论教育经费绩效评价的法制化

廖逸儿

内容提要：教育经费支出是我国一般公共预算的第一大支出，提升教育经费绩效是实现教育治理现代化、全面提高教育质量的重要手段，而这有赖于教育经费绩效评价制度的完善。针对目前教育经费投入不充足、分配与结构不合理、各种监管及评价不到位等问题，应当从以下方面推进教育经费绩效评价的法制化：一是强化立法，实现 “有法可依”、立法统一、立法有效；二是立法内容应强调绩效目标分解与责任落实；三是根据实际需求及时修订法律法规。

一、问题的提出

教育经费管理是教育治理现代化的基础。我国是人口大国，也是教育大国。教育问题包括教育经费绩效一直是社会关注的热点问题。早在1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出 “各级教育部门和学校必须努力提高教育经费的使用效益”，对教育经费的绩效提出了导向性要求。之后二十多年，财政投入教育经费逐年增长，教育改革与发展成绩有目共睹，但有关经费规模、结构、产出和效果却充斥争论。教育经费绩效评价作为检验教育目标实现及经费监管手段应运而生。2003年，为推动支出绩效评价工作，财政部颁布有关评价方案，选择重要支出项目进行评价试点，如教育部主管的 “高校构建节约型校园”项目。

财政支出绩效评价是财政改革与管理创新的手段，也是一项系统工程，教育经费绩效评价亦不例外。近十几年来，随着评价实践的深入，评价中各种深层矛盾日趋尖锐。应该说，自2003年党的十六届三中全会提出 “建立预算绩效评价体系”以来，教育经费绩效评价由易到繁，各种评价实践在监管经费方面取得成效，但主要功能与财务审计并无本质差别，难以体现评价价值并有效驱动教育经费绩效提升。个中原因在于：教育经费绩效评价涉及矩阵式的权责关系，权责关系不清晰、法制滞后成为制约评价过程推进及效果凸现的关键因素。基于党的十九大报告提出 “全面实施绩效管理”的新时代要求，及时将教育经费绩效评价的成熟经验上升为法律法规，实现评价法制化是重中之重。从发展背景来看，党的十八届四中全会对 “依法治国”做出重大部署，强调把法治作为治国理政的基本方式，并提出 “加强重点领域立法”“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”，①习近平：《〈关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，新华网：http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，2018年5月13日访问。要求 “重大改革要于法有据，确保在法治轨道上推进改革”。②习近平：《把抓落实作为推进改革重点 重大改革都要于法有据》，新华网：http://www.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm，2018年5月13日访问。同时，教育经费约占财政支出15%，为第一大支出，推动教育经费绩效评价法制化，驱动教育经费绩效提升，对于深化我国财政体制改革，建立现代财政制度，推动财政治理能力与体系现代化具有重要作用。

