“枫桥经验”视野下基层涉土地矛盾纠纷法治化治理实证研究

苏本茂

内容提要：伴随着 “城镇化”和 “乡村振兴战略”的双轮驱动，因农村和城乡结合部的土地资源重新配置在基层引发的矛盾纠纷凸显，主要集中在土地权属不明、征地拆迁补偿款的标准与分配不统一、土地腐败高发、失地农民的社会保障与再就业不充分、“代耕农”和 “外嫁女”的土地权益纠葛不清等领域，具有广泛性、群体性、尖锐性、渐进性、复杂性等特点。引发矛盾纠纷的原因多与利益驱动、土地财政、权力寻租、选举博弈、维权错位、物权保护缺位、社会治理机制不完善等因素有关。新时代治理基层涉土地矛盾纠纷，应当把握 “枫桥经验”精髓和方法，从确认法律权利与程序保障、创新基层社会治理模式与严格公正执法、健全矛盾纠纷多元化解决机制与切实维护群众土地权益补偿机制等方面入手，形成新型基层涉土地矛盾纠纷法治化治理模式。

引言

土地是农民赖以生存的根本和全部生活的保障，是农村发展的根基，也是城市得以扩张的依托。随着城市化进程的加快和 “乡村振兴”战略的实施，通过土地的重新配置和开发来实现资源的重组和整合成为必然，土地内蕴的价值日益凸显，特别是其经济价值呈几何级递进。因土地所有制的二元化，加之土地的稀缺和其巨大的经济价值，在土地的占有、使用、收益、处分、征用、开发等过程中，各利益主体之间不可避免地存在矛盾纠纷。如矛盾纠纷得不到有效化解，长期累积，易酿成重大信访事件，甚至升级为重大群体性刑事案件，严重影响基层社会的和谐稳定与发展。

一、当前基层涉土地矛盾纠纷现状之考察——以广东省中山市为例

（一）因土地问题引发矛盾纠纷的表现领域

广东省中山市位居粤港澳大湾区的几何中心，城乡一体化程度和基层社会治理水平也处在全国前列。但是在城镇化进程中，由于工商业用地需求的剧增和房地产的火爆，因土地资源日益紧张而引发的矛盾纠纷不断攀升。据初步统计，在2012年至2017年期间，该市检察机关受理和查处包括信访案件在内的涉土地案件共计175件，矛盾纠纷主要集中于以下几个方面：

1．土地权属不明

现行 《土地管理法》对农村集体土地所有权主体没有明晰化，其经营管理权也没有细化。在计划经济体制乃至市场经济体制初期，农村中村组的土地无偿划出用于乡镇、村的公益业建筑用地、农田路网水利建设用地、或者乡镇、村办企业用地等现象十分常见。因土地价值未凸显，且土地的所有权不属于个人，基本上没有权属纠纷。但随着市场经济体制的完善，政策的调整，加之城镇化进程的加快，房地产开发的升温，导致土地价值飙升，各自利益主体出现，由此产生的组 （队）与组之间、组与村之间、甚至组与镇之间的土地权属纠纷不断，甚至酿成恶性刑案。如中山市港口镇中南村村民为争一块废弃制砖厂的地而引发的破坏生产经营案就较为典型。该砖厂位于港口镇中南村与老河七队交接处，原属于老河七队的集体土地，由于砖厂属于镇办企业，建砖厂后所占土地权属归于港口镇资产公司。该土地权属转移时是无偿的，当时老河七队的村民并无异议。后砖厂倒闭，将砖厂拆除后港口镇资产公司把土地承租给某种植经营户种植大蕉。因该块地毗邻城区，具有巨大的商业开发价值，受利益驱动，老河七队的村民欲争回该块地多次上访，后发展到由周某等人纠集并煽动老河七队的80余名村民持砍刀将争议土地上种植的大蕉全部砍伐，造成种植经营户直接经济损失26万余元的恶性刑事案件。

2．土地补偿标准争议不断

由于近年来土地价格变化的频率太快，而征地拆迁补偿标准的调整需要经过长时间的论证及通过法定的程序，滞后于经济发展与市场波动。以中山市为例，该市在2004年制定的补偿标准是不分征用地块位置与内涵价值的，且一实施就是四年之久。后虽于2008年、2016年进行了两次调整，细化了土地类别，提高了土地补偿标准，但由于土地内涵的可期望价值太大，且村民被征地后补偿款难以保障其生活来源，被征地户为此多次上访甚至拒不配合政府的征地行为。如中山市西区为释放土地潜能，按照 《“三旧”改造专项规划 （2015—2020年）》推进马安片区闲置厂房、城中村的改造，但因征地拆迁补偿问题出现一些 “钉子户”，很大程度上影响了 “三旧”改造工作进展。

