用法治思维制约公共权力

(郑州大学　河南　郑州　450000)

一、法治思维的涵义

(一)法制思维的概念

“法治思维”这一特定术语，自有其原生的内涵与所指，也有特定的时代意义。其原本含义是指将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。因此，法治思维需以法治概念为前设。在当下我国的特殊国情情况下，法治思维的精髓即根据法治理念，对“依照法律进行治理”问题的系统思考。

因此，法治思维是基于对法治理念的信仰和遵守，是指法治主体自觉运用法治理念、原则和逻辑来认识、分析和解决问题的思维方式。法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。而法治的核心内容就是要依法规范、约束和监督公共权力，防止公共权力的恣意和暴虐，保证公共权力更多地体现公共性，实现为民众谋取福祉的目标。

(二)法治思维的现实意义

在实际意义上，法治思维的主体是全国公民，公民在思考问题、作出决策、应对和解决现实社会问题时，要善于从法律的角度进行分析。行政人员在执政与行政过程中要能自觉地以法律做依据，懂得领导的权威低于法律的权威，领导的命令低于法律的命令；法律的标准高于任何其他的标准，不能将法律置之不顾；相反，政治、经济、社会的一切重要因素也都需要上升为法律。

根据当前我国的经济发展现状，公民的思想和观念越来越复杂多变，各种矛盾冲突和利益冲突纷至沓来，只有法治才能快速有效地化解各种矛盾和冲突，为社会稳定、国家发展打下基础。因此，培养人们的法治思维成为当前工作的重中之重。当前我国的权利主体，即各级领导干部的法治思维和依法治国能力较弱，对于党的执政权威和国家的长久发展十分不利。为此习近平要求：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”

二、公共权力的涵义

(一)公共权力的概念

所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。从本源上讲，公共权力来源于人民。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。在我国，无论是领导者还是被领导者，与权力的公共性相一致的观念并未建立起来，人们仍然习惯于用传统集权社会中的思维方式来认识权力，因此，需要有一场观念革命，需要建立起与公共权力的科学依据、制度保障相统一的权力公共性观念，以及贯穿着这种观念的道德规范体系和法律规范体系，让权力在运行中接受公共行政道德和法律的双重规范约束。

(二)公共权力的公共性与私人性

公共行政以公共权力的掌握和行使为客观前提，公共权力构成了政府行政的依托和基础。在中国，公共权力是通过人民代表大会制度，并以宪法和法律规定的形式，赋予国家机关工作人员行使的。因此，追求公共性是公共权力的本质特性，公共权力运作的目的必须是为社会提供公共服务，维护公共秩序和实现公共利益。然而，内蕴于政府行政的公共权力是一种抽象的存在，其权利的行使，归根结底要落实到具体的人来执行。理论和实践证明，公共权力执掌者作为社会个体，有着自己独立的意志和利益，具有私人性。

罗素指出，在人类的无限欲望中，居首位的就是权力欲和荣誉欲，对于从事公共事业的人来说，这两者可以视为同一种东西。马克思主义理论认为，公共权力作为权力的一种类型，从其产生开始就存在着被异化的可能。恩格斯揭示了权力“异化”的可能性：“以往的国家特征是什么呢？社会起初用简单分工的办法建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益，但是后来这些机关，为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”于是，“就单个官僚来说，国家的目的和公共的利益变成官僚个人的目的和利益，变成了生还发财飞黄腾达的手段。”因此，公共权力在其产生起，如同其公共性特征一样，同时被赋予了私人性的特征，而且这种私人性构成了一种否定公共权力公共性的异化力量，成为人们追逐私利的重要手段。公共权力的这种双重倾向是与国家权力相伴而生的，即使在社会主义国家也是难以避免的。

公共权力的公共性与私人性决定了公共权力既可以称为服务社会、实现社会公共利益的权力形成，也可以成为个人或组织专权、滥权、谋取私利的通道。必须对公共权力进行限制，将公共权力的运行行使严格限定在公共领域，并确保政府公共权力的运行符合和有利于社会公共利益，一旦权力失去限制与正确的目标，权力就会走向非公共性的运作，并最终丧失其存在的基本依据。

三、实现公共权力的公共性的途径

权力需要制约，历史和现实都曾证明这是一条永恒的真理，对公共权力的制约，其实质性意义上就是要在公共权力运作中，努力消除公共权力的内在冲突，最大限度地抑制权力执掌者的私人性，确保公共权力的公共性最大限度的实现。

