国外大企业税务稽查经验及借鉴

◆李玉梅

内容提要：科学地借鉴与吸收国外大企业税务稽查经验，有助于迅速提高我国大企业税务稽查的质效。通过借鉴韩国、日本、澳大利亚等国家税务部门在大企业稽查方面的独特模式及经验，提出健全我国大企业稽查模式的对策与思路，即以大数据整合为前提，推进信息化应用；以实施项目化管理为载体，创新工作模式；以建立内外部门之间协调化运作为基础，完善联动机制；以规范稽查执法为核心，设立执法标杆；以培养复合型人才为抓手，加强队伍建设；以创立分类分级培训为保障，优化培训模式。

大企业通常构成一个国家或地区的国民经济主体，税收贡献突出，又由于大企业独有的经营业务及组织架构复杂、跨地域跨行业情况普遍、关联企业之间交易频繁、信息化管理程度高、内控机制完善等特点，客观上造成大企业税务稽查一直存在的发展瓶颈难以突破，使得大企业稽查日益受到世界各国税务部门的关注研究。

一、国外大企业税务稽查的经验与借鉴

（一）高质量的数据整合收集

搜集并整合海量且有效的数据，切实提升了大企业稽查质效。韩国税务部门建立了一套有效的税收数据整合机制，即第二代国税一体化系统（NTIS）。NTIS系统既是税务部门数据共享应用平台，也是电子税政平台。澳大利亚税务部门建构了信息共享渠道的法律框架和行政框架，每年能搜集近6亿条来自于银行、金融机构和投资主体的投资数据、雇佣信息和福利支付等公开与未公开的交易记录，同时可以为特定行业或项目（如储蓄卡和信用卡、机动车、网络销售以及股票市场交易数据比对项目）搜集数据，为稽查选案提供数据支撑。

（二）强有力的数据应用分析

基于风险分析结果的税源分析和税收调查机制，保证了大企业稽查的准确性。在韩国，基于NTIS的纳税人诚信分析系统（TIMS）的作用日益突出。税源分析局根据TIMS中的100多项指标，定期对电子专用发票、现金发票系统和第三方信息进行比对验证，对纳税人进行纳税遵从度评估，并将诚实度评级低、长期未调查和抽样选定的纳税人确定为定期稽查对象。此外，韩国立法机构在金融数据获取上给予税务部门更大便利，税务部门可以通过税收情报系统，向政府部门、金融机构、非营利法人等组织搜集近百种涉税资料，并以此筛选和确定不定期税务稽查对象。

（三）多层次的部门协作配合

跨部门的税收稽查协同机制，增强了大企业稽查的权威性。在日本，对跨地区经营的大企业稽查，通常采用企业总部所在地税务局牵头负责、统筹安排，分支机构所在地税务局协调配合的方式。在澳大利亚，以成立跨部门专案组的方式处理大企业稽查问题。专案组成员除税务部门外，还包括联邦警察局、犯罪情报委员会、联邦公诉局、证券投资委员会、交易报告分析中心和司法部等。

（四）扁平化的机构设置管理

科学合理设置税源管理和税务稽查机构，为大企业稽查提供了坚强的组织保障。各国税务稽查部门大部分按照两级设置，如瑞典、日本、澳大利亚、阿根廷等设置为总部和大区两级；少数国家为一级多层设置，如美国、加拿大、巴西等，或者三级设置，如法国设置为总部、大区和地方三级。无论机构层级如何设置，稽查机构和人员的配备一般是以经济区域作为主要参考，以韩国为例，根据税源聚集度按经济区划而非行政区划设置六个地方国税厅。在经济总量大、经济活动多的地区一般设置多个稽查局，在经济相对滞后的地区则少设或不设稽查局。

（五）高素质的税务稽查队伍

适度将人力资源向税务稽查倾斜，以确保能够对特大型企业进行更加清晰的检视。日本税务部门对“特大型企业”单独建立了特别调查官制度。特别调查官从一般调查官中进行选拔，具有特殊的检查待遇，如拥有足够的时间（而不是限定的时间）、足够的人力资源和其他各项资源的配备。据韩国国税厅有关人员介绍，2016年韩国稽查人员占比较高，从人员总数看稽查人员占比22.3%；在基层更加明显，稽查人员占地方国税厅人数约52%。