3．提留地的分配诉求不一

所谓 “提留地”，又称留用地，是指从农村集体土地或征用土地中按比例提取一部分土地，由集体经济组织统一支配的土地。自改革开放以来，包括中山在内的珠三角农村地区很多村为解决教育、五保户、治安、农村福利、村干部报酬等费用，向村民小组提取了一定比例的土地集中使用。税费改革后，村民小组要求把提留地全部返还的呼声越来越高。如黄圃镇的大芩村，该村在上世纪末向生产队提取了15%的土地集中发展村级集体经济，以解决治安、福利等费用，提留地的收益分配给村民较少，为此村民意见较大，多次上访闹事。再如东升镇益隆村村民围攻、封堵小榄镇金蕊工业园，导致园区内厂企停工事件，也是源于村民对益隆村提留地中的300亩土地出租给小榄镇工业基地投资有限公司不满所致。

4．补偿款与集体土地收益的使用与去向存在漏洞

《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村统一纳入集体经济组织管理范围。另外，村集体组织在投资房地产、出租土地附着物等方面有很多土地收益，这些收益一般都由村集体掌握使用。但在涉及征地拆迁问题上的不公开、不透明，往往使农民怀疑村干部将征地补偿款瓜分、截留，甚至怀疑村干部私卖、侵占集体土地或贪污集体土地收益，或利用职权在填土、建设工程等集体建设项目上谋取私利，擅自更改土地用途等，进而不断上访要求追究有关当事人的责任。上访未达目的后，为进一步扩大影响，甚至聚众闹事，如中山市西区长洲村及中山市古镇镇海洲村的村民怀疑村干部在土地上牟利而聚众上街堵路及聚众闹事等事件。

5．农民失地后的生活保障与再就业不尽人意

目前征地一般都采取一次性货币安置，但受 “耕者有其田”等传统农业文化影响的村民认为土地的价值不能仅用金钱来衡量，政府要地与农民惜地之间形成矛盾。失地农民无稳定收入来源，往往对生活前景担忧。特别是部分年龄偏大和文化水平、工作技能低的失地农民，就业难的问题仍较为突出。随着物价水平的上升，其生存成本加大，补偿难以保障其失地后的生活来源，导致生活质量严重下降，从而出现新的社会矛盾，对农村的稳定也带来潜在威胁。

6．“代耕农”等特殊群体的土地权益纠葛不清

所谓 “代耕农”，是指珠三角地区自愿与镇、村或农户以书面或口头方式订立农田代耕合同，并承担代耕田公购粮任务、从事农业生产的外地农民。随着经济发展，大片农田被征为国有发展工商业，失去了代耕土地的 “代耕农”面临着进退两难的境地：一方面，由于长期远离家乡在珠三角代耕土地，家乡没有承包土地，实际上已经没有退路；另一方面，“代耕农”长期在珠三角生活，其家庭、子女已经融入珠三角。“代耕农”问题涉及法律关系复杂、解决难度大。失去了代耕土地的 “代耕农”以征地违反代耕约定为由，要求对征用代耕地给予适当的补偿；同时，对其在代耕期间临时修建的一些违章建筑住所也要求合法化或拆迁后要给予补偿。当要求无法得到满足时，便越级上访，引发矛盾冲突，以中山市为例，因 “代耕农”问题引发的上访案件已达10余起。

（二）基层涉土地矛盾纠纷的基本特征

1．广泛性

随着粤港澳大湾区建设的推进与土地不断升值，土地纠纷增多，存在于城市 “三旧改造”、城市基础建设、房地产开发、交通设施建设、“代耕农”“外嫁女”“村改居”后土地投资收益的分配等方面。

2．群体性

土地的征用与拆迁是政府行为，涉及的利益主体一般是团体性的，由此引发的矛盾纠纷往往也是群体性的。同时，一般人都清楚，个体行为只有组合成集体行为，才能整合为更大的力量，从而获得利益的最大化，因此，基层的涉及土地矛盾纠纷往往通过一些群体性的事件表现出来，以此获得问题的解决。这种群体性征地拆迁等矛盾一旦为别有用心的人所盅惑，就会诱使一些不明事理的群众参与，容易形成群体性上访或聚众闹事，从而影响社会稳定，影响经济发展。根据中山市检察机关案管部门初步统计，近五年来因土地问题引发的聚众扰乱社会秩序、聚众扰乱交通秩序、破坏生产经营、妨害公务等群体性刑事案件就达8件，其他非刑事的群体性案件就更多了。

