“一带一路”建设推进与西南边疆社会治理系统优化

(西南财经大学 四川 成都 611130)

一、引言

“一带一路”建设作为我国统筹国内外共同发展、践行“亲、诚、惠、容”周边外交理念的重大战略构想，不但可以把中国东中西部的经济发展联系起来，推动广西、云南、西藏、新疆等内陆边疆地区的发展，还可以不断深化对外开放战略，为我国边疆地区经济的发展提供了前所未有的机遇，但同时也给边疆地区的社会治理问题带来了巨大的挑战。“治理”一词起源于古希腊时期。从约翰·洛克(John Locke)开始，社会治理的基本分析逻辑就注重参与主体的内在统一，强调分权，即政府及其组成部门管理好职责范围内的必要事务，更多的社会事务由其他掌握资源的社会组织来管理。①向德平认为：“社会治理旨在建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态。”，②殷昭举指出：“社会治理是基于一定社会基础之上的、国家与社会之间特定秩序的合作关系，这种合作关系的最佳状态即是善治”。③从以上学者的论述中可以看出治理理论的核心在于从治理主体层面上强调多元共治的重要性，在治理思维和方式上主张用治理代替管理，通过优化社会治理路径，以应对政府失灵形成的治理真空。

以广西壮族自治区、云南省、西藏自治区三省区为主体的西南边疆少数民族地区是当前深入推进“一带一路”倡议的重要前沿地带。西南边疆民族地区地缘政治的复杂性、民生问题的严峻性、非传统安全的紧迫性、治理理念的落后性相互交织，对我国西南边疆的社会治理提出了重大挑战。西南边疆民族地区除了经济发展水平落后、社会稳定压力沉重之外还具有与一般地区不同的特点，表现为：一、民族性。西南少数民族地区的社会治理具有独特的民族主义色彩，其社会治理与民族文化、社会形态、宗族信仰等因素息息相关；二、复杂性。西南少数民族社会治理的复杂性主要源于民族类别的众多，其社会治理不仅关系到民族地区社会经济的发展，而且关系到西南少数民族地区各民族间的团结；三、敏感性。独特的民族性和民族关系的复杂性造就了西南少数民族社会治理的敏感性，表现为对其他民族如何对待自己较为敏感，一旦民族情感或民族意识被触发，往往会表现得异常强烈，极易引发民族冲突和社会动荡；四、历史性。西南边疆少数民族地区社会问题极为特殊与复杂，近千年来，历代执政者都在寻找最为恰当的方略去解决西南边疆民族地区的社会治理问题；五、国际性。西南边疆少数民族地区与众多国家相毗邻，边境地带复杂的地形与环境给边境监管造成了极大的障碍，要想有效治理边疆必须与邻国加强合作。因此，西南边疆少数民族地区社会治理必须充分认识到其特有的民族性、复杂性、敏感性、历史性和国际性特征。

二、西南边疆社会治理系统的严峻挑战

(一)民生问题亟待解决

首先，西南边疆民族地区是中国典型的贫困地区，云南和广西各有73和28个国家扶贫重点县，西藏作为集中连片贫困区域全部享受扶贫重点县待遇。西南边疆54个边境县市中，云南25个边境县中的16个县、广西8个边境县中的3个县、西藏全部21个边境县市为国家扶贫重点县。④其次，西南边疆民族地区医疗卫生事业发展极为缓慢，在边疆乡镇普遍存在设备简陋、缺乏卫生医疗人员，药品种类稀少且价格偏高的现象。2015年广西、云南、西藏每千人卫生技术人员分别为5.73人、4.81人和3.82人，均低于全国平均水平(5.8人)；西藏每千人注册护士0.99人，不及全国平均水平(2.4人)的一半，医疗资源严重不足，卫生医疗水平也相对低下，很多村民由于不能得到及时的治疗而耽误了病情；⑤最后，西南边疆民族地区社会保障工作尚未全面覆盖。目前，我国的社会保障制度主要针对事业单位人员、政府工作人员以及城镇居民等，农村合作医疗保险主要集中于经济条件比较好，城镇建设相对优越的地区。在社会发展严重滞后的西南边疆地区的边境县，则较少惠及。

