“刑事辩护全覆盖”的实现路径

任建安

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

2017年10月份，最高人民法院和司法部制定 《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《办法》），拟在北京、广东、四川、浙江、安徽、上海、河南、陕西八个省份或者直辖市进行刑事诉讼辩护律师全覆盖的试点工作，本次试点工作的主要目的是改变长期以来在刑事诉讼领域中存在的刑事案件辩护率低以及犯罪嫌疑人、被告人合法权益得不到合理有效保护的尴尬局面，进一步推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。[1]（P21-26）这次“刑事辩护全覆盖”制度的试点是我国刑事诉讼改革中的关键环节，面临着一系列艰巨的挑战和问题，需要司法理论界和实务界携手砥砺前行,直面困难攻坚克难。

一、“刑事辩护全覆盖”试点的背景

刑事诉讼辩护全覆盖工作是建立在我国刑事诉讼制度“硬件”和“软件”条件跟不上司法实践中当事人对于刑事辩护质量的迫切需求这样基础上的重大任务。扎实的“硬件”条件是指充足的刑事律师的数量和高素质的刑事辩护律师人才，而“软件”条件则是指为刑事律师进行有效刑事辩护保驾护航的配套制度和办法。

根据在中国裁判文书网上搜集的信息进行统计：搜集到的370万份刑事案件裁判文书中，被告人有代理律师的案件为53万份。根据统计数据显示，我国刑事案件中律师辩护比例为14%。律师代理案件排名前三的省份为广东省、山东省、浙江省，均为东部沿海经济较发达地区。经统计，在40万份判决书中，法院不予采纳律师辩护意见的案件为10万件，比例为25%，法院部分采纳或完全采纳辩护意见的案件为29万件，比例大概为75%。可以看出，在我国，辩护律师在刑事诉讼中依然具有举足轻重的作用，对于符合案件事实的辩护意见法院是愿意去采纳的。[2]我国目前有刑事律师约5.2万人，刑事律师数量和日益增加的刑事案件数量不成正比，而且我国律师队伍质量良莠不齐，刑事案件的有效辩护率一直难以提高，在刑事案件中敢于进行无罪辩护的社会律师屈指可数，更不要说在刑事法律援助案件中进行无罪辩护。刑事诉讼司法改革中的“硬件”条件严重不足，国家的司法底蕴不是短时间能够培养出来的，充足律师队伍、成熟律师职业技能需要长期的培养和积累。[3]（P35-51）

2017年8月27日至31日，中华全国律师协会在国家法官学院开设 “刑事辩护与律师制度改革专题研讨班”，司法部张军部长与来自全国各地的68位律师和兼职律师进行了深入的交流和讨论，就建设高素质的律师人才队伍和构建法律职业共同体提出了意见。[4]熊选国副部长出席全国法律援助工作培训班时强调，建设覆盖城乡的法律服务体系是我国依法治国战略部署的重要组成部分，将法律援助经费全部纳入同级财政预算、加大省级财政经费投入力度、加强经费监管等措施，以提高法律援助经费保障水平。[5]

《办法》的出台以及司法部部长在各种场合和会议上的表态是在为刑事辩护全覆盖进行“软件”建设，而改革不可能一蹴而就，结构化、合理化的配套措施可以缓解改革过程中伴随的阵痛，《办法》等文件旨在铺路架桥，为刑事律师在刑事诉讼中保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益提供制度保障。“刑事诉讼全覆盖”试点中的重点和难点问题集中在法律援助过程中，我国法律援助体系的构建起步晚，相应的配套制度仍然很不成熟，在实践中法律援助律师办案效率低和法律援助辩护形式化问题十分突出。如果试点工作成效显著，在全国范围内实施开来，势必会对我国法律援助工作提出新的要求和挑战。

二、“刑事辩护全覆盖”面临的困境和挑战

（一）援助律师与社会律师之间的选择冲突

实现刑事辩护全覆盖之后，当事人对于免费服务的倾向性会造成免费的援助律师与付费的社会律师之间产生业务冲突。刑事辩护律师全覆盖制度的突然提出，造成了这样一种情况，当事人原本可能会付费聘请社会律师为其辩护，如今政府提供免费的援助律师服务，人性使然，就会选择免费的法律服务。律师的刑事辩护又是一种效果只能在庭审后才显现的服务，也就是说服务的结果是事后才能知道。而刑事案件只有两审，如果事后效果不佳，就会浪费了一次极其宝贵的一审庭审机会。且由于二审不开庭是常态，开庭是例外，等于当事人的首次选择很可能是其唯一可以在庭审中公开表达的机会。[6]（P80-89）我国援助律师辩护质量一直为理论界和实务界所诟病，如果当事人选错了律师，就等于丧失了这唯一可能拯救他的机会。而且许多犯罪嫌疑人、被告人被采取强制措施后，不能自行委托辩护律师，其亲属在选择律师时，很可能贪图免费的选项，放弃原本付费选择专业律师为其辩护的选项。