二、当前我国大企业税务稽查改革发展中的难点、痛点和堵点

随着国税地税征管体制改革的推进，我国大企业税务稽查面临着较好的发展机遇，但与发达国家大企业稽查模式相比，我国税务部门对大企业稽查改革发展中仍存在无法回避的难点、痛点和堵点。

（一）税企机构模式不同，检查权尚需进一步明确

大企业多跨地域经营、集团总部决策、集中核算、关联交易纷繁复杂的特点与现行属地管理原则相矛盾。在对大企业分公司检查中，被查企业多表示账套在总部或者需要总部审批。普遍遇到的问题是对分公司的数据获取困难，同时，我国跨区域大企业稽查主要通过纵向协调来实现，各省市区局按照总局部署开展工作，横向协调较少。各地税务部门仅对本辖区企业有管辖权，对其他核心成员企业缺乏了解，且不同层级的稽查部门之间工作职责交叉，致使大企业稽查更需要进一步明确总局特派办、省级、市级等各级稽查部门的权限。

（二）企业涉税信息获取难，信息化支撑需要进一步加强

大企业在用的财务软件以SAP、ORACEL等国外的企业管理软件为主，这些财务软件在功能、操作方法、数据结构上不同，相当一部分财务软件的数据不保存在本地计算机设备上，这些数据存储在服务器上进行了加密操作，税务机关很难从本地提取数据。同时，大企业电子财务数据比较庞杂，财务软件升级更新快，而税务部门常用的查账软件往往跟不上企业财务软件更新的速度，在将大企业的财务数据导入税务机关常用的查账软件后，往往存在系统无法支持甚至瘫痪的情况。

（三）干部能力素质差异大，执法运作流程需要进一步细化

稽查人员综合素质参差不齐，主要表现为：一是机械执法，即照本宣科执法，不能根据企业实际情况作出合法合理的处理；二是消极执法。对大企业可能存在的地方保护和行业壁垒心存顾虑，缩手缩脚，税收执法不到位；三是“积极”执法。滥用执法权力，为谋取自身不当利益；四是程序违法违规。片面追求稽查“成果效率”，不注重程序、文书是否合法合规，使税务部门面临行政复议、行政诉讼风险。

（四）复合型人才缺乏，工作质效有待进一步提升

各地税务稽查主力队伍都凸显出人员数量较少、年龄结构层次偏大、知识结构陈旧等问题，大部分稽查人员应用电子查账时只能利用软件进行简单操作，对于更为复杂的系统分析、数据提取转换、建立分析模型和运用等很难胜任。近几年，虽然在公务员招录中提高了计算机软件类人才的招录比例，但这类人才大多分配在信息中心，造成适应信息化要求的复合型稽查人才比例失调。

（五）培训思想滞后，干部内生动力亟待进一步激发

对干部的业务培训缺乏统筹协调，往往是稽查遇到了什么就临时培训什么，这样容易造成稽查业务培训处于低层次徘徊。业务理论培训多，实战操作培训少，没有实践无法出真知。培训的激励与约束力不强，干部的学习培训与干部使用严重脱节，干部的内生动力没有被真正激发。

三、健全大企业稽查的对策及思路

借鉴发达国家大企业稽查的发展经验，可以总结出大企业稽查的发展方向,即大数据整合是前提，以信息化应用为支柱；创新工作模式、实施项目化管理是趋势；完善联动机制、建立内外部门间协调化运作是关键；设立执法标杆、规范稽查执法是核心；加强队伍建设、培养复合型人才是基础；优化培训模式、创立分类分级培训是保障。

（一）抓住战略机遇，大数据的信息化整合是前提

面对大数据时代带来管理水平全面提升的战略机遇，建议从以下几个方面解决“数据”供需脱节、数据整合不力和数据产品匮乏的问题：一是将税收数据集中到一个共享平台，在按照业务职能和管辖范围严格划分数据权限的基础上，对纳税人数据实行内部开放共享；二是加快第三方信息采集，主动与相关部门沟通，在符合有关法律规定的基础上，推动信息交换，实现双赢甚至多赢；三是税务部门应努力培养互联网思维。自动采集互联网上纳税人的各种零散信息，与税务部门自有信息进行交叉比对后，作为重要的信息来源，逐步实现以互联网为核心的数据采集现代化。

