并在各自的行政区域内生效并实行。所以，在行政协议履行的过程中，区域差异所带来的争议和纠纷不可避免。除了在协议中约定争议解决方式以外，还必须在约定缺失或者不明的情形下，从制度上建立起有效的争端解决机制。纵观我国立法现状，有关区域政府合作协议的专门规定屈指可数，对区域行政协议的争端解决机制有所规定的更是寥寥无几，在借鉴其他国家成熟经验的同时，如何构建起顺应我国国情的区域行政协议争端解决机制值得深思。

二、区域政府合作协议概述

（一）区域政府合作协议相关概念

众所周知，法律在协调不同地区的行政管理差异中扮演着重要角色，虽然国家层面的立法能一定程度上提供统一的、较为稳定的保障，但因为区域间差异明显，这样的立法并不能从根本上解决各地在实践中出现的问题，加上各地交流日渐密切，区域政府间合作日益加强，一个新的秩序逐渐建立起来，区域政府合作协议制度应运而生。区域政府合作协议主要表现为宣言、共识、意向书、协定书和合作协议等，如长三角16个城市签订的《共建信用长三角宣言》《长三角洲地区城市合作协议》和《长三角旅游城市合作宣言》等［1］254。然而，区域政府合作协议作为新兴发展起来的行政行为，由于立法的滞后性很难从现有的法律文本中找到既定的概念，而其争端解决机制作为争议和纠纷产生之后的矛盾化解机制，从本质上来讲，其内容的构建必须建立在清晰的行政协议定义的基础之上。

行政协议无疑是近年来行政法学界研究的热点问题之一，但是较多学者都只将关注的热点集中在行政主体与相对人之间签订的行政协议上，较少关注行政主体之间签订的协议。有学者认为行政协议是指行政主体为了实现行政管理目的，与行政相对人或者另一个行政主体，经双方协商一致所达成的合意［2］。或是行政主体与相对人之间为执行公共事务，实现行政管理目标，适用行政法规则，依双方意思表示一致，设立相互权利和义务的协定［3］。台湾地区有学者认为，行政协定是指行政主体与行政主体或者行政机关与行政机关就行政事务之处理，相互订立之合意［4］。就以上三种观点来看行政协议最大的争议点在于缔结主体，而本文所要讨论的区域政府合作协议是指政府间的行政合作，即行政主体之间签订的协议。此处可以借鉴叶必丰教授对于行政协议的定义：区域经济一体化背景下出现的行政协议，是区域政府为克服行政区划障碍而进行合作的法律机制［5］57。笔者认为，区域政府合作协议争端解决机制是政府间在达成合作协议之后，具体履行协议之时产生纠纷的一系列争议解决方法和措施，是行政协议法律机制中的一项重要内容。

（二）争端解决机制亟待构建的原因

归根结底，区域间订立合作协议的最终目的在于促进本地区的发展，区域政府合作协议得以最终签订的根本原因无外乎缔结主体之间拥有共同的利益。但在合作协议履行的过程中，却会不时出现一些在谈判与磋商阶段没有考虑到的各种突发状况，这些状况可能会直接导致共同利益的减少甚至消失，这就不可避免地带来了争议和纠纷。这些状况包括立约主体由于主观过错表现出的违约行为或者是因法律变动、行政区划改变、自然原因等客观情况导致的履行不能……总之，区域合作协议在签订之后受到的主观因素和客观因素的双重影响是争端解决机制需要构建的原因之一，此外，我国现行法律文本对这类协议的立法忽视和协议条款本身纠纷解决方式约定的缺失也是重要原因。

1.立法对协议纠纷解决机制的忽视

我国现行法律文本主要围绕国家东中西区域、泛珠三角地区、晋陕豫黄河金三角地区这三个地区的区域合作进行规定，但这些法律文件中的极大部分对区域合作的规定仅仅停留在宏观规划的层面，并没有对协议的合作方式、程序设计和纠纷解决等重要内容建立起细致、规范的法律制度，即使是首次规定行政协议、备受学界推崇的《湖南省行政程序规定》也没有真正建立起区域政府合作协议的争端解决机制。不过从2017年1月正式实施的《浙江省行政程序办法》第82条的规定中似乎能找到争端解决机制的身影，可若联系上下文对该条款进行体系解释后不难发现，该办法对行政协议的概念界定存在局限性，并没有进一步规定订立主体都为行政主体的政府合作协议，所以，即使规定了纠纷解决机制也是针对行政主体与相对人之间订立的行政协议①。因此总的来讲，我国区域政府间行政协议争端解决机制的立法现状不容乐观。