（二）专业化刑辩律师缺乏导致辩护率低

我国的刑事辩护率低是一个不争的事实，目前国内的专业刑事律师约有5.2万人，2014—2016年全国刑事案件律师辩护率为14%，如今要覆盖剩余的80%刑事案件律师辩护率，从何处去弥补这部分缺口的刑事辩护律师成为不得不考虑的难题。如今的刑事辩护已经朝着专业化、精细化的方向在迅速发展。在刑事诉讼以审判为中心的大背景下，面对日益复杂的社会现象和错综复杂的案情，检察院和法院也在进行变革。检察院在公诉一处、公诉二处的基础上对业务进行精细化的分类，法院也在刑一庭、刑二庭的基础上扩展到了刑五庭。刑事辩护已经成为一种非常专业的服务，其中包括复杂的阅卷和会见当事人的过程，“万金油”式的律师或者非专业刑事辩护律师已经无法与公诉人和刑庭法官进行有效对话。不仅是律师事务所缺乏专业的刑事辩护律师，承担刑事辩护全覆盖主要任务的援助机构也缺乏专业的刑事援助律师。

（三）援助律师介入时间滞后而难以发挥作用

《办法》第三条规定，人民法院自受理案件之日起三日内，应当告知被告人有权委托辩护人以及获得值班律师法律帮助。被告人具有本办法第二条第二款、第三款规定情形的，人民法院应当告知其如果不委托辩护人，将通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

在目前没有相关配套文件出台的情况下，援助律师只能在法院受理之日后介入案件。《办法》将援助律师介入刑事案件限制在审判阶段，援助律师参与刑事案件的时间将会大大缩短。如果碰到一个案卷繁多的刑事案件，法律援助机构指派的律师是否有时间认真仔细查看案卷，是否有耐心认真仔细查看案卷，(在严重缺乏援助办案费的情况下)是否有责任心认真仔细查看案卷?比如，有的案件适用的就是法律援助制度，而案件材料包括多本卷宗，援助律师在短暂的庭审中十分仓促。如果是按照《办法》规定的新补充的法律援助制度，律师的准备时间更少，出庭不辩护的概率则会更高。目前的刑事辩护全覆盖仅限于审判阶段全覆盖，侦查阶段和起诉阶段法律援助律师无法介入案件，导致援助律师基本无实质的条件和积极性去完成一般刑事案件中社会律师所进行的全部工作，援助律师的辩护质量和社会律师的辩护质量肯定相差甚远。

（四）刑辩律师专业化程度较低

刑事辩护全覆盖的同时还必须保持刑事辩护的质量，司法改革的最终目的是完善以审判为中心的诉讼制度，维护当事人的合法权益，保证法律的实施，使当事人在每一个司法案件中都能感受到公平正义。[7]（P13-23）刑事辩护全覆盖给刑辩律师带来了大量的刑事辩护工作，不能因为工作量的提升就降低辩护质量，反之就与刑事司法改革的目的背道而驰，低质量的辩护难以使当事人感受到法律的公平和正义。

法律职业的从业门槛是必须通过国家司法考试，我国的司法考试制度规定的是本科及以上学历可以参与法律职业资格证书的考试，而获取律师执业资格证书的条件是在获得法律职业资格证书的基础上担任实习律师一年时间。对比美国的司法体系，只有本科毕业生才有资格攻读法律硕士学位，这种做法使得法律职业的入行门槛被大大提高了，同时也保证了司法系统和律师行业的专业化和高素质水平。我国部分未接受正统法学教育的从业者拿到律师执业的通行证书后不仅没有担负起建设法治社会的重担，还严重拉低了律师队伍的职业水平。作为律师，熟悉法律条文只是最基本的要求，律师应当从职业化的视角去审视案件，透过案件事实看到隐含在每个司法案件背后的道德和法律，在维护当事人的辩护权时心怀正义才是成熟的法律人安身立命之根本。