3．尖锐性

经 “六五”“七五”等普法教育的熏陶与浸染，群众具备了一定的维权意识，但对具体的权利义务有时只知其一不知其二，有的甚至只讲权利不讲义务。因群众在土地问题上片面强调享有的权利，再加上 《土地管理法》实施较迟，相关配套法律法规不健全，在政府征用土地或拆迁时，被征地拆迁户片面强调国家保护农民土地承包权及私有房屋产权，不满足要求则拒不配合征用与拆迁。政府为了刻不容缓的建设任务，特别是为了一些基础交通设施与公益性的项目而强征强拆，从而形成对抗性、尖锐性的矛盾。

4．渐进性

房屋拆迁、土地被征用、安置补偿等对每个被征用拆迁户来讲是利益攸关的大事，对此都有自己的意见和想法。虽有些矛盾纠纷暂时未显现出来或表现得不突出，但潜在的隐患不容忽视，这些矛盾纠纷有个发展演变的过程，如果不在萌芽状态或发展初期处理到位，一旦有诱因就可能激化为剧烈冲突。

5．复杂性

就土地矛盾纠纷而言，有时是土地权属、土地款的分配与使用等几个问题结合在一起，问题较为复杂，同时，不仅仅是民事纠纷，往往是民事、行政与刑事交错混合。另外，土地矛盾纠纷往往与基层建设、反腐败、城乡规划、特色小镇建设、社会保障、基层治理、乡村振兴等问题和矛盾交织在一起，具有复杂性、敏感性，处理十分棘手。还有，有些矛盾纠纷因涉及人数多、历经时间长，积怨深、经济利益明显等因素，调处化解非常困难。

二、基层因土地问题引发的矛盾纠纷成因分析

（一）引发矛盾纠纷的经济与社会原因分析

1．利益驱动

市场经济体制下 “利益”被放在第一位。区域经济的发展对土地的需求是递增的，但土地属于不可再生资源，加之国家的土地政策日益紧缩，土地的升值日益凸显。以中山市为例，该市地处珠江三角发达区域，属于建设用地严控区，随着粤港澳大湾区列入国家规划，特别是城区组团及西北组团的工业发达区，土地可开发潜力大，经济价值高。人具有趋利的本性，受利益驱动，一旦涉及征地拆迁补偿，土地收益分配、土地权属确认等情况，即使政府部门已经制定了相应的补偿安置标准或分配比例，但总觉得补偿标准太低，与预期目标有差距，就常想方设法追求利益最大化，甚至不惜以非法闹事方式来争利。如近几年频发的因土地纠纷引发的群体性事件中，无不反映出较强的争利性。无论是首要分子还是一般参与人员，其参与闹事的目的就在于谋取最大的经济利益。当然，由于其缺乏法治的意识与可持续发展的目光，不能正确处理好个人利益与集体利益的关系，片面谋求私人利益，迫使有关部门为维护社会稳定而采取强力措施。

2．土地财政

由于财税体制的原因，地方政府过分依赖土地收入这项 “第二财政”，大兴土木既可以得到土地变现的巨大差额利益，又可以增加GDP，还可以显现当前的政绩，在短时期内可以得到 “看得见”的认可。地方政府通过征收并出让土地获得可观的收益，各地 “地王”频出就是其表征之一，这样难免使被征用户心理失衡，认为政府是在变相掠夺其财富，因此萌生怨恨情绪，产生社会对抗。另外，如果征用或拆迁后的土地被开发商变相闲置静等房地产升值才开发，既造成土地资源的浪费，也使群众认为政府失责。

3．权力寻租

土地内蕴着巨额利润，个别土地管理者在土地征用、拆迁、土地开发利用及土地款补偿分配等方面利用手中的权力寻租，牟取个人利益。从近几年检察机关查处的土地腐败案件来看，有的干部利用手中职权在征地拆迁大肆贪污受贿，或与商人相互勾结，弄虚作假、倒买倒卖，利用土地增值一夜暴富。如中山市火炬开发区宫花村原书记郭某强等3人合谋共侵吞宫花村土地补偿款8000余万元，郭某强被判刑9年。

4．选举博弈

在农村 “两委”的选举上，借土地问题向竞选对方发难，进行利益博弈，已成为激发矛盾的一个新动向。然而，由于基层法治建设相对薄弱，个别人企图利用这种 “民主选举”达到个人非法目的的现象并不鲜见。在选举过程中，表现为个别人企图借土地问题搞垮竞选对手当选村官。例如，中山市北部某村的问题，与 “下台”村官以征地问题为幌子，不断组织人员越级上访或阻挠填土，实际上是想整倒 “台上”的村书记，报自己 “一箭之仇”不无关系。这些现象，反映了一些人的错误心态：不是通过正常的司法或行政途径解决问题，而是将个人问题组织化、复杂化，妄图达到能当选村干部的目的。

