集体经营性建设用地租赁房试点收益分配

王婷婷

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

2017年，集体经营性建设用地租赁房制度在13个城市的试点拉开帷幕，利益分配的问题尤为重要。根据2012年以来的集体经营性建设用地入市和公共租赁房试点的经验，利益分配问题关系到民众的切身利益，关系到改革的真实效果，关系到租赁房的制度发展。人类都是趋利避害的，收益分配的技术因此更显得重要。集体经营性建设用地改革中，收益分配一直是困扰理论界与实务界的难题，如何处理收益分配问题并没有统一的标准答案。

一、租赁房制度收益分配的主体

合理的分配制度首先需要明晰的分配主体。分配是金钱或者其他利益在不同主体间的配给。[1](P542)没有主体就无从分配，主体是分配的基础。在农地改革当中，主要涉及四个主体：农民集体、农民个体、租赁房经营者和政府。合理分配集体经营性建设用地的收益，首先需要界定这些主体的基本内涵，明晰这些主体间的关系。

（一）农民集体

农民集体作为租赁房项目收益分配主体有两个原因。一是根据《土地管理法》第八条的规定，集体经营性建设用地的所有权人是农民集体。所有权人对所有的物品享有收益权，因此农民集体对集体经营性建设用地上租赁房有收益的权利。二是农民集体对产品——集体经营性建设用地的投资作用。收益往往是根据不同主体的投入来分配，投入与产出成正比。农民集体的公共职能决定了他们需要解决土地保值增值、土地整合等公共问题。[2]（P274-278）在解决这些问题的过程中，农民集体投资的人力、物力是其获得收益的基础。

（二）农民个体

农民个体是土地改革中的重要角色，其作为租赁房收益分配的主体具有正当性。第一，农民是村集体的实际组成人员，村集体作为整体获得的分配利益中，除了用于公共建设的部分，剩余的都要分配给集体中的成员，因此，租赁房项目必须关注农民个体的分配权与分配比例。第二，土地改革的最终目的是提升农民收益，将租赁房的收益分配到农民手中，是土地改革目的实现的重要途径。如果农民最终无法参与收益分配，那么租赁房在改革中的民生价值难以体现。第三，农民个体在改革中往往处于弱势地位，农民个人往往对租赁房项目中的收益情况并不清楚，也不知道如何维护自身权益，因此要想实现农民增收的目标，首先需要明确农民个体作为收益分配成员之一的资格。

（三）租赁房经营者

租赁房经营者单独存在具有必要性。根据公共租赁房建设的经验，政府包办租赁房项目，一次性处理融资、建设、管理等事项，具有一定的难度。此外，专业的事项必须由专职人员办理。因此，租赁房项目中应当将经营事宜交给专职的经营者办理。[3]（P77-80）

租赁房经营者作为利益分配主体有三点合理性。一是法理方面，租赁房经营者是土地的经营权人，对土地享有收益的权利。土地承包经营权可分为承包权和经营权，经营权是在土地承包权的基础上设定的权利用益物权，经营权人享有收益权。二是经济方面，经营者付出劳动、投入资金，理应获得收益分配的权利，这也符合商业原理。三是制度方面，制度的优化在于积极循环、不断修正，经营者的不断涌入将推动制度进步。如果经营者无法获得丰厚的收益，那么就不会有资金流入租赁房项目，制度也将难以形成正循环。

（四）政府

政府维持着整个租赁房项目的发展，应当作为租赁房项目收益分配的主体。首先，土地改革不仅仅为了增加农民收益、解决城市外来户住房问题，还为了减小不同地域的贫富差距，为每个公民提供公平的环境，这就意味着，收益的分配中必然有公共角色的存在。其次，政府的职能在于宏观把握和二次分配，调控财富的流转方向，这些职能决定了政府必须从土地征收等土地流转方式中抽取一部分利益用于公共需要。政府拥有调解土地收益的公权力，这项公权力高于私人的财产权利。[4]（P3-7）最后，集体经营性建设用地建设租赁房意味着，政府让渡了征收土地出售的收益给农民，政府的财政收入将减少。因此政府需要参与租赁房的收益分配，以完成自己的公共职能。