三、实现刑事诉讼辩护律师全覆盖的对策

（一）听取犯罪嫌疑人、被告人的意见

在援助律师和社会律师之间产生选择冲突时，严格听取犯罪嫌疑人、被告人的意见，法院有职责向其解释法律援助律师和社会律师之间的辩护差异，避免仅依据犯罪嫌疑人、被告人家属的选择而适用法律援助制度。刑事辩护全覆盖的本质目的是实现司法的公正，建立在此基础上的法律援助制度也要依据当事人的意思进行适用。当犯罪嫌疑人、被告人有能力聘请社会律师为其辩护，而其家属选择援助律师为其辩护，在这种情况下，由于刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人大多被采取强制措施，其很难维护自己的选择权，需要法院及时听取其意见并决定是否适用法律援助制度。当犯罪嫌疑人、被告人的个人财产足以聘请社会律师而其又坚持聘请社会律师为其辩护的，人民法院应当及时通知犯罪嫌疑人、被告人的亲属并转达被告人的选择意向，保证犯罪嫌疑人的选择权及时作用于其辩护权。

（二）扩大法律援助经费来源

刑事辩护全覆盖造成的辩护率空缺归根到底还需要法律援助律师去填补，必须最大化发挥法律援助机构的职能。要实现如此大范围的刑事辩护全覆盖，在初期阶段必须依靠法律援助制度，而任何制度的全面推行都离不开充足的资金支持。扩大政府财政投入，引入社会资金的支持，实现法律援助经费来源的多元化。一方面，政府财政要加大对于法律援助机构的投入力度，保证在全覆盖过程中每个案件的援助律师都能够得到补贴经费，保证其基本的援助工作开支；另一方面，引入社会资金，积极接受社会资金的支持，建立对于刑事援助律师援助补贴之外的奖励机制，提高其办理案件的积极性。循序渐进的缩小援助律师和社会律师的收入差距，实现收入差别正常化。援助经费的增加将会鼓励有志于法律援助工作的律师积极参与法律援助制度，逐步填补刑事辩护全覆盖后我国刑事辩护率出现的缺口。

（三）实现全流程刑事辩护律师全覆盖

《办法》仅对审判阶段法院通知辩护进行了规定，实践中很多对于犯罪嫌疑人权利侵害的情况发生于侦查阶段和起诉阶段，律师越早介入刑事案件越能对犯罪嫌疑人的司法权力进行维护。司法机关应当在侦查阶段、起诉阶段保障律师行使权力，律师的会见通信权、调查取证权是为犯罪嫌疑人、辩护人进行有效辩护的基础性权力，辩护律师只有在充分和当事人交流信息之后才能提出有价值的辩护意见，犯罪嫌疑人才能在司法程序中感受到实体的正义。律师为犯罪嫌疑人提供法律咨询、代理申诉、控告，并为被逮捕的犯罪嫌疑人申请取保候审则是对于犯罪嫌疑人程序方面的权力进行维护，使犯罪嫌疑人感受到程序上的正义。促进司法公正不能局限于审判阶段，要使犯罪嫌疑人、被告人自始至终感受到法律的公正和权威，刑事案件中律师要覆盖到整个案件的侦查、起诉、审判全过程。援助律师在侦查、起诉阶段介入案件，可以为其阅卷和辩护提供充足的准备时间，有利于实质性参与审判和发挥作用。

（四）以改革提高律师专业化水平

实现刑事辩护全覆盖既要保证辩护率，又要保证辩护质量。法律援助在刑事案件中将成为必要的条件，二审法院发现一审法院存在未及时履行通知辩护职责的情况时要发回重审，对于相关的责任人进行全面追责。《办法》这一规定可以保证辩护率达到全覆盖的要求，但是要保证辩护质量不下滑还需要设定一种有效的辩护规则，对有效辩护提出形式要求和实质要求，引入社会评价机制，定期对法院案件辩护质量进行考核，不定期对法律援助案件当事人进行抽查回访。[8]（P116-124）法律援助机构建立专门的考核组对刑事援助律师代理案件的文本材料和实际辩护结果进行调查和评分，督促法律援助律师全身心投入到案件的辩护中。