5．维权错位

美国法学家伯尔曼说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”①[美]哈罗德·伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2003年版，第12页。由于受长期 “人治”文化的影响，百姓 “清官”情结浓厚，总期待自己的问题能够通过高层领导的重视和自上而下的压力而得到解决。因此，当在征地拆迁等涉土地问题中认为自己的合法权益受侵害的时候，少数群众片面强调个人维权，首先想到的不是依照法律途径解决，而是 “信上访不信法”“信闹事不信法”，试图通过将事件 “闹大”来引起高层领导的注意并给当地政府施加压力，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误维权思想愈演愈烈。群众的这种法律信仰的缺失，也容易被不法分子所利用。如石岐区张溪村村民被骗一案，就是典型。该村村民一直想通过上访争回被征用的土地，期间被无业游民黄某等人利用，黄某自称是中纪委的领导，能帮助村民争回土地利益，村民信以为真，筹集10余万元现金交给黄某做活动经费，结果被骗。另外，在调研中还发现了一些非常值得注意的倾向：近年来，不少涉土地群体性事件中，背后往往都会有某些所谓的 “社会能人”参与其中。这些人不管当事人的利益诉求是否合理、表达方式是否合法，也不管当地政府有无解决问题的诚意和努力，无视党的领导，目无法纪，不断挑拨是非，而某些群众对这些人的挑唆往往言听计从，积极盲从。甚至于一些合理诉求已经得到解决的土地问题在他人的鼓动下，也不断提出一些没有法律依据的过分诉求。

（二）引发矛盾纠纷的法律与制度原因分析

1．土地物权保护机制不健全

我国法律规定公民对土地没有所有权只有使用权，对土地权属纠纷解决方式只作了原则性、概括性规定，没有明确规定各类土地权属纠纷解决方式的适用范围和适用条件，导致土地权益保护在具体的法律适用方面面临一些困境，在征收补偿等维权方面也受囿于现实行政诉讼式微之困。尽管全国各地农村的土地确权工作在全面铺开，而且有很多地方取得了一些新经验，但仍然存在一批现实问题等待破解。例如，实测后多出的土地的归宿问题、已经成规模流转的土地如何确权问题、②例如，由于中山市已实行农村股份合作制改革，农村土地流转率达92%，并实行集约化、规模化经营，均分到户的情况相对较少，耕地地貌变化较大，原有承包土地的 “四至”界限已被打乱，农民已难以辨认本户的承包地块的界限。测绘的土地数据格式不统一问题等等。同时，由于户籍制度调整、取消农业税、土地价值暴增、农民进城、乡村振兴等原因，出现了 “代耕农”“回迁户”“外嫁女”“外来户”“非农户”等多元利益群体共存的局面。主体的多元化必然导致利益的多元化与利益的碰撞。面对征地款分配、集体分红、土地调整、山林权属等新旧利益分配时，由于缺乏法律与政策的制度性规范与保护，导致不同利益主体因利益冲突而引发大量矛盾纠纷。

2．社会治理机制不完善

当前因土地问题而引发上访事件或刑事案件，预防矛盾纠纷激化的社会治理机制不完善是重要原因。一是配合协调、运作高效的信访机制尚未健全。由于现行信访制度一再强调 “首办责任制”，导致上级信访部门通过层层转办，甚至直接通知下级政府将上访者接回，使矛盾难以得到及时化解。信访没有效果，一些群众才不惜采取聚众闹事、堵路、围堵国家机关等极端方式。二是立足基层、灵活有效的调解机制有待完善。实践证明，及时调解是化解矛盾的有效手段。目前，虽然存在司法调解、行政调解、仲裁调解、人民调解等不同类型的调解，但各部门的调解没有有效衔接，实际上是在做重复的劳动，甚至引发矛盾升级。三是信息灵敏、应对有效的矛盾纠纷处置机制有待完善。在信息化时代，当群众认为自己的土地权益遭到侵害后，往往可以通过互联网等途径寻找类似个案，了解中央最新精神、其他地区在处理类似问题上的态度等。因此，群众在维护自己的土地权益时，其诉求往往具有合理因素，而个别部门对于群众诉求却反应迟钝。纠纷与冲突出现时，不是积极疏导，而是一味瞒压，使矛盾越来越大。而矛盾激化升级时，又往往手足无措，各职能部门之间也缺乏快速应对、行之有效的处置预案。四是公共管理职能缺失，城市发展规划失控。地方政府是城市化的主导，也成为 “圈地”行为的主导，滥征土地、浪费土地，置土地利用总体规划不顾，频频修改城市规划等行为屡见不鲜。

