严控下的疏导：我国食用槟榔的法律治理

刘 畅（四川文化产业职业学院 四川 成都 610213）

一、食用槟榔的危害

在全球四大精神性消耗品中，烟、酒、咖啡为大众所熟知，但槟榔这一略显“小众”的物品最近才逐渐走进媒体和大众的关注视野。2013年4月25日，《每日经济新闻》一篇名为“汉森制药四磨汤含一级致癌物槟榔为婴幼儿广泛用药”的报道，指出槟榔在2003年被世界卫生组织认定为一级致癌物，其后，2013年7月23日，《科技日报》报道指出咀嚼槟榔容易导致口腔癌，从此掀起媒体和公众对槟榔安全性的关注。尤其是2018年4月14日，中南大学湘雅医学院网站发文称：“在口腔颌面外科46病室，现50位住院患者有45人患口腔癌，其中44人有长期、大量咀嚼槟榔病史。”[1]再次触动公众对槟榔关注的神经。人们对槟榔的使用，可分为药用槟榔和食用槟榔两类[2]。其中，食用槟榔又可具体分为嚼食鲜槟榔和嚼食干槟榔两类。关于药用槟榔安全性的争议较小，但近年来媒体不断报道长期嚼食槟榔易患口腔癌，使得公众不得不从医学和健康的角度去重新审视槟榔。

嚼食槟榔的危害早已为世界和我国医学界所发现。流行病学调查显示，常嚼食槟榔可致口腔癌病变[3]，这在医学界已形成不争的共识。有学者具体指出：“咀嚼槟榔可导致口腔黏膜下纤维性变，对人和其他动物具有生殖系统毒性，可增加患肝硬化和肝细胞癌的风险，降低机体免疫系统功能，产生神经系统毒性，且能导致心血管、内分泌等疾病，[4]其作用的有效成分可能是槟榔碱[5]。”可见，虽然有人提出“嚼食槟榔致癌证据不足”这类质疑，但从科学知识的角度来看，嚼食槟榔对口腔健康的危害以及一定的致癌风险，却是无可否认。从更广义的角度，食用槟榔的危害体现为以下方面：

（一）成瘾性

跟毒品类似，嚼食槟榔容易上瘾，难以自拔，有嚼食者甚至用“心瘾”来形容。

（二）戒断率低

有调查报告指出，我国深圳居民的戒断率为24.74%，咀嚼时间3年以上的人群槟榔戒断率较低（P<0.05）[6]，而我国台湾地区原住民的戒断率仅有7.6%[7]。

（三）健康危害

主要包括以下方面：口腔癌前病变及口腔癌、牙齿及面部病变和其他健康问题[8]。

（四）环境危害

槟榔嚼食者随意吐混杂有唾液的槟榔残渣，不仅污染环境，还造成疾病传播的危险。

（五）一定的广泛性

我国是全球槟榔第二大生产国，尤其是在湖南、海南、我国台湾地区、广东等地，人们食用槟榔的现象较为广泛，导致危害范围更大。正因上述危害，对食用槟榔的治理，势在必行。

二、治理方式的选择

鉴于食用槟榔对人体健康的危害，厦门市人民政府已于1996年9月24日出台地方政府规章《厦门市禁止生产、销售和食用槟榔规定》，彻底禁止槟榔在厦门的生产、销售、食用并规定了处罚措施。现在的问题是，能否出台相关规范性文件，在全国范围内禁止生产、销售、食用槟榔？这在我国关于槟榔生产、销售、食用的重点地区，并不具备现实可行性，原因如下：

（一）文化因素

槟榔食用在我国某些地区已形成文化。我国文献上对槟榔的记载最早出现于西汉[9]，槟榔已渗透到我国众多的文化领域[10]，甚至包括文学领域[11]，不少人对槟榔食用有一定的情感认同，难以从心理上彻底拒绝。

（二）经济推动

与槟榔相关的种植业、加工业、销售业已开展多年，推动了地区的经济发展以及带来了可观的税收，槟榔的经济效益高而稳定[12]。因此，撼动这颗“经济大树”较为困难。

（三）稳定因素

相关产业制造了不少就业岗位，解决了不少人的工作问题，彻底取缔槟榔会造成某些人失业，从而危及社会稳定。

因此，基于当前我国食用槟榔业的现状，在全国范围内“暴风骤雨”式地取缔槟榔的生产、销售、食用并不现实，采取疏导的方式比较可行。疏导的治理方式，应立足于法律治理角度，以制定高层次的规范性文件为着力点，对食用槟榔的各个环节进行严格的规定、管理和监控，以最大限度削弱食用槟榔对我国公民健康造成的危害。