但是我国教育经费绩效评价实践起步较晚，其法制化内容尚未形成一个成熟的体系，就目前而言，针对教育经费绩效评价法制化，多数论述往往介绍国外的经验和做法。袁靖宇归纳西方发达国家推进教育经费绩效管理的经验，发现立法是发达国家的通行做法。以马里兰为例，因受到联邦《不让一个孩子掉队法案》《政府绩效与结果法案》和马里兰州的管理措施推动，马里兰州制定绩效报告卡制度以推动绩效管理。③袁靖宇：《美国公立教育系统绩效管理分析与启示——基于马里兰州的研究》，载 《教育发展研究》2011第24期。史万兵等人对荷兰高等教育投资绩效评价制度研究后发现，仅当确定了评价基本法，才能按法律要求，根据高等教育的实际办学绩效对高等教育进行负责任的投资。④史万兵、赵士谦：《荷兰高等教育投资绩效评价制度的经验与启示》，载 《大连理工大学学报 (社会科学版)》2011第3期。巫锐对德国高等教育治理模式研究亦有同感。⑤巫锐：《德国高等教育治理新模式：进程与特征——以 “柏林州高校目标合约”为中心》，载 《比较教育研究》2014第7期。傅松涛等人进一步对美国的教育考责制进行研究，他们发现该制度把自制力和压力实实在在地放在每一个人身上，塑造和考验美国人的文化活性、社会建制、公民素养和担责能力。⑥傅松涛、苗丽、杨晓锋：《教育考责制与美国政府教育责任的强化》，载 《比较教育研究》2007年第7期。成刚等人对中美中央政府教育经费监管体系进行比较，指出1993年颁布的美国 《政府绩效与结果法案》与2002年重新修订的 《初等和中等教育法案》是教育经费绩效问责的主要法律依据，并基于政府绩效与学生学业成就标准的改革提出了广泛而严格的要求。相对而言，国内教育经费监管更重视教育经费使用的合法合规性与监督的全覆盖，较少对教育效果开展评价，如 《关于合理安排使用财政教育经费的指导意见》和 《教育经费使用监管暂行办法》有关指引即是如此。⑦成刚、孙宏业、杜育红：《教育财政经费反腐模式研究——基于中美中央政府教育经费监管体系的比较》，载 《教育发展研究》2015年第11期。同时，胡税根等指出，缺乏专门立法、缺乏程序保障、缺乏监督机制、事后救济制度不完善是绩效评价法律制度不健全的主要表现，其原因主要是缺乏中央政府的有力推动、受到评估技术的限制、官僚主义的抵抗，以及传统文化和观念的影响。⑧胡税根、金玲玲：《我国政府绩效管理和评估法制化问题研究》，载 《公共管理学报》2007年第1期。而陶清德认为，我国政府绩效评价理论研究和实践偏重技术化，轻视法制化，没有形成对政府具有强制约束力的规则系统，导致绩效评价沦为了干部人事调整的工具，或者财政分配上的形式依据。⑨陶清德：《法制化：当前我国政府绩效评价制度化的关键步骤》，载 《甘肃理论学刊》2014年第1期。

总体来看，现有研究较多论及教育经费绩效评价法制需求及法制化缺失的现实，但未能有针对性地对教育经费绩效评价存在问题及评价法制化必要性、可行路径进行深入探讨，其中不可忽视的原因在于教育经费绩效评价涉及面广而权责关系尚未明晰，正因如此，以法制化推进教育经费绩效评价，提升经费绩效，意义重大。

二、教育经费绩效评价的历程与存在问题

（一）我国教育经费现状评析

上一世纪90年代以来，在国家 “教育优先发展战略”引导下，经历二十年时间，我国最终实现教育经费总量历史性突破，进入 “4%梯队”，城乡义务教育得到基本保障。但与此同时，人民对于优质教育资源的需要和教育不平衡不充分的发展之间矛盾逐步显露出来，反映到教育资源投入上，即教育经费不充足与教育经费绩效低下。

其一，教育经费不充足。上世纪80年代，国内经济学家提出人均GDP达1000美元，公共教育支出应占GDP的4.24%，认为我国公共教育投入严重不足。据此，1993年，《中国教育改革和发展纲要》出台，提出 “逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四”的目标。2012年，财政性教育经费支出实现4%，但学界发现 “4%”并未实现教育投入充足化。表1是2012年至2016年期间全国教育投入的基本情况。数据显示，全国公共财政教育支出占公共财政支出比例基本稳定在15%左右，但近几年未超过15%；近5年来，全国公共财政教育支出占GDP比例均超过4%，但仍低于发达国家5%的水平。

表1：2012-2016年全国教育经费投入概况⑩数据来源：《教育经费统计年鉴》与 《全国教育经费执行情况统计公告》。

进一步地，区分财政性教育经费与非财政性教育经费，我国仍未实现教育投入充足化。OECD公布的 《教育概览2017》显示，OECD国家教育经费投入占GDP比重的平均水平约为5.2%，但只有4.4%来源于公共财政，其余超过0.8%来自于社会捐助。对OECD国家中公认的17个发达国家进行数据统计发现，教育经费投入占GDP比重的平均水平约为5.4%，平均4.6%来源于公共财政。可见，国内个别学者宣称发达国家公共财政中教育经费投入占GDP的5%，事实上忽略了国外教育经费统计中将非财政性教育经费也纳入统计口径。但从数值上看，我国财政性教育经费占GDP比重（约为4.2%）仍低于发达国家平均水平 （4.6%）。