三、运用 “枫桥经验”治理涉土地基层矛盾纠纷的路径和对策

“枫桥经验”起源于上世纪六十年代浙江诸暨枫桥镇人性化改造特殊人群 “四类分子”时基层群众的大胆创新与实践，可以概括为 “发动和依靠群众，矛盾不上交，就地解决”。50余年来，“枫桥经验”也在自身的检视中不断丰富和拓展，从阶级斗争经验演变为基层社会治理经验，具有了新的时代内涵，历久弥新，其精髓就是走群众路线，方向和方法就是依法治理，运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。③习近平总书记在纪念毛泽东批示 “枫桥经验”50周年时作出重要批示，要求 “各级党委和政府要充分认识 ‘枫桥经验’的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把 ‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。参见 《习近平：把 “枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好》，载 《人民日报》2013年10月12日第1版。土地是基层群众的命根子，也是新时代群众利益承载的 “聚宝盆”，因土地问题引发的基层矛盾纠纷的有效治理，是基层社会治理的重要内容，也与群众利益休戚相关，必须坚持和发展 “枫桥经验”，始终要依靠群众、依靠法律，崇尚法治、遵从新时代社会治理规律，通过确认法律权利与程序保障、创新基层社会治理模式与严格公正执法、健全矛盾纠纷多元化解决机制与切实维护群众土地权益补偿机制，形成新型基层涉土地矛盾纠纷法治化治理模式。

（一）宏观策略：以法为纲，确认权利与程序保障

1．全面落实 《物权法》关于土地征收的规定及其程序要求

我国 《宪法》规定了国家征收遵循于公共利益的原则，《物权法》也明确政府只有出于公共利益的需要，才能征收土地，并且必须给予被征收人经济补偿和生活保障。要实现兼顾人权保障和行政效能的土地及单位、个人房屋及不动产征收制度，需从三方面入手：一是明确 “公共利益”的确定程序，使 “公共利益”的界定上有法可依。二是规范征收程序，使该程序能尊重被征收人的程序主体性，满足其知情权和对形成征收决定的参与权。三是完善补偿程序，能让农民自己参与补偿方案制定，以保证公开公正，并获得司法救济。

2.明晰土地产权

长期以来，我国侧重从国家干预的角度对土地关系进行公法调整，强调国家对土地资源的行政权力配置，而疏于对土地法律关系的私法规范，疏于对私有物权的强力保护，导致农村土地产权模糊，很多土地没有正规的法律证件，一些基层组织在招商开发中随意优惠土地政策，致使农民利益受损等。为明晰土地产权，自2013年在全国启动了土地确权工作，其目的就是把所有类型土地的权利归属、用途性质等都确立清楚，中央统一发证，在法律关系上把土地的归属关系完全确立下来。④截止2017年底，全国整省推进农村土地确权工作的省份已达28个，涉及全国2718个县 （区、市）、3.3万个乡 （镇）、53.9万个行政村，其中山东等7省 （区）已向党中央国务院报告确权登记颁证工作基本完成。全国实测承包地面积15.2亿亩，已超过二轮家庭承包耕地面积；确权面积达到11.1亿亩，占二轮家庭承包耕地账面面积的82%。根据中央部署，农村土地承包经营权确权登记颁证工作要求在2018年底完成，目前确权已经进入最后的收官时期。参见 《2018年全国承包确权登记收官》，载中国广播网。在确权过程中，要妥善解决承包地块面积不准、“四至”不清、权属模糊、登记簿不全等问题，强化对土地承包经营权的物权保护。通过确权登记颁证，能够让农民更清楚地掌握自己家庭承包的土地或者拥有股份所对应承包土地的具体情况，赋予股权更充分的物权保障，为解决各种涉土地矛盾纠纷提供定纷止争的依据，有利于通过法律途径维护权益，从而遏制侵害群众土地权益的现象发生。

3．有序推进农村土地流转的改革与创新

目前，农村土地资源的市场化配置程度较低，土地的资产价值无法在土地利用中得到显化，土地价格严重扭曲，农民难以分享工业化、城市化带来的成果，现行农村土地法律制度设计无法提供与现实需求相适应的法律制度保障。随着城乡二元结构的逐渐解体以及城乡统筹战略的实施，现行农村土地制度亟待改革，并与城市化发展进程和城乡统筹发展战略相协调。为此，自2013年开始，每年的中央一号文件都有涉农村土地流转改革内容，其中2018年的中央一号文件就系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，并明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权 “三权分置”。总之，改革的路径有两条：一是推进农村土地承包经营权流转机制创新。进一步完善农用地流转的法律制度，开放农村土地市场，赋予农民更多的土地权利，将耕地承包经营权纳入抵押权的客体，通过充分发挥耕地承包权的资金融通功能，显化农村土地的资产价值，促进农业现代化和产业化以及非农产业的发展。⑤2013年7月23日，习近平同志在武汉农村综合产权交易所考察时就提出要好好研究土地流转问题，推进农村土地的流转制度的改革已势在必行。参见人民网 (http//:www.pople.com.cn)相关报道。二是推进含宅基地在内的集体建设用地使用权流转制度的创新。城市化的快速发展和农村非农产业的迅速成长使得集体建设用地使用权进入市场参与经济活动已成为必然，一个庞大的集体建设用地使用权的隐性市场正在悄然形成，但其负面效应不容忽视。例如，土地利用总体规划和城市规划屡遭破坏，“小产权房”遍地开花、建设用地供应总量难以得到有效控制，耕地资源的保护受到冲击等等。因此，允许设立与国有出让土地使用权期限、内容、效力、市场价格相当的集体出让土地使用权，承认集体建设用地使用权直接入市流转，特别是宅基地可以交易，获得流动性，提升价值，这是保障农民分享城市化过程中产生的土地级差收益的要求，也是逐步改变城乡土地二元体制的根本途径。