二、租赁房制度收益分配的阻碍

根据上海市多年改革经验，农地流转中可能存在产权、收益分配、监管等制度不完善等问题。[5]（P32-36）集体经营性建设用地的租赁房制度是农地流转的一种新形式，收益分配方面可能存在产权制度模糊、政府参与方式欠缺和监管制度不健全的问题。

（一）产权制度模糊

产权明晰是收益分配的基础。收益分配是将财富按照一定比例分配给各个主体。为了保障农民权益，改革中收益分配要具体到每个村落，分配的基础就是明确什么人对土地享有什么权利。因此，我们必须弥补产权制度的漏洞，明确农地产权的结构。

农地的所有权人确权发证已经完成，但是集体建设用地村民成员以及项目经营人的产权难以确立。农地的产权制度存在两点缺陷：一是农民集体成员不明确。由于城市化的进展，多数农村村民进城务工，有的人将农地的土地承包经营权非法转让给他人，有的人直接放弃该权益。农民集体的成员无法确定，集体经营性建设用地的使用权人就无法确定，各个村民在收益分配中占的比例也没有依据。二是租赁房经营者的法律地位不明确。土地改革是一项重大的突破，而法律具有滞后性。我国《物权法》《土地管理法》中并没有关于土地经营权的规定。租赁房经营者并没有合理的法律地位。如果租赁房经营者的收益权遭到侵害，经营者将难以找到法律依据保护自身权益。

（二）政府参与方式欠缺

政府采取何种方式参与分配没有定论。根据集体建设用地入市的经验，有些地区直接规定土地流转收益中的一定比例归于政府，比如芜湖市；有些地区则通过税收的方式，让政府参与土地流转的收益分配，比如成都市。

政府应当通过税收的方式参与分配。首先，政府对房地产交易征税比政府直接参与分配更易获得农民的理解。政府对交易征税是寻常的做法，城市中每一笔房屋买卖或者租赁，只要达到要求，都存在征税的可能。但是，政府直接参与分配，获得一定比例的收益，在民众看来却没有理由。虽然在土地改革中，政府让渡大部分利益，为农民和城市无房者带来实惠，而且政府的职能是二次分配和公共建设，需要抽取一部分利益，但是这些与租赁房项目没有直接关系，政府的投入也不仅仅体现租赁房项目中。政府参与分配的方式应当与其付出的方式相对称，税收的公共性与政府职能的公共性相对称，采取税收方式参与分配更符合政府的身份，也更容易被农民群众接受。

在集体经营性建设用地租赁房项目中，政府通过征税方式参与分配虽然合理，但是具体如何征税还是一个复杂的问题，需要结合我国税法体系加以研究。

（三）监管制度不健全

为了分配的公平，需要有制度保障，而监管是利益分配的重要防线。由于集体经营性建设用地租赁房制度分配主体的集体性、多样性和差异性，分配制度的监管存在三大难点：一是信息不对称。租赁房经营者掌握商业信息，政府机构可以调取登记档案和行政信息。相对于他们来说，农民集体和农民个体掌握的信息量较小，搜集信息的能力较弱。因此，存在一定的信息不对称。二是认知不成熟。由于农民的平均知识水平和综合素养偏低，农民对房产、法律等专业知识的了解不足，难以维护自身权益，也容易采取不理性的维权行为。三是监管主体不全面。政府的专业性和权威性保障其分配时获得公平对待。公司的制度成熟，租赁房经营者必然设置专门机构保障自己的收益权。相较于前两者，农民集体和农民个体作为利益分配的重要主体，缺少一个合格的监管机构和完善的监管制度。