(二)非传统安全问题

西南边疆地处我国疆域的边缘，与我国的行政中心的距离非常之远。目前，西南边疆民族地区的非传统安全问题日益严重，使得边疆人民时刻处于危险当中，不仅极大地破坏了边疆的和谐稳定，也给“一带一路”的顺利推进造成了严重的阻碍。西南边疆民族地区出现的跨国犯罪、禁毒防艾、非法移民、跨国宗教渗透和“藏独”分裂活动等非传统安全问题对我国边疆安全问题影响尤为严重。首先，由于西南边疆复杂的地理环境，给打击犯罪增加了难度，致使西南边境地区跨国走私贩卖毒品、跨国偷盗抢劫、跨国拐卖妇女儿童、跨国偷渡赌博、涉枪涉爆涉黑等犯罪问题日益凸显、危害严重。西南边疆地区在“一带一路”建设下与国外商贸往来的增加将会加剧这些问题；其次，非法移民将会改变边疆地区的人口构成。随着“一带一路”建设的不断推进，边疆口岸也会不断开放，这将导致越来越多的外籍人口特别是难民涌入我国境内，从而逐渐改变边疆地区的人口构成；最后，“藏独”分裂势力活动是影响西南边疆社会治理及国家安全的核心问题之一，实现西藏独立问题国际化一直是“藏独”分子实现分裂目标的重要手段，在“一带一路”建设的背景下，“藏独”分子肯定会抓住这一时机，频繁地在境内外进行分裂活动，危害国家安全、稳定和发展，也不利于“一带一路”建设的顺利推进。

(三)社会治理主体单一

西南边疆民族地区地缘政治复杂、社会矛盾突出、利益分化严重，当前我国西南边疆民族地区社会治理的模式仍然是由政府主导的一元治理结构，即以一种自上而下的方式管理边疆社会政治、经济、文化建设。传统的边疆治理主要依靠国家性力量，忽视了社会组织、企事业单位与民众等主体参与社会治理的意愿及作用，社会治理主体太过单一。同时，城乡居民自治制度不完善、基层治理能力不足、社会组织发展滞后也是影响边疆地区社会治理效率的重要原因。

(四)社会治理理念落后

由于西南边疆少数民族地区经济发展水平落后，民众科学文化知识匮乏，社会治理理念整体落后于其他地区。一是，西南边疆民族地区是众多少数民族的聚集区，以“人情”和“关系”为核心的社会文化在潜移默化地影响着边疆的社会治理问题，“讲人情，轻法理”的理念在民族地区已经渗透到方方面面，甚至有时会出现“以情代法”“以情压法”的现象。这种带有强烈民族色彩的熟人文化对社会治理现代化和法治化建设造成了严重的阻碍。二是，由于边疆社会治理的主要目的是维护社会稳定，因此政府自然而然地在社会治理中担当着“治理者”的角色，但是如今政府处理的社会事务非常庞杂，很容易出现“政府失灵”的现象。为此，应积极培育现代化治理理念，增加社会治理主体，实现协同治理。

(五)法治生态环境缺失

在“一带一路”建设的背景下，西南边疆地区经济的发展更加需要一个和谐稳定的边疆环境，然而边疆地区法治生态环境却呈现缺失的状态。一方面，由于西南边疆地区处于我国疆土的边缘，远离我国经济和文化中心，导致边疆民族地区法治生态环境整体滞后于其他地区，呈现出法律供给不足、法治认同度低、普法宣传不力、守法意识淡薄等现象。另一方面，少数民族地区独特的民族习惯法、宗教习惯法对民族内部社会秩序、人际关系、价值观念产生了根深蒂固的影响，其强制性、习惯性特征与现代法治极易产生冲突，民族习惯法和现代法治在一些条文上的不可共生性对国家法治造成的软化作用成为边疆社会治理的难题之一。

三、西南边疆社会治理系统的优化路径

(一)妥善解决边疆民生问题

西南边疆少数民族地区社会治理工作的开展要高度重视民生事业，民生问题则应该更多地体现以人为本。而且民生问题也是造成社会不稳定的主要原因之一，所以妥善解决边疆民生问题是推进边疆社会治理的题中应有之义。首先，一方面要继续实施整村推进扶贫政策、劳动力转移政策、产业化扶贫政策、移民安置政策，另一方面则要实行更加特殊的财政、金融、税收政策，进一步加大财政扶贫资金、以工代赈资金、少数民族发展资金对西南边疆少数民族地区的投入力度。其次，大幅度提高人均医疗卫生经费投入是西南边疆地区卫生事业发展的基本前提。建立适应西南边疆地区的卫生服务和医疗保健体系，增加财政支出用于医疗事业的比例，使得医疗卫生发展水平与经济发展水平相适应；最后，不断拓宽新型农村合作医疗筹资渠道，加快推进新农合建设步伐，提高新农合的保障水平，降低边民就医成本，努力争取将新农合的补助标准提高到240元，支付限额逐步提高到6万元，从而有效地解决边民“因病致贫、因病返贫”的问题。