4.织密土地权益保障网络

“要切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，以维护被征地农民合法权益。”⑥参见 《胡锦涛：严格界定公益性与经营性用地，规范征地拆迁管理》，载 《人民日报》2011年8月24日第1版。在征地拆迁过程中，政府职能部门应严格执行国家规定，界定公益性与经营性用地，对经营性用地实行公开招拍挂。土地征收与房屋拆迁必须坚持依法、自愿、平等、有偿的市场基本规则，充分尊重和保护被征收与被拆迁人的主体地位，充分保障失地农民与失房人在土地流转、开发中获得合理收益，作为对其失去原有权利的一种财产补偿。同时，要保障土地补偿款及土地收益分配公平合理。在农村土地收益分配上，往往以是否是集体成员，即以户籍为标准。笔者认为，认定集体成员应以户籍为原则，但还要结合是否长期居住、有无承包地、房屋等情况。如外嫁女，由于户口未迁出且享有地权，应享有村民同等待遇；如上门女婿，户口迁入且居住当地，如在迁出地不享受的，在迁入地应享受；如离婚女、外嫁女、鳏寡孤独等利益受损者，要提供相关援助，以维护他们的合法利益；再如 “代耕农”，要考虑在经济上给予适当的补偿，对其违章的建筑拆除后，也要考虑妥为安置。

（二）根本路径：以法治思维和法治方式为本，创新基层治理模式与严格公正执法

1．加强基层建设，培育法治意识

（1） 规范村 “两委” 选举

村 “两委”是农民利益的代言人，能够忠实履行农民利益代言人职责的村 “两委”对有效维护农民利益、维护社会稳定、发展经济至关重要。不可否认，近年来在村 “两委”选举中出现了一些不和谐因素，主要表现在通过诬告、威胁、欺骗、贿赂等违法手段竞选，借土地问题挑动村民向现任村领导或已当选领导发难等，个别地方甚至有农村黑恶势力介入。因此，要进一步贯彻执行中央《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》精神，下大力气规范村 “两委”选举，将作风正派、清正严明、做事踏实、能带领群众致富的德才兼备的人选进 “两委”班子。

（2）推进基层民主建设

群众反映的土地问题往往与村委会 （居委会）财务、村委会 （居委会）干部作风等问题交织在一起，要切实化解因土地等原因引发的基层矛盾，一方面要加强基层政权建设，完善村党组织领导的村民自治机制，指导帮助各行政村依法选举产生村民代表，对村级事务实行村民代表议决制度，履行民主程序，规范村务行为，切实保障村民群众合法权益和村集体利益，提升乡村治理水平。尤其要让征地迁拆的全过程置于阳光之下，把款项分配使用情况予以公开，让群众看在眼里，明在心里，并设立举报箱、举报电话，自觉接受群众监督；另一方面要落实2017年8月30日中央颁布的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》的相关规定，切实加强对村 “两委”班子的履职监督，一旦发现干部有问题，该教育的要及时教育，该处理的要严肃处理，决不能姑息迁就。

（3）培育基层群众的法治意识

加大现行土地法律法规和政策宣传，破除农民认知上的 “死角”。以基层组织为依托，利用各种渠道宣传土地政策，动员基层群众顾大体、识大局，引导其支持合法征地与拆迁，对个别无理取闹、漫天要价，政府要理直气壮地宣传土地法律法规和政策，干部要变 “怕”为 “敢”，敢于大张旗鼓地宣传，让政策入心入脑，打消幻想，杜绝 “大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误思想。同时帮助群众提高民主法治意识，把教育失地农民的着力点集中到开启民智、激励民力、凝聚民心上来。