司法部拟在2018年进行司法考试改革，更名为“法律职业资格考试”，通过对国家统一法律职业资格制度进行深化改革，培育一批高素质的律师精英，为全面推进依法治国提供人才保障。[9]（P54-72）改革后的法律职业资格考试规定，全日制非法学本科及以上学历必须具有法律硕士、法学硕士及以上学位或者拥有其他学位并且从事法律工作三年以上才能考取法律职业资格证书。这一改革措施提高了法律职业的从业门槛，未经过专业法律教育的非法学本科毕业生被拒之门外，一定程度上优化了律师职业队伍的来源质量。近年来，一大批优秀毕业生从政法院校毕业后，进入律师队伍，为律师队伍带来新生力量，极大提高了律师队伍的整体素质，对于促进司法公正、弘扬社会正义作用显著。

（五）推行认罪认罚从宽制度

司法实践中为了避免刑事案件堆积，可以推行认罪认罚从宽制度。被追诉人认罪认罚省去了司法机关的部分证明责任，案件事实比较清楚，争议较小，可以简化审理，提高诉讼效率，防止案件挤积压的情况，保证司法资源的合理配置，刑事律师可以将更多的精力放在重大疑难案件中。首先，要实现刑事审判阶段的律师辩护全覆盖，将会给律师队伍带来巨大的挑战，如果不能合理高效地利用律师资源，可能造成刑事案件因为犯罪嫌疑人、被告人没有分配到辩护律师而堆积的情况，既不利于矛盾的消化，也不利于实现公平正义。[10]（P17-34）其次，认罪认罚从宽制度可以保证案件快速裁决，及时有效地维护被告人的司法权益。推行认罪认罚从宽制度可以减少超期羁押问题，从程序上使当事人的人身自由避免不必要的限制，保障了当事人的司法权益。最后，除了使程序正义得到主张外，还需要保证辩护律师的有效参与，认罪认罚从宽制度虽然减轻了辩护律师的辩护工作，但是不代表律师辩护义务的免除，律师参与认罪认罚制度的价值主要体现在程序上监督公权力的行使，在实体上防范冤假错案的产生。

另外，维护当事人的辩护权利不单单需要从司法行政部门去做工作，还要使社会民众形成维权意识，司法公正需要靠社会力量和司法力量共同建设。加强普法教育，使每一个人都意识到为自己辩护是一种权利，犯罪嫌疑人、被告人也有自己的基本权利，改变以往社会大众认为犯罪嫌疑人、被告人都是罪犯的偏见。每一个犯罪嫌疑人、被告人在没有被定罪量刑之前都是我国公民，享有和其他人同等的权力，都应当得到辩护。加强法制教育，弘扬社会主义核心价值观，使辩护权深入人心，为刑事诉讼制度改革打下良好的群众基础，为优秀的辩护文化提供发展空间。[11]

刑事辩护全覆盖的实现将促进以审判为中心的诉讼制度进入新的发展时期，其对于维护犯罪嫌疑人、被告人的辩护权具有重要作用，司法的正义和公平在刑事诉讼程序中展现得淋漓尽致。虽然刑辩全覆盖在制度设计上存在一些瑕疵，仍需要不断完善，但是随着试点工作的进行和法治思维的深入人心，刑事辩护全覆盖终会成为法制发展中的重要里程碑。

［1］顾永忠.刑事诉讼律师辩护全覆盖的挑战及实现路径初探［J］.中国司法，2017（7）.

［2］中华人民共和国最高人民法院.司法数据［EB/OL］.（2017－09－24）［2017－09－29］.http：//www.court.gov.cn/fabugengduo－21.html.

［3］顾永忠，杨剑炜.我国刑事法律援助的实施现状与对策建议——基于2013年《刑事诉讼法》施行以来的考察与思考［J］.法学杂志，2015（4）.

［4］蒋安杰.68位刑辩律师首次与部长面对面［N］.法制日报，2017－08－30（1）.

［5］周斌.深入推进司法行政改革 以优异成绩迎接党的十九大胜利召开［N］.法制日报，2017－03－06（3）.

［6］左卫民.中国应当构建什么样的刑事法律援助制度［J］.中国法学，2013（1）.

［7］杨建军.司法改革的理论论争及其启迪［J］.法商研究，2015（2）.

［8］程衍.论值班律师制度的价值与完善［J］.法学杂志，2017（4）.

［9］李红海.统一司法考试与合格法律人才的培养及选拔［J］.中国法学，2012（4）.

［10］王敏远.认罪认罚从宽制度疑难问题研究［J］.中国法学，2017（1）.

［11］习近平.在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话［N］.人民日报，2015－12－17（2）.