(二)创造和谐稳定的边疆环境

西南边疆民族地区作为联系国内外的重要战略通道，必须要具备和谐稳定的社会环境，否则“一带一路”建设将会面临巨大的发展障碍。因此要努力消除非传统安全对边疆稳定的影响，为“一带一路”倡议的顺利实施创造良好的边疆环境。首先，随着边境口岸的深化开放，边疆地区的违法犯罪活动也会越发猖獗，这就要求我们要加强边境防控管理，落实源头治理，将违法犯罪行为消灭在行动之前。同时要与周边毗邻国家不断加强沟通交流，密切协同。在加强信息交流协作的基础上，不断深化战略互信，探索共建共享机制。其次，我国在解决非法移民问题时，一要坚持源头治理，在边防线上增加人手加强管控，严防非法移民入界。二要加强边境地区对非法移民的查处力度，在罚金和拘留时间上加大处罚。最后，因为“藏独”分裂势力对“一带一路”倡议的顺利推进构成了严重威胁，所以必须加快国内反分裂立法，将打击民族分裂活动纳入国家法律，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

(三)丰富社会治理主体

在西南边疆民族地区，创新社会治理方式可以通过下放政府权力，发挥社会组织和民众的力量，调动其积极性，探索共治模式以提升社会治理的能力。因此吸收多元主体参与、调动主体的积极性、协调政府与社会组织的关系成为边疆地区社会治理的重要内容。西南边疆民族地区社会问题的复杂性，公共服务的匮乏性、财政压力的紧迫性，使得政府单纯依靠自身的力量难以有效应对，因此政府应该科学合理地向社会下放公共治理的权力，同时充分调动社会组织、企事业单位、公民参与社会治理的积极性，通过宣传引导边疆地区的民众参与社会治理，不断扩大自治力量，同时注意协调政府与社会组织以及社会组织之间的沟通与合作，提高社会协同治理能力，形成政府与社会组织共同治理社会问题和共同提供公共服务的格局，共同构建和谐边疆。

(三)培育现代化治理理念

培育现代化的治理理念是边疆社会治理不可或缺的一部分。首先，要树立法治理念，法治是现代化社会治理的核心理念。对于“讲人情、轻法理”观念根深蒂固的西南边疆民族地区，更应当培育社会法治观念。其次，遵行人本思想。因为社会治理的初衷是为人民创造美好安定的生活，因此民族地区的社会治理必须坚持贯彻以人为本，增强对边疆少数民族生活习惯、价值观念、民族风俗、宗教信仰的认同。再次，培育多元互动的善治理念，善治包涵了“多元”和“互动”这两个最基本的元素。“多元”意味着治理主体的增加，“互动”倡导的是政府、市场、社会和民众等各种组织共同承担社会治理责任的合理性，分别扮演治理过程中的不同角色。使政府从事务性管理中解脱出来，把更多的精力放在统筹协调治理机制，激发社会主体活力释放等功能的发挥上。

(五)推进依法治边建设

依法治边既是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，也是推进“一带一路”建设的重要环节和有机构成。依法治边建设要以强化法治治理为核心，以深化法治认同为基础，以推进普法宣传为导向，同时探索将法治文化融入民族文化当中。推进依法治边一要强化边疆法治治理，民族习惯法野蛮粗暴、封建迷信、程序不规范等特征不满足现代化法治的要求，同时也会阻碍民族地区的社会治理现代化进程，在推进边疆民族地区社会治理现代化过程中应当合理划分习惯法和国家法作用的范围和领域，并通过宣传教育不断改造民族习惯法，使民族习惯法与国家法能够相互补充，共同维护民族地区的社会秩序；二要增强边疆法治认同，增强公众的法治认同可以为社会治理提供稳定的社会心理基础，我们必须清楚地认识到民众的法治认同感并不是凭空而来，也不能一蹴而就，而是社会公众不断学习、消化吸收、内化继承的过程，这需要整个社会的共同努力；三要推进边疆普法宣传，法治文化的宣传与散播是西南边疆地区法治认同普及的重要手段。在推进边疆地区法治宣传教育中，要正确处理国家法律与民族习俗、宗教文化之间的关系。边疆民族地区历史文化悠久、影响深远，所以边疆地区的普法宣传要因地制宜，积极探索将法治文化融入边疆民族文化当中，不断提升普法宣传效果，促进民族地区社会法治建设。

【注释】

①李建华，周谨平.创新社会管理的政治哲学基础[J].马克思主义与现实，2012(3).

②向德平,苏海.“社会治理”的理论内涵和实践路径[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2014,35(06):19-25.

③殷昭举著.社会治理学.第1卷,社会治理导论[M].广州：广东高等教育出版社,2014.06

④国务院扶贫开发领导小组办公室发布的《国家扶贫开发工作重点县名单》

⑤中国统计年鉴-2016.西藏统计年鉴-2016.广西统计年鉴-2016.云南统计年鉴-2016.

【参考文献】

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