表2：OECD中发达国家教育经费水平概览①数据来源：表格根据OECD 《教育概览2017》（2017年版），第180页数据制作。

其二，教育经费支出低效。首先，欠发达地区教师队伍结构性缺编、师资流失严重。一方面，欠发达地区大部分教师由民办教师、代课老师转正而来，年龄大、专业水平不高，无法适应不断更新的课纲与教学任务；另一方面，这些地区地域偏远、经济水平与生活水平不高，难以吸引师资，而本土培养的优秀教师容易流失到发达地区。其次，生均经费分配呈现城乡不均与区域不均。以往城乡生均经费不均主要体现在农村生均教育经费过低，但近年来情况有所改变。自推进教育标准化建设，基础建设薄弱的乡村教学点条件得到改善，但基于农村衰落、计划生育等客观条件下人口数量减少、学生数量骤减，部分农村教学设施设备出现闲置、教师冗余的现象。多个研究表明，尽管近年来县域内教育发展实现均衡化，但县域间乃至省域间生均教育经费差距却持续拉大。从东中西三大区域的角度，尽管我国教育经费一半以上用于中西部地区，东部生均经费仍远远高于中西部。2014年，东部生均教育经费水平为11614.94元，中部为7560.88元，西部为9588.86元。

（二）我国教育经费绩效评价发展历程

绩效评价是提升教育经费绩效的有效工具与必要手段，为提升教育经费使用的合理性、民主性与科学性提供标尺，也为体制内教育经费体制改革提供驱动力，为优化教育经费支出绩效提供保障。教育经费绩效评价是我国财政体制改革大背景之下的重要内容。

1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出，“各级教育部门和学校必须努力提高教育经费的使用效益”，实际上就是对教育经费的绩效提出要求。2001年，财政部组织一批专家到英美新等国家学习财政支出绩效评价经验，财政支出绩效评价开始为国内所了解。随后，2003年4月，国家开展财政支出绩效评价试点，财政部教科文司率先对中央教科文部门7个项目资金开展财政支出绩效评价，并相应制定了 《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》和 《中央与地方共建高校实验室专项资金绩效考评指标》，明确提出对个别教育专项开展绩效评价，由此拉开我国教育经费绩效评价的帷幕；当年10月，中共十六届三中全会提出 “建立预算绩效评价体系”，首次在党的重要文件上肯定绩效评价的地位，并将评价范围由专项拓展到预算范围。2005年，基于已有专项绩效评价经验，财政部出台 《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》，正式确立了教育经费绩效评价机制。2009年，财政部引发 《财政支出绩效评价管理暂行办法》，教育经费绩效评价由重点专项评价推广到所有教育经费支出，并于2011年对办法做出修正。2014年，新 《预算法》出台，从法律的高度提出财政支出绩效评价，真正确立财政支出绩效评价的法律地位。2017年，十九大报告明确“全面实施绩效管理”，进一步将绩效评价延伸至绩效管理，意味着全过程、全适用、全行业的绩效管理，②马国贤：《论 “全面绩效管理”下的预算项目管理》，载 《财政监督》2018年第1期。进一步扩大了教育经费绩效评价的覆盖面并强化其权威性。