2．转变政府管理职能，弱化土地财政

转变政府管理职能，把规则制定功能交给立法机关；把市场管理职能保留给政府征地、拆迁等职能管理部门，但征收与拆迁等职能管理部门要与征地、拆迁单位、资产评估机构分离；把纠纷裁决职能交还给仲裁机构与司法机关；对那些可以通过市场机制、社会中介服务机构独立完成的事项都应通过市场机制调节解决。政府要尽量通过税收、货币、金融等市场经济杠杆调节土地的价格和供应。同时，为减少对土地财政的过度依赖，可考虑采取其他举措弥补地方财政的缺口，如因地制宜适量发放地方债券就不失为一条路径。

3．健全执法工作机制，加强土地监管

减少土地纠纷，切实保护耕地与土地资源，就必须加强对土地的监管，以遏制土地违法行为。因此，有必要以本轮机构改革和行政执法体制改革为契机，⑦根据2018年3月颁布的 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和第十三届全国人大一次会议通过的 《国务院机构改革方案》，撤销国土资源部，组建新的自然资源部，并对行政执法体制进行改革，推进综合执法改革，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，推动按领域或职责任务相近领域整合执法队伍，实行综合设置。这次改革整合组建市场监管综合执法、生态环保综合执法、文化市场综合执法、交通运输综合执法、农业综合执法等5支队伍。将土地执法纳入到生态环保综合执法中整体推进，建立健全国土资源执法监察快速反应机制、土地执法办案机制、土地执法监察惩治与奖励机制、与纪委监察委及司法机关衔接配合机制等，进一步优化对土地的监管。

4．遏制土地腐败，打击黑恶势力

在征地与拆迁、土地承包、土地收益分配等方面，权力寻租、权钱交易、涉黑等违法犯罪行为时有发生，这就要求纪检监察机关和公检法等政法机关充分发挥各自职能作用，最大程度上防止与遏制涉土地职务犯罪的发生与蔓延。同时，要按照中央部署加大 “扫黑除恶”的力度，防止黑恶势力坐大。⑧2018年1月22日，中央政法委召开会议部署为期三年的 “扫黑除恶”专项斗争，其重点就是要扫除农村的黑恶势力，可以说恰当其时。对于露头的农村黑恶势力，要坚决打击，除恶务尽。

（三）现实对策：以维护群众利益为核心，完善矛盾纠纷多元化解决机制和土地权益补偿机制

1．疏通群众土地利益诉求表达渠道

“群众利益无小事”，在涉及土地利益的问题上，不能采取瞒、堵、压等手段应对矛盾，而要以听证、举报、监督、媒体反映等方式给公众提供诉求表达的渠道，在诉求明确表达的基础上，按照法律的程序进行协商谈判，自主解决利益矛盾。当社会群体在一定规则下，通过协商谈判公平有效地自行解决利益纠纷时，社会就初步实现了自我管理。

2．构建运转高效的涉土地问题信访机制

“信访制度是了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作”，⑨参见 《习近平：千方百计为群众排忧解难不断开创信访工作新局面》，载 《人民日报》2017年7月21日第4版。是将矛盾与冲突化解在初发阶段的有效手段，要本着 “立足于落实政策、立足于解决问题、立足于维护稳定”的原则，高度重视土地矛盾纠纷，及时处理。一是各级领导要树立 “土地信访无小事”的理念。要实行“一把手”负责制，对一些重大和疑难土地信访亲自过问，了解和掌握真实情况，拟定切实可行的处理意见。二是提高土地信访专业化水平。形成全面覆盖、信息畅通、责任明确、处置及时的土地信访问题预防排查和信访信息报送的信访工作网络系统。三是采取人性化的接待方式，最大限度地化解矛盾。四是加强配合与沟通，构建大信访机制。各职能部门、各基层政府的信访机构要加强沟通联系，密切配合，构建大信访格局，杜绝相互推诿，层层转办等陋习。

3．构建规范有序的土地纠纷调解一体化机制

俗语说 “一场官司一世愁”，矛盾化解不仅要依靠司法途径，还要充分发挥调解的高效、亲民、平和调处矛盾纠纷的重要作用。“调解可以从源头上减少不和谐因素，防止矛盾激化、升级，促进社会和谐稳定。……统筹协调利益关系，及时化解矛盾冲突，实现定争止纷，就必须利用调解手段”。⑩参见 《孟建柱：进一步提高人民调解水平》，载 《长安》2013年第11期。最大限度发挥调解的功能，必须构建沟通便捷、协调有效的调解一体化机制。①以枫桥镇为例，该镇在2015年就出台了 《关于建立枫桥镇矛盾化解甄别疏导机制的实施意见》，通过构建调解一体化机制确立了矛盾纠纷甄别疏导机制，明确了调解范围，人民调解与行政调解、司法调解等有机衔接，更加规范调解工作，明确受理范围，提高调解效率和调解质量。所谓的调解一体化，就是 “大调解”机制，是指在党委的统一领导下，在政法综治机构协调下，整合人民调解、行政调解、司法调解三种调解的优势与资源，形成 “横向到边、纵向到底、上下贯通、作用协调、多方参与”的大调解中心。同时，还要借助 “互联网+”提升调解的便民性和高效性，例如，以乡镇或行政村为单位建立人民调解员微信群，开展在线调解、视频调解等，提高工作实效，方便人民群众。