根据中国的具体国情分析，最大限度地实现公共权力的公共性存在着两种途径。一是基于权力主体思想道德觉悟的内在控制；另一种是来自权力主体之外的外部控制，即对权力运作的规范与监督，如党的纲领、宪法及其相关法律的制约，以及社会公众对于权力的监督等。我国的政治实践中，政府公信力随政府层级递减呈现出弱化的趋势。而公共权力公共性的缺失是其主要原因。公共权力运行未能得到有效的控制——基于权力执掌者道德自省的内部控制失效，基于制度规制和规范约束的外部控制失灵。

(一)实现公共权力公共性的内在途径

就内部控制而言，公共行政实践是行政人员依据社会正义原则和行政目标在实践过程中创造性地履行职责的美德践履过程，是行政人员通过行政活动实践德行、提升道德能力的动态过程。罗尔斯基于对组织良好的社会形态的理想设计，认为拥有比普通公民更高的道德能力是成为公职人员担任公职并承担更大责任的前提。“更高的道德能力”是社会对于拥有公权力人群的道德期许，同时也是一个设计良好的社会良性运作的前提。然而，现代社会公共行政人员角色的多元化及各种角色之间的冲突，意味着公共行政人员所面临的道德冲突更加复杂，任务更加艰巨。

我国以思想教育为主要方法的内部控制策略，是通过提高官员的觉悟，树立起信念、以建立行政伦理基本规范的方法和途径，实际上是一种试图在不完善的民主政治的制度背景下，以官员个人的内省代替制度的完善，将内部控制完全寄托于权利主体的道德良心与义务，将遏制和消除腐败现象寄托于权利拥有者自我约束的策略。

民主政治建设的不完备，意味着权利主体与公众之间存在着明显的权力相对关系的不平衡，意味着缺乏相应的保证公民行使基本权利的制度条件，意味着公众缺乏必要的手段和途径以影响和控制官员，意味着公众对违反基本职业伦理的官员无能为力，也意味着失去了公众外部环境的沟通互动情况下，其所具有的行政伦理水平会日益降低。芬纳认为，仅仅依靠当事人自身的内在意识、感觉，实际上容易使行政责任落空。真正的行政责任的实现决不能以来官员的自我意识和自我审判，而应当是“有他们之外的某个实体决定他们的行为”。所以，要实现对权利的主体的内部控制，还必须建立起促进内部控制的基本制度规范，建立健全的民主政治制度，发挥社会公众对权力运作的外部监督与控制作用。通知，基于人的有限理性和当前社会发展阶段人的道德水准的客观判断，寄希望于以权力执掌者内省开实现公共权力的规范运行，将内部控制完全寄托于权力主体的道德良心与义务，经提高行政效用、遏制腐败寄托于权利拥有者的自我约束显然是不切实际的乌托邦。

(二)实现公共权力公共性的外在途径

对于公共权力的外部控制，最主要的制约手段是法律。然而，在我国2000多年的封建专制统治中，统治者将社会治理权作为自己的私权，纳天下为私产，视众生为臣民。建国以来，虽经社会主义革命和社会主义改造的洗礼，封建统治思想额残余依然沉淀在我们的血脉里。一个“官”字暴露了权力对权利的扩张和强势，“为民做主”、“父母官”、“青天”的内涵是权力执掌者的主人心态，是对人民作为公共权力主体地位的否定。因此，在中国的文化传统中，法治作为社会治理的主要手段，所指向的更多的是社会的被管理者——社会公众，而治理主体往往能够超越法律之上，而且权力越大者越能超然法外为所欲为。

由于作为刚性制约手段的法律对于权利主体不起作用，其结果便是权利拥有者的私人性极度膨胀，从而挤兑权力的公共性，其外在表现便是腐败滋生，权利的合法性收到质疑。从党的十五大提出依法治国作为基本方略，到十八大报告强调必须坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，再到十八届四中全全会《总共关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着国家治理方式向法治方式的转变，也意味着以宪法和法律为代表的外部控制将成为对公共权力规制的主要途径。

当权力执掌者行政思维的模式和道德决断能力不足以保证权力的运行可控时，规则的外部控制就显得尤为重要。现阶段，我国正处在政治体制改革的攻坚阶段，民主政治建设尚不完善，权力主体与公众之间存在着明显的权力相对关系的不平衡。法治要达到目标是社会各个阶层都可以在法治框架中实现自由、安全、权力等，而且宪法和党章都规定了任何政党和社会团体都必须接受宪法和法律的制约，但在法治的实际运作中强调更多的还是法律作为管理社会的工具性，以至于现行的主流法治观念还是围绕着管理及其权利的运行而展开。所以说，在我国，法治称为管理国家与社会的工具，法治对于权力者的规制与制约则还是相对缺乏的。