（三）我国教育经费绩效评价存在问题

一方面，尽管我国推行教育经费绩效评价已超过十年，但从地方实践看，评价形式化问题较为突出，绩效评价执行出现偏误。不少教育部门及单位年初制定绩效目标空泛、笼统且难以量化，绩效目标每年均未做明显改变；年末绩效评价时，部分单位往往指定专人整理出格式化、规范化的文本材料应付上级检查。从存档资料看，教育经费绩效评价流程合法合规、内容完善，但从教育经费绩效评价发挥的实效看，事实上并未对教育经费绩效有实质的促进作用。此外，教育经费绩效评价具有审计化趋势，③刘国永：《对财政支出绩效评价基础性问题的再认识》，载 《中国财经报》2016年8月30日第7版。即片面突出财务合法合规性审查，却不对绩效目标设置合理性与科学性进行检视，难以与现有审计部门的工作相区别，反而造成职能重叠，对基层单位形成管理负担，难以实现优化教育经费绩效的初衷。无论是评价形式化还是绩效评价误区，其根本矛盾在于参与绩效评价人员专业能力不强、对教育经费绩效评价的认知不足以及对 “绩效”概念理解不透。这与我国自上而下的改革进路密切相关。教育经费绩效评价并非自发形成的教育财政管理制度，而属于自上而下推进的一个制度产物。因此，当它作为一项政策或法律法规予以实行时，各级教育部门在难免陷入执行偏差，即部分积极响应改革的教育部门未能准确把握绩效评价内涵，从而引致绩效评价审计化；部分态度消极的部门，则采取激烈行动或形式主义等抵制方式。

另一方面，各级教育部门所采用的教育经费绩效评价体系差异较大，评价结果数据库之间彼此不兼容，难以进行被评对象间的绩效对比，也不利于地区乃至全国范围内面板数据的形成，并由此导致单项教育经费绩效评价成本过高，评价低效化成为普遍现象。以广东省与福建省为例，广东省教育专项资金绩效评价体系一级指标仅包括绩效影响与绩效表现两项，而福建省教育专项资金绩效评价体系一级指标则为投入、过程、产出与效益三项，二级指标及三级指标亦因此区别开来。④参考 《福建省教育厅办公室关于做好 “2011计划”省级财政支出绩效自评工作的通知闽教办科》（〔2017〕4号）及广东省财政厅发布的 《2014-2016年广东省特殊教育学校建设维护资金绩效评价报告》。

三、教育经费绩效评价法制化的必要性和可行性

（一）教育经费绩效评价法制化的必要性

首先，教育经费绩效评价法制化是法治政府建设的重要方面。十九大报告提出要优先发展教育事业，教育向来是政府的重点工作，教育经费也是我国一般公共预算的第一大支出。因此，我国建设法治政府、推进法治财政，无法回避教育经费管理的法制化问题，须推进相关法律制度的建立与完善。近年来，财政支出绩效评价广泛应用于教育经费监督，但作为提升教育经费效益的管理工具，法律依据缺失难免导致评价执行过程中发生偏误或因评价合法性不足而导致失败。响应依法治教的重要目标，为实现 “系统完备、层次合理、科学规范、运行有效的教育法律制度体系”，⑤参见教育部 《关于印发〈依法治教实施纲要 （2016-2020年）〉的通知》 （教政法 〔2016〕1号）。形成“较为完备的财政法律制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系”，⑥参见财政部 《关于印发〈法治财政建设实施方案〉的通知》（财法 〔2016〕5号）。教育经费绩效评价法制化成为必然选择。换言之，教育经费绩效评价法制化是我国建设法治政府、完善法治财政的制度进路与重点内容。

其次，教育经费绩效评价法制化是完善财政绩效评价机制的必然要求。半个多世纪以来的政府及财政绩效评价经验表明，法制化是提高评价效益、推动政策改革的有力措施。举例来说，上世纪60年代，越南战争的投入引起国内社会的不满，为缓和矛盾，美国大幅增加教育保健、环境保护与国内工程建设等支出，而国会与社会各界也迫切要求监督支出项目的绩效，于是在1966年，以前审计长斯塔茨内为首长的国家审计署开始对多类项目进行绩效评价，但由于缺少法律的支撑其评价范围十分有限。直至1974年，国会通过 《预算与没收法》，从法律层面要求广泛开展财政项目绩效评价，才提高该部门财政绩效评价的影响力，使其成为国会立法与监督的重要参谋。反观国内，财政性教育经费绩效评价始于2003年，但相关法律法规存在位阶不高、含糊不清、规范力度不强等问题。评价程序流程不明确，也缺乏相应立法保障评价结果应用，评价主体及其行政行为的合法性因此受到挑战。借鉴国内外政府及财政绩效评价普遍经验，有必要完善现有教育经费绩效评价法制建设，从全国性法律法规的层面明确教育经费绩效评价的法律地位，为评价开展乃至教育经费绩效提升提供法制保障。