三、租赁房制度收益分配的建议

为了合理分配收益，完成增加农民收入的目标，促进租赁房制度正循环发展，试点地区应当完善产权制度、改革土地税制、健全监管等制度。

（一）完善产权制度

完善土地产权制度需要明确成员权参考依据和确立经营权人的合法地位。第一，明确村民集体成员权的参考依据。村民集体成员不明确的主要原因是没有明确的依据。想知道事物的全貌，应当探索其历史进程，历史材料最能反映一个地区的发展，还原事情的本来面貌。基层的历史材料是最全面、最真实、最完整的。因此，集体成员权确权应当依据村民小组等基层组织的历史材料。政府登记机关应当依据这些资料确定农民或者农户是否属于该集体的组成人员，对合法的组成人员的情况进行公示公告，确定成员对集体土地占有的份额，作为日后收益分配之依据。第二，确立经营权人的合法地位。合法地位有利于保障经营权人收益权遭到侵害或者其他损失时寻求合法保护。其实，在学术界已经有很多学者研究“三权分置、两权分离”的理论，即农村集体保有集体土地的所有权，农民享有承包权，农地经营人享有经营权。孙宪忠教授认为，土地经营权是土地承包权上的权利用益物权。[6](P145-163)如今民法典分则正在编纂，笔者认为可以借此机会，在物权编中设立一个专门的章节，具体规定土地经营权的情况，从而确立租赁房项目经营者的合法地位。

（二）改革土地税制

根据城市土地开发过程征税的经验，政府在集体经营性建设用地租赁房制度中征税需要从拓展税基、分别征税、从价计征三个方面入手。拓展税基是指增加征税范围。实践中，由于集体土地的特殊性，土地征税通常只针对国有土地。土地改革中，集体经营性建设用地入市、建设租赁房等行为，都与国有土地具有一定的相通性。因此，应当在相关法律法规中增大征税范围，将部分集体经营性建设用地加入到征税的范围，以便明确政府参与收益分配的法律依据。分别征税是指政府应当在租赁房制度的各个环节分别征税，环节的划分可以参考国有土地三个阶段九个税种的税收体系。其中，最重要的两个环节是土地开发环节和土地使用环节。土地开发环节，纳税人是农民集体，课税对象是集体经营性建设用地；土地使用环节，纳税人是租赁房经营者，课税对象是集体经营性建设用地上的租赁房。从价计征是指依据可靠的价格基础按照一定比例征收。土地的市场评估价值是征收农民集体土地税的基础，因此应当深入完善土地估价体系。租赁房经营者的纳税依据是租金收入，纳税比例可以参照《中华人民共和国房产税暂行条例》第四条的规定。

（三）健全监管制度

健全监管制度应当从信息、认知和监管机构三个方面着手。信息方面：政府应当建立信息公示系统和咨询系统。信息公示系统定时公布租赁房项目的进展、人员信息、财务状况等。咨询系统提供网络咨询或者电话咨询。集体成员对信息有疑问的可以咨询，认为信息不全的可以要求政府机构补充。政府机构拒绝信息公示的，农民可以依据我国《行政法》相关规定，提起行政诉讼。认知方面：政府和经营者应当提供专业人员为农民提供宣讲会，介绍租赁房项目中的专业知识，告知集体成员收益分配的程序、比例、计算方式，此外，还要着重讲解收益分配不当时，农民如何通过调解、仲裁、起诉等方式维权。监管机构方面：除了政府、经营者监督，还应当着重培养农民集体的监管机构。在农民集体中，可以选出学历水平较高、有房产知识或者商业经验的人组成专门小组，对集体建设用地租赁房的建设与出租等事项的财务状况予以监管，从源头减少利益分配不公平的现象。一旦发现财务状况有误，应当根据《公司法》《合伙企业法》《合同法》提起诉讼，维护集体及农民的正当权益。

总之，完善收益分配制度是集体经营性建设用地租赁房试点的重要环节，有利于实现改革目的。完善分配制度需要明确分配主体，确保村民、经营者土地权益的合法性；应当对集体经营性建设用地征税，对农民集体、经营者征收税费，而具体征税幅度属于经济学学者需要探讨的问题；应当增强农民维权意识，对经营者、政府的行为加以监督。

［1］李昌麒.经济法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.

［2］郑和园.利益主体视角下土地利益冲突的法律规制——以整村推进为背景［J］.山西农业大学学报（社会科学版），2015，14（3）.

［3］廖海燕.公共租赁住房土地供给及融资模式的个案研究［J］.经济纵横，2012（3）.

［4］王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配［J］.农村经济，2014（10）.

［5］张引，杨庆媛.农村集体建设用地流转改革实践与反思——上海市经验分析［J］.求索，2014（8）.

［6］孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究［J］.中国社会科学，2016（7）.