在道德内部控制和规则的外部控制之间，规则的力量是权力规制的基础，需要一种引导方式，将外在的规制内化为权利主体深层次的道德自觉，形成符合权力运行逻辑的自我克制的行为方式。法治思维构成了外部规制和内部自省的桥梁，使得权利主体的内部控制与公共权力的价值追求达成一致。

四、法治思维是实现公共权力公共性的必然选择

法治思维是依法治国对所有社会主体的要求，需要增强全社会学法、遵法、守法、用法意识，更是对权利主体的要求，要求权利主体想问题、做决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定的原则，必须要个遵循法律规范和法定程序保护人民权利和尊重保障人权，必须始终坚持法律面前人人平等的原则，自觉接受监督和承担法律责任。

在政治体制改革的关键时期，中央及时提出提高权利主体法治思维和法治方式能力，将法治的重心转移到权利拥有者的思维能力上来，是对权利主体在依法治国、建设法治国家中重要作用的充分认识，是实现公共权力公共性的重要保障。

法治思维对于不同主体具有不同的特征和要求。对于权利主体而言，法治思维既是一种规则与程序思维、权力与义务思维，同时还是一种授权与监督思维、权衡性和建构性思维。首先，法治思维是规则与程序思维。在中国特色社会主义法治框架下，规则思维意味着强制性、确定性和权威性，要求权利主体必须树立宪法法律权威，增强对法律的信仰，强化对法律的遵守服从，将宪法和法律作为权力主体思考问题和解决问题的出发点和根本要求。程序思维要求权力主体行使权力的法定性，公开性和中立性，在解决问题、协调纠纷、案件裁判、决策制定过程中坚持法定程序，坚持公平公正的立场。其次，法治思维是权力与义务思维。法治思维作为一种权利与义务思维，强调权力主体在享有权利同时必须承担相应的义务，承担义务就依法享有权利。权利与义务思维意味着权力行使中的平等思维、公正思维和人权思维，要求权利主体克服重权力权利、轻责任义务的传统思维和超越法律的特权思想。再者，法治思维是一种授权与监督思维。法治思维是一种授权与监督思维，要求权力主体必须牢记人民授权和职权法定，自觉接受社会各界对于权力的监督并自觉承担相应的法律责任。最后，法治思维是权衡性和建构性思维。作为一种权衡性和建构性思维的法治思维，要求权利主体在日益复杂的社会需求和价值选择中能够在宪法和法律框架下有效平衡多方利益，消除社会冲突，同时还需善于与民众沟通与协商，广泛听取群众的意见和建议，建立健全民众利益表达组织和平台，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定，实现社会治理良性发展。

中共十八大以来强调对于权利主体法治思维和法治方式的要求，对于我们重新认识法治思维，加强法制建设，实现公共权力公共性的最大化具有以下启示：首先，提高法治思维能力，直接针对的就是权力主体，不同于以往倡导依法治国，建设法治国家是就社会管理而言的。其次，法治思维关注的是权利主体法治思维能力的提高。表明法治思维是一种能力，不会与生俱来，需要权力主体不断加强自身的学习与提高，同时也需要来自外部的强化与训练，需要营造良好的法治氛围。再者，法治思维也可以是一种思维习惯，形成良好的法治思维习惯，便会在权力运行中自觉保持权力应有的公共性价值，从而减少并有效避免权力的外在表现，实现权力的公共性不仅来自外部客观责任的制约，同时也是权利主体内在法治信念的体现。

五、结语

从思维入手、从能力入手、从行为方式入手，实际上要将“法治”这一客观的、外部的、强者的理念与行为方式，通过人的思维能力转化为人的一种主观的、内在的、自主习惯性的理念和行为选择方式，在是将对权力主体的外部控制转换为对权力主体的你不该控制的一种有效手段与途径。同时加强对于权利主体法治思维能力和法治思维方式的提高，也要求在国家层面和制度层面关注权利主体的法治思维能力，要加强对权利主体内在法治思维能力的外部约束与监督，通过对权利主体的外部控制推进内部控制的实现。如此，强化权利主体的法治思维便成了制约权力、实现权力公共性的内外部控制的桥梁。

对于我国现阶段而言，加强对于权利主体法治思维能力和法治方式的提高是有效抑制权力主体私人性、实现权力公共性的应有之策。