2.协议本身很少约定纠纷解决条款

以民事合同为例，一旦立约主体间就合同履行产生纠纷，首先应当考虑的是合同是否已经提前约定纠纷解决条款，政府合作协议虽然从性质上来讲是公法契约，但其纠纷解决思路与民事纠纷一致。可就契约本身而言，令人遗憾的是行政主体在协议中约定责任条款的意识淡薄，约定争端解决方式的合同数量十分有限，这样不仅不利于自身权利的保护也不利于合作的展开。唯一有迹可循的是江苏省苏州市和浙江省嘉兴市环保部门于2001年缔结的《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》，该协议的第3条第3款规定：“由于水污染事故造成经济损失时，……如系政府有关部门管理不善或不作为造成的污染引起的损失，由相关政府赔偿全部损失。如无法形成共识时，受害方可要求国务院有关部门直接介入调查，并依法处理［1］232”。这一条款虽然约定了损害出现后的归责方式为过错责任，并可以要求上级部门国务院直接介入，表面上看似乎已经规定了较为完善的纠纷解决方式，但对赔偿金的数额、责任追究方式和承担形式都没有进行细致的规定。由此可见，行政协议本身对双方纠纷出现的预见性很低，这也是纠纷解决机制需要尽快构建的不可忽视的原因之一。

三、决定型解决机制之探索

法律文件的缺失和合同本身对纠纷解决条款的忽略大大降低了行政主体的违约成本，这不仅不利于区域政府合作这一新型行政行为的发展，更会直接影响区域合作的发展前景，在公法领域，纠纷解决机制的重要性不言而喻。在纠纷解决方式的分类上，棚濑孝雄教授将决定型和合意型划分为两种不同的路径，前一种路径主要由介入的第三方最终做出的有约束力的决定解决争议，如仲裁、诉讼等解决方式，后一种路径主要通过当事人达成合意解决争议，如调解与协商［6］。对于正处在关键转型期、矛盾多发的社会来讲，出于维护地区秩序的需要，决定型解决机制值得探索。

（一）仲裁

仲裁制度是替代性纠纷解决机制中影响力最为深远的纠纷解决方式，发展至今已经演化为一项司法制度，逐渐适用于各种类型的争议解决。我国的《仲裁法》第2条规定了仲裁的适用范围为“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。”即仲裁的适用范围为民事争议，学界对行政协议这一公法契约产生的纠纷能否适用仲裁有较多争议。其实近年来私法与公法的划分已经没有那么绝对，“私法公法化”和“公法私法化”早已打破公私法之间的绝对界线，在公法与私法交融逐渐增多的情形下，笔者认为在区域政府合作协议的订立主体也是平等主体的前提下，完全可以适用仲裁制度解决行政协议的争议。此外，从我国《仲裁法》第14条规定的“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系，仲裁委员会之间也没有隶属关系”中可见，仲裁委处在不受任何行政机关干扰的超然地位，能够中立、客观地做出决定。其实，美国从20世纪20年代起就将仲裁广泛运用于解决洲际协定产生的行政争议，那些没有必要诉诸法院的政府间行政争议采用低成本、高效率的方式加以解决。例如斯内克协定（snack river compact）的第4条就对行政协议之间争议的仲裁方式做了具体规定，大意是如果两个洲的行政长官对行政协议中的某些问题产生了分歧，可以要求美国地质调查委员会或者其他组织任命一名代表参与到争议的解决中来，最终按照少数服从多数的原则确定最终结果，可见仲裁制度能够灵活应用于公法领域。

（二）行政解决

行政解决模式是指在协议双方不能协商解决争议的前提之下，通过共同的上级行政机关、法律解释机制或者由行政诉讼对行政行为是否越权的裁判来间接解决［7］。可由于我国法律解释机制并不成熟，行政诉讼受案范围又将行政主体间的纠纷排除在外，所以此处探讨的行政解决模式主要指上级机关解决模式，即将纠纷交由争议主体的共同上级解决。

事实上，行政解决机制在我国并不鲜见，甚至可以说是现有的、十分常见的争议解决方式，在一些法律法规中也都有所体现②。根据我国《宪法》第89条的规定，国务院作为最高行政机关，其职权之一为改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，而《立法法》第97条规定“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章，同时省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章”。总的来讲，这些条款在规定了我国各级行政机关的职能的同时，其实也是对下级行政机关之间由于行政决定而产生的争议如何解决的规定，或许我们可以将区域行政协议的签订也视为行政机关的一项决定，一旦产生争议可以采用上级行政机关解决模式。上级行政机关解决模式要求各缔约主体因为行政协议的履行而发生纠纷时，由它们的共同上级决定，这种争端解决方式主要拥有以下两点无可替代的优越性：