（二）及时升级配套，加强信息化应用是支柱

税务机关若提升信息化稽查手段，技术设备的升级势在必行。一是要及时升级取证、查账等配套软件，税务部门要加强与软件开发商的沟通协作，丰富和发展税务信息化手段，及时升级税务部门取证及查账系统，与企业常用软件系统做好对接，实现数据提取、证据保存、数据转换、系统检测、数据还原、逻辑分析等技术目标，为大企业税务稽查工作提供有力保障。二是要持续优化、完善、升级稽查专业选案软件，针对特定税种、违法类型、行业、区域和领域，丰富选案指标模型，强化关联比对分析，形成带疑点、带数据、带靶向的选案结果，提高稽查打击精准度。三是要充分整合系统资源，特别是加强税警间的信息整合利用。税警间可联合成立打击涉税犯罪合成作战指挥中心，通过依托共享数据信息、借力分析技术、现场指挥案件三个主要运作机制，在“互联网+大数据+税警协作”上不断取得新突破，实现聚集效应。

（三）创新工作模式，完善项目化管理是载体

实行以行业为导向的项目化管理。打破部门、地域限制，合理调配资源，充分考虑税务稽查干部的业务专长、稽查经验及协作配合能力，在各大主要行业组建包括检查、审理、计算机技术人员在内的专业全面的稽查项目组，以项目组团队化模式实施定向稽查。针对大企业财务制度健全、税务法务部门设置完善、专业水平和维权意识高等特点，为项目组配备审理人员，请审理部门提前介入检查工作，改审理为“监理”，确保执法程序、证据严谨规范。针对大企业集团所采用的较为复杂专业的财务软件，根据需要配备专业的软件人才，确保迅速掌握企业财务信息，有效调取稽查所需资料。以项目化管理，完备查前的项目预案，查中的优势互补，查后的项目总结，真正切实有效地解决大企业稽查难的问题。

（四）完善联动机制，推进协调化运作是基础

大企业税务稽查中面临的组织机构复杂、检查权限受限等问题，需要税务总局与各基层税务部门的充分配合、协同合作。一是要做好基层税务机关的基础信息维护与问题反馈。重视金税三期双随机平台的维护，注重搜集大企业宏观经济信息、第三方涉税信息、企业财务信息、生产经营信息、纳税申报信息，建立企业基础信息库，并定期对这些信息予以更新，为选案前的基础调研做好充足的资料准备。同时税务稽查要注意总结行业共性问题，及时有效地与税政部门沟通并畅通信息。二是积极开展上级针对集团性企业检查。组建覆盖检查对象全部二级分支机构的联合团队，分工合作，成立以企业总机构检查团队为核心，以总局层面约谈企业集团总部，向各地提供数据接口，充分发挥检查团队作用。

（五）设立执法标杆，规范稽查执法是核心

一是建立行业检查规范和指引，制定大企业分类分行业稽查操作指南。二是积极开展大企业稽查案例交流评比活动，推广历年来大企业稽查优秀案例。三是加强税收执法监督，充分采取案件复查制度、错案追究责任制及稽查质量评估等方式，完善税收执法的事前、事中、事后全过程的监督机制。

（六）加强队伍建设，培养复合型人才是抓手

一是要注重复合型人才的储备。从专项工作中筛选建立行业专业稽查人才库，全面实施动态管理，营造良性竞争氛围；并通过定期轮岗的方式，平衡稽查人员配比，培养复合型人才。二是提高稽查人员的综合协调能力。逐步改变稽查就账查账、就稽查论稽查的局面，提高稽查干部信息收集整合和反馈的能力，积极将稽查信息转化为政策制定、加强征管和改进稽查方法的成果；另外需要引导干部充分利用税警联合办案等手段，提高稽查干部与公、检、法及其他部门的协作配合能力，保证案件查深查透。

（七）优化培训模式，强化分类分级培训是保障

一是围绕选案分析、电子查账、打虚打骗、双随机和联合惩戒等领域，强化对于大企业稽查所需要的财税、法律、计算机知识专题培训。二是除了对大企业财务软件基本界面识别与操作培训外，重点从软件开发的角度出发对查账技巧性的培训。如SAP系统在编写时对部分查账功能就设有原始代码，稽查人员掌握这些代码，进行简单的输入操作，就能比较容易清晰的调取所需账簿，能有效地解决财务会计隐匿账务、“阴阳账”“两套账”，弄虚作假等问题，使税务稽查在大企业检查中变被动为主动。三是坚持“凡训必考、凡训必践”原则，有计划的针对税收业务进行实战训练。