4．推进 “能动司法”，将重大矛盾冲突纳入司法解决的轨道

所谓 “能动司法”，指司法机关在党的绝对领导下主动参与社会治理创新与社会重大矛盾的化解。由于司法具有谦抑性及受 “维稳”等因素的影响，司法机关对一些涉土地的矛盾纠纷，尤其是群体性、敏感性、剧烈性的矛盾纠纷进行裁决的主动性不强，有时甚至予以规避。这种司法权的无原则谦让放任了现实的矛盾与纠纷。公民如不能寻求司法救济，必然转而去寻求其他非理性途径解决纠纷，这样不但损害了司法的公信力，而且也给社会留下隐患。因此，司法机关必须积极主动地为群众矛盾纠纷的解决寻求司法解决之道，把参与基层社会治理和基层矛盾纠纷的化解工作作为司法机关义不容辞的责任。在司法实践中，既要通过以案释法等方式引导当事人在法律框架内解决矛盾纠纷，又要积极创造便利条件鼓励群众诉讼维权，如为群众设立征地与拆迁补偿纠纷司法救济的便捷平台，支持群众对裁决不公的涉土地民事行政裁决提请抗诉等。另外，对提出过高要求的 “钉子户”进行强制征用与拆迁时也要通过司法途径来解决。

5．适当提高土地补偿与安置费标准，做到让利于民

朱镕基同志曾经指出：“现在 ‘城镇化’已经跟盖房子连在一起了，用很便宜的价格把农民的地给剥夺了……这种搞法是很危险的”。②朱镕基：《朱镕基讲话实录》，人民出版社2011年版，第480页。事实上，征地拆迁户反映最为强烈的就是补偿款和安置费的标准太低，与市场价格相差悬殊。应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准，综合考虑影响土地价格的各种因素，最终以市场评估价及未来可预期利益之和为征地与拆迁补偿价格底线，以保证失地群众与政府、开发商等一起共享土地增值的成果。

6．拓宽失地农民创业与再就业途径，完善其生活保障机制

在土地征收和拍卖中，一次性货币补偿尤其是巨额补偿虽能解决失地农民的近忧，但难以解决其长远生计的远虑。因此，帮助失地农民增收致富，保障其基本生活，是保证社会长治久安的必然要求。

（1）借力当地产业发展的比较优势，鼓励创业与再就业。创业与再就业不但能解决失地农民的生存问题，而且还有助于经济发展和社会稳定。各地要根据本地的优势产业因地制宜，建立失地农民技能培训和就业引导机制，实行有针对性的劳动技能培训，以满足其就业需要；鼓励农民自主创业，政府给予贷款及税收政策优惠；建立失地农民失业登记簿册，加强失地农民就业服务网络体系建设，引导本地企业优先吸纳失地农民就业。

（2）加大城乡统筹力度，提高疾病、养老保险等社会保障水平。为了使城乡社会保障制度体系相衔接，同时充分考虑参保人员的缴费承受能力，应该设立失地农民社会保障基金，经费主要来源于土地补偿费、房屋拆迁补偿费、土地转让后增值收益、政府财政拨款、基金运营收入及慈善捐赠等，政府劳动和社会保障部门设立专门账户、统一监管、专款专用。另外，要考虑将城市最低生活保障制度延伸至城市扩张区域的失地农民；建立农村特困家庭子女教育救助制度；用基本医疗保险及医疗商业保险取代 “新农村合作医疗”制度和大病统筹制度，提高统筹层次；建立失业保险制度、公积金式住房补助制度、法律援助制度及大灾临时救济制度；创立专门为失地农民服务的理财咨询机构帮助农民理财等。

结语

诚然，基层涉土地矛盾纠纷具有不同的形式与特点，其发生的领域与诱因也会随时代的变化而不断发展与演变，其治理路径与对策并不仅限于本文所叙一途。事实上，在全面推进依法治国新时代背景下，妥善化解因土地问题引发的矛盾纠纷，有赖于新发展理念的全面落实，有赖于民主法治的深入推进，有赖于自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的健全，更有赖于全社会成员共治共建共享的社会治理格局的形成。总之，只有继承和发展 “枫桥经验”，坚持在法治道路上砥砺前行，才能从根本上化解土地矛盾纠纷，实现基层社会的民主、法治、平安、和谐、稳定。