1.提高争议解决的效率。从立法上来看，上级行政机关解决模式带有强制性和权威性的色彩。我国行政机关上下级之间是领导与被领导的关系，在行政系统内部，下级行政机关天然的有服从上一级的义务，如果区域政府合作协议产生争议，协议缔结主体将纠纷提交共同的上级解决之后就必须接受上级机关提出的解决方式并加以执行，这样能够最大限度地提高行政争议的解决效率。

2.提高行政协议的保密性。区域政府合作协议缔结主体间的争议实质上说来还是行政机关内部的争议，在不触及第三方利益的前提下并不适合交由外部程序处理，加之行政协议中的某些条款可能涉及某一地区政府未来的经济发展规划，属于行政机密的范畴，相比诉讼、仲裁、调解等需要行政系统外部主体介入的争议解决方式，行政解决模式在保密性上就会产生明显的优势。

四、合意型解决机制之提倡

与决定型解决机制相对的是合意型解决机制，近年来这一纠纷解决模式正日益扮演着重要角色。正如上文提及，协议缔结主体在纠纷发生之后可以申请上级机关处理以求行政系统内部解决争端，但是我们必须清醒地认识到，上级行政机关的决定往往充满了强权色彩，如果没有经过一系列法定程序就做出最终决定的话，很有可能会忽视一方地方区域的利益，导致区域矛盾进一步激化。此时，原本最好的解决方式是寻求司法救济，例如美国和西班牙都在立法上确定了诉讼模式，“在美国有关州际协定的诉讼涉及私方利益是完全可能的……该诉讼可能在州法院或低层次联邦法院中被启动［5］68。”再如西班牙《公共行政机关及共同的行政程序法》中第8条规定：“部门会议协议和协作协议解释和履行中可能产生的争议问题……可由宪法法院管辖。”然而，回顾我国立法现状，在宪法诉讼缺失的前提下，看似唯一能够寻求的司法救济方式就是行政诉讼了，但由于行政诉讼两造恒定的特点，其要求一方当事人必须为行政相对人，区域合作协议的缔结主体显然不符合要求。就目前看来司法救济模式在我国行不通，而具有灵活性、效率至上的合意型纠纷解决机制却能为区域行政协议的争端解决提供新的方向。

（一）自行协商

自行协商区别于有第三方介入的协商和一般意义上的和解，意在强调纠纷的解决过程中始终只有缔约主体参加，主要通过谈判和直接对话的方式来解决争议。区域政府合作主体作为整个协议履行过程中的当事人最为清楚和了解争议的缘起，以及双方能够接受的最终解决方案，自行协商为双方解释误会和表达各方态度提供机会，这种较为温和的争端解决方式能最大限度地维持合作主体间的情感，也为简化争议化解步骤提供了可能。

自行协商是整个纠纷解决阶段必经的重要环节，作为争端解决机制运行的首要一步，如果在这一阶段就能够将争议化解，无疑是最为经济和高效的纠纷解决方式。不少合作协议通过设立专门机构的方式来负责实践中协议的具体履行，其中就包括矛盾和争议的处理。例如《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》约定建立的“联席会议”、《长三角地区道路运输一体化发展议定书》约定建立的“协调委员会”和《泛珠三角九省区食品药品监督合作框架协议》约定建立的“行政首长联席会议”等，通过行政机关主要负责人定期会晤和互访的方式来处理包括争议解决在内的各项事务［8］。这种模式最大的优越性在于协商参与主体自始至终都拥有最终的决定权，能够最大限度地精简流程，减少不必要的操作步骤和环节。此外，实践中也有部分缔约主体采用选派代表的方式进行协商，例如2009年江苏省苏州市与南通市共同合作建设的苏通科技产业园项目，总共签署的四份协议中有三份规定了自行协商的纠纷解决方式③，并且此项目在运行中产生的一般纠纷由派驻代表出面沟通和解决。这样的解决方式之所以能够起到有效化解纠纷的作用，主要是因为苏州工业园区安排常务负责人长期派驻南通，除非是需要市长和市委书记共同决定的重要争议，常务负责人个人就能做出与争议事项有关的决策，保证在最短的时间内将纠纷化解［9］198。

不过需要注意的是，自行协商并不意味着缔约主体完全不能借助其他外部力量的帮助和支持，在资料的收集和法律知识的获取方面仍然可以聘请专业人员，只不过区别于仲裁、上级机关解决、调解等需要外部参与者的纠纷解决方式，此类专业人员并不具有中立性［10］。