再次，教育经费绩效评价法制化是理顺权责关系的需要。参与教育经费绩效评价的主体包括教育主管部门、财政部门、人大、经费使用单位 （补助对象）等。理论上，财政部门与人大可作为评价主导方，教育主管部门作为被评价对象，经费使用单位 （补助对象）可作为被评价对象或经费支出满意度的反馈方，财政部门协助提供教育经费管理办法与经费收支统计。针对个别采用联席会议方式决策的教育经费，教育部门以外的其他部门亦作为协助部门参与评价。实际上，尽管教育经费绩效评价在我国推行已有十余年之久，但各级地方政府、基层政府部门对于不同主体在评价过程中应承担的义务及所享有权利仍存在争议。尤其是，自人大主导的教育经费绩效评价模式与委托第三方评价模式在全国范围内兴起之后，人大、教育部门和财政部门之间的权责如何分配、第三方在评价中应扮演何种角色，以及财政、统计等其他部门应在何种程度上协助教育经费绩效评价等问题更引起热议与争论。种种问题的出现要求通过法制化明确教育经费绩效评价权责关系，从法律法规的高度理顺评价的制度安排，完成评价的顶层设计，从而减少责任推诿与职能缺位，推动评价的顺利开展。

最后，教育经费绩效评价法制化是实现教育发展及创新驱动战略的客观要求。我国提出实施创新驱动发展战略的基础在于教育发展与人才培养，有赖于教育经费的有效投入与支出，要求建立一套教育经费绩效提升机制。2003年，十六届三中全会提出：“建立预算绩效评价体系”，意图在于激活财政经费管理体制活力，以此推动财政绩效提升。据此，教育经费绩效评价 （主要是专项绩效评价）在教育系统内广泛开展。经过两年的实践经验总结，财政部根据 《中央部门预算支出绩效考评管理办法 （试行）》，出台了 《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》与 《中央部门预算支出绩效考评管理办法 （试行）》，后完善为 《财政支出绩效评价管理暂行办法》，及时将成功、成熟的改革经验上升为法律法规，并将财政绩效评价应用到所有教育支出乃至所有财政支出的领域。如果说，教育经费绩效评价是提升教育绩效、完善人才培养机制、实现创新驱动发展的客观要求，那么法制化将进一步巩固和推广 “中国式改革经验”，不仅大大减少改革试错成本，也避免朝令夕改、稳定改革方向、维护改革成果。从本质上说，法制化是实现教育发展及创新驱动战略的制度要求。

（二）教育经费绩效评价法制化可行性

首先，我国社会主义现代化建设 “三步走”战略目标与 “全面依法治国”战略部署为教育经费绩效评价及提升法制化营造良好外部环境。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是 “四个全面”战略布局的重要组成部分，是国家治理的一场深刻革命。财政绩效评价 （包括教育经费绩效评价）是国家治理的重要板块和工具手段，迟迟未能实现法制化，是目前被忽略的“财政法治化转型”一大漏洞。教育经费绩效评价法律缺失等现状显然与 “建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的全面依法治国总目标相悖。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要理顺国家机器内部的权责关系，⑦郑方辉、邱佛梅：《和谐共建视角下的法治政府与法治社会关系》，载 《法治社会》2017年第3期。教育经费绩效评价亦是如此。按照这个逻辑，教育经费绩效评价及提升的法制化，是实现 “依法治教”和 “全面依法治国”重要途径，也是推进法治财政、三位一体法治建设的必要手段。