三、规范性文件的制定

迄今为止，我国有关机关所制定的关于食用槟榔行业的管理规范，尚无全国范围适用的国家标准，只有两个地方标准：湖南省地方标准和海南省地方标准。而这两个标准存在制定主体层级低、适用范围受局限、规范内容覆盖面有限等问题，有必要制定新的规范性文件。就新制定规范的层级而言，不宜确定为地方政府规章和其他规范性文件，这是由食用槟榔无法在法制层面被认定为“食品”决定的。《食品安全法》第29条规定：“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。”以湖南省为例，根据《食品安全法》出台之前的法律法规，食用槟榔的生产由质量监督管理部门管理，据此，湖南省质量监督管理局有权为食用槟榔的生产制定地方标准也事实上制定了此标准。《食品安全法》出台后，针对食用槟榔的管理主体不再是质量监督管理部门，那么，似乎湖南省卫计委有权对食用槟榔的生产制定新的地方标准。然而，湖南省卫计委为食用槟榔的生产制定地方标准的前提是，食用槟榔应被认定为“食品”，否则根据依法行政原则，湖南省卫计委无法制定此标准。现在的问题是，食用槟榔能否被认定为食品？从事实角度而言，我国群众食用槟榔具有悠久的历史基础，当前槟榔制品在市场上大行其道并被群众广泛食用已是不争事实。尤其是在湖南省，槟榔的食用甚至成为根深蒂固的社会习俗，受众面甚广。但根据我国《食品安全法》对“食品安全”的定义，食用槟榔必须满足“无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”的特征，才能被认定为食品。食用槟榔在医学上被公认的人体健康危害性，决定其无法被认定为食品。正是基于此原因，如果由湖南省卫计委将食用槟榔认定为食品，并根据《食品安全法》相关规定对食用槟榔进行相应的食品安全风险评估和制定地方标准，并无法律依据。

在法律依据缺位的背景下，有人提出，作为权宜之计，可由槟榔行业协会制定食品槟榔的行业标准。但这有两个问题：一是行业协会与食用槟榔行业存在利益相关的问题，应予回避；二是槟榔行业协会不是国家机关，权力有限，所制定的规范不具备强制性。因此，槟榔行业协会不适合成为新规范性文件的制定机关。

如果回到我国《标准化法》的规定上来，可以为我们提供一个新的思路。《标准化法》第10条第1款规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。”因此，解决之道在于，由主管国家标准制定的机关——商务部针对全国的食用槟榔行业制定一个国家标准。该国家标准属于强制性标准，其具体内容的设定可以参考《食品安全法》，从食用槟榔的生产、销售、宣传等一系列环节进行规范。

具体而言，在生产环节，应降低槟榔中槟榔碱的负面效应，控制槟榔原果中的槟榔碱含量和槟榔碱在生产加工过程中的含量[13]。有学者经过实验发现，煎煮对槟榔皮、核中生物碱含量的影响较烘烤要大，这可为开发槟榔药食两用的安全剂量标准提供科学依据[14]。尤其是针对食品添加剂，应严格依照相关国家标准，降低或拒绝某些添加剂的使用。

在销售环节，应限定销售对象，对未成年人、老年人、孕妇等群体应禁止销售。在宣传环节应规定：

1.在食用槟榔包装的显眼位置上，应进行警示；

2.对食用槟榔的广告应进行严控，发布广告的主体应取得相关机关的许可，广告内容须声明警示内容；

3.教育行政机关应组织媒体对食品槟榔的危害广泛进行宣传，如在辖区学校定期组织“槟榔危害宣传进校园”活动。这是因为有学者在海南省海口市作过实证调查，有三点发现：一是居民对槟榔治病的危害知晓率偏低；二是嚼食槟榔者常合并烟酒的使用，增加了患口腔癌的风险；三是居民首次嚼食槟榔年龄较早。

四、结语

食用槟榔严重危害了我国公民的身体健康。从当前我国食用槟榔行业的客观处境来看，在全国范围内彻底禁止槟榔的生产、销售、食用并不现实，而对食用槟榔进行严控下的疏导既刻不容缓又现实可行。这种疏导方式可从法治角度进行，由我国商务部制定强制性的国家标准，对食用槟榔的生产、销售、宣传等方面进行详尽细致的规定，以此来尽最大努力降低食用槟榔对我国公民身体健康的损害。