（二）行政调解

虽然自行协商拥有其他争议解决模式所不具备的低成本、高效率的优点，但前提是缔约方能诚心让步。可是，出于维护自身利益的考量，不排除在重新谈判和二次磋商的情况下，争议双方仍不愿妥协，进而对协商结果产生不满，此时就需要引入第三方主体进行斡旋，推动缔约双方达成一致意见。调解是目前最为常见的由第三方主体参与的争议解决方式，普遍适用于民事纠纷和部分有关款额计算的行政纠纷的化解，调解主体可以为个人、组织、行政机关或司法机关。然而，区域政府合作协议的缔约双方都为行政机关，其调解主体必须拥有一定的权威性，又加之其纠纷不可能进入诉讼程序，所以调解主体当然排除司法机关。目前国内已经适用的纠纷化解机制不在少数，其中以灵活、便利著称的行政调解越来越受到青睐，这一纠纷解决方式也基本符合区域政府合作协议争端解决机制所需要具备的条件。

如今，行政权的行使正在从高权行为走向公共服务，行政调解作为灵活简便的纠纷化解机制，逐渐受到社会的重视。作为合意型解决机制的一项重要内容，近年来行政调解在很多纲领性文件中都有所规定，例如《法治政府建设实施纲要》《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》等中央文件都对行政调解做出了高度关注，将行政调解纳入政府合作协议纠纷解决机制能够顺应法治政府建设的发展趋势。

虽然都有第三方行政机关的参与，但与上级行政机关解决模式不同的是，行政调解中的第三方主体扮演的是调停者和推动者的角色，其并不能单独决定最终的调解结果。更为重要的是，行政调解能够改变行政处理模式程序封闭的弊端，让双方当事人合意达成调解结果有利于真正做到平息争议。行政调解与自行协商相比存在的明显区别是必须借助第三方组织的力量促成谈判，并且区别于民事调解，对于介入纠纷解决的第三方主体有着特殊要求。区域政府合作协议的主体都为行政机关，因此，要想调解发挥出最大的效用必须找寻合适的调解主持者，该主体不能与本次争议产生任何利益关联且能够得到争议双方的认可，调解主体的确定的确是这一模式启动前避无可避的重要问题。

笔者认为，在区域政府合作协议争端的解决过程中，总体来讲，行政调解的主体应该遵循由同一级别的、与争议主体间没有隶属关系的行政主体或者共同的上级机关担任的原则。如果合作协议是以国务院出台的总体规划、总体方案和指导意见为前提制定的具体合作方案，则调解主体可以为最初发布全局性、宏观性政策的国务院各部门，不过这样一定程度上会加重国务院相关部门的日常工作负担，因此国务院各部门可以视情况、有选择地指定其他没有隶属关系的行政机关担任调解主体。例如2008年8月江苏省、浙江省和上海市共同签订的《关于太湖水环境治理和蓝藻应对合作协议框架》④，该协议内容的建立以国务院环保部、水利部和农业部等部门发布的《太湖流域水环境综合治理总体方案》为基础，如果在协议履行期限内苏州市与湖州市就太湖水域的治理问题产生了争议，此时双方可以请求国务院有关部门进行调解或者由国务院指定毗邻的安徽省、福建省等作为调解主体。另外，同样重要的一点是，如果调解过后缔约方之间能够达成解决纠纷的一致意见，应当订立一个新的书面调解协议，作为对原合作协议的修改和补充［9］169。

注释：

①《浙江省行政程序办法》第82条规定：“行政机关可以依法通过行政调解的方式协调、协商处理与行政职权密切相关的行政争议和民事纠纷。”

②《行政区域边界争议处理条例》第3条规定：“处理因行政区域界线不明确而发生的边界争议……经争议双方协商未达成协议的，由争议双方的上级人民政府决定。”又如《立法法》第86条1款3项规定：“部门规章之间和部门规章与地方规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”可见上级行政主体有权利处理下级行政主体之间的争议，这一点在法律上不止一次得到过确认。

③在四份主要合作协议中，《南通市人民政府与中新苏州工业园区开发集团股份有限公司、南通市经济技术开发区总公司、江苏省农垦集团有限公司关于苏州南通合作项目商务协议》和《中新苏州工业园区开发集团股份有限公司、南通市经济技术开发区总公司、江苏省农垦集团有限公司关于成立开发公司的合资协议》都规定：“由协议各方协商解决，如果协商不能解决，则通过双边工作委员会或协调理事会请求指导解决。”此外，《南通市人民政府与江苏省农垦集团有限公司协议书》中也规定“本协议未尽事宜及在履行过程中产生的异议，由双方协商解决，”仅《南通市人民政府与苏州市人民政府关于合作开发苏州南通合作项目的协议》没有规定纠纷解决方式。

④参见2008年8月18日《完善机制跨区合作，苏浙沪共治太湖蓝藻》一文，中国经济网：http：//www.ce.cn/cysc/hb/gdxw/200808/18/t20080818_16526977.shtml（最后访问时间：2018年6月12日）。