其次，教育经费绩效评价法制化既有上位法依据，又有相对丰富的教育经费绩效评价实践经验，具备了推进法制化的基本条件。2014年新 《预算法》中实现 “绩效评价”入法，提出 “讲求绩效”的要求，要将绩效评价及评价结果贯彻到预算编制、预算审批等各个预算环节之中，这为教育经费绩效评价法制化提供了上位法依据。从长期规划上看，2010年 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》提出 “坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律”，进一步对教育经费法制建设做出规定，为教育经费绩效评价指明了方向。2003年以来，先后出台《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》《财政支出绩效评价管理暂行办法》《教育部直属高校基本建设管理办法 （2017年修订）》⑧明确提出 “在监督评价方面，由教育部利用直属高校基建管理信息系统对基建项目实施监管，对项目建成后的使用效果进行绩效评价”。等法规文件，这些文件的实施从不同方面积累了教育经费绩效评价的基本经验。

再次，部分省市对教育经费绩效评价法制化进行了有益探索，地方层次已经部分实现教育经费绩效评价法制化，可以为教育经费绩效评价的整体推进提供支撑。2010年之后，地方政府开始寻求教育经费绩效评价法制化。2013年，安徽省教育厅出台 《省级教育部门预算支出绩效考评管理暂行办法》，从制度上强化教育经费绩效评价。2016年至2017年，响应 《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》号召，安徽省先后出台 《安徽省人民政府关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的实施意见》《安徽省城乡教育补助经费管理办法》与 《安徽省2017年义务教育经费保障机制实施办法》等文件，并印发 《安徽省义务教育经费保障机制民生工程绩效评价办法》，作为教育经费绩效法制保障。⑨参见安徽省教育厅 《安徽省教育厅安徽省财政厅关于印发〈安徽省义务教育经费保障机制民生工程绩效评价办法〉的通知》（皖教秘财 〔2017〕 238号）。另一方面，财政支出绩效评价实践走在全国前列的广东开始将目光投向委托第三方财政绩效评价的法制化。2016年，基于广东省长期以来委托第三方财政支出绩效评价的实践经验与现实需要，广东省财政厅与广东省人大先后出台 《预算绩效管理委托第三方实施工作规程 (试行)》⑩广东省财政厅：《广东：“四三二一”推进预算绩效管理向纵深发展》，广东省财政厅官网：http://www.gdczt.gov.cn/ztjj/tzgg/201712/t20171201_906762.htm，2018年5月21日访问。《广东省人大常委会开展预算资金支出绩效第三方评估办法》①林洪演：《广东人大财经监督让预算数字更有 “温度”》，广东人大网：http://www.gdrd.cn/xwdt/201801/t20180123_162870.html，2018年5月21日访问。，对第三方绩效评价机构资质、委托第三方的流程及第三方开展绩效评价的程序等进行规范。这些为教育经费绩效评价法制化提供了范本。

四、教育经费绩效评价的法制化路径

从具体的实现路径上看，教育经费绩效评价的法制化要从规范统一的立法入手，在制度设计上坚持责权利统一的评价标准、完善专家等第三方评价机制，为教育经费绩效评价提供制度支撑。

首先，总结教育经费绩效评价的地方立法和部门实践经验，整合各级教育绩效评价相关办法，实现立法体系的统一与协调。国内进行法制建设，常采用自上而下的方式，因此容易导致下级政府的消极抵制或误用，在此背景下，完整、详尽而明确的司法解释对于法律法规的准确适用尤为重要。反观目前各地开展的教育经费绩效评价工作，主要是依靠各级财政部门制定的评价办法和教育部门规章，迄今为止没有出台全国统一的、高位阶的财政支出绩效评价的法律法规，②郑永生、廖立云：《我国财政预算支出绩效考评存在的问题与对策》，载 《财会月刊》2011年第1期。更无论教育经费绩效评价法律法规。立法形式与立法实质统一性不足、教育经费绩效评价体系庞杂，不仅不利于各地教育经费绩效评价结果进行横纵向比较或实现数据交互分析，也难免造成评价数据低效、评价工作在全国范围内难统筹……这些问题反过来影响了教育经费绩效评价相关办法的执行。当前，应通过立法，从高位阶的法律层面上对评价体系、评价方法、评价流程等进行规范，将有助于实现区域内数据库的建立，也有助于全国范围内面板数据的形成，有效强化部门乃至官员教育经费管理绩效监督。另一方面，大数据的形成产生数据信息溢价，观测数据变动、分析数据关系，便于对教育经费绩效变动与绩效影响因素进行分析，亦降低监督成本。

其次，厘清教育经费绩效评价权责关系，形成教育经费绩效评价法制指引。教育经费绩效评价涉及三权，即评价主导权、评价组织权与评价执行权，以权力来源划分实质上涉及教育部门外部监督权 （通常由各级人大或民间组织实现）与内部监督权 （通常由财政部门或教育部门内部计财监督部门实现）。从这个角度讲，其权力主体行为规范已有一定的法律依据。但在现有法律法规框架中，针对各级人大及财政部门享有的评价权权限范围、教育经费主管部门配合程度、财政部门及非负主要责任的相关部门协助内容等均未有明确的说明或规定。尤其是，基于第三方财政支出绩效评价在全国范围内的广泛推广，第三方相关规定与办法仅在广东、上海、河北等地出台，在多省仍处于法律空白乃至制度空白。以上问题理应通过立法进行说明，从而理顺评价主体之间的关系，减少评价中的不作为、乱作为与滥作为。至于如何落实权责关系，关键在于落实法律责任，即要在立法内容上强调教育经费绩效责任落实与目标分解，从机制设计上推动严格执法。具体地，可通过教育工作分解结构 （WBS）的方式落实教育责任并分配教育经费，但前提在于教育经费绩效目标应是合理且可实现的。打比方说，实行 《让每一个孩子成功法案》后，为实现 “充分年度进展”目标，美国多个州相继降低考核基准，不科学的目标引致执行矛盾。③杨秀治：《从〈不让一个孩子掉队法案〉到〈每个学生都成功法案〉：美国中小学教育问责体系的演变》，载 《外国教育研究》2017年第5期。又如，1993年，《中国教育改革与发展纲要》提出到二十世纪末实现教育经费占国内生产总值4%的目标，但限于我国落后的财政体制及当时着力发展经济、忽视教育投入的现实，该目标直至2012年才得以实现。不切实际的绩效目标与绩效责任，将导致相关的法律法规效力大打折扣。

最后，建立专家参与等第三方评价机制，提高教育经费绩效评价的专业化程度，破除评价技术壁垒。作为一种财政管理手段，教育经费绩效评价兼具工具理性与价值理性。因此，从某种意义上，其法制化属于费雪所讨论 “技术风险规制”范畴，应该与一般的法律法规相区别，可适当采用非民主的手段建构、限制公共行政并使其负责。④[英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第356-367页。换句话说，教育经费绩效评价具有专业性与技术性，因此其法制化应建立在广泛吸取相关领域专家意见的基础上制定，“打开法律同技术风险评定相关专业的对话”。⑤参见前引④，伊丽莎白·费雪文。事实上，尽管各地开展教育经费绩效评价已有十余年，但从法律法规的层面上，2011年财政部出台的 《财政支出绩效评价管理暂行办法》仍是地方及基层教育经费绩效评价法制建设主要的立法依据。尽管评价体系与流程基本完善，但鉴于教育经费绩效评价专业门槛相对较高，如何实现 “预期效果”（包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响）等主观性较强的指标评价、如何在严控评价成本的前提下提高评价质量等是各级教育部门执行过程中的难点所在，因此针对个别可能会引起地方或基层教育部门执行偏误的技术问题，有必要进一步细化与明确。