政府管理视角下降低PPP项目增值税成本的探讨*

◆吴玉凤 ◆郭海玲

内容提要：随着国内城镇化进程不断加快，对基础设施建设的需求也在不断增加，PPP模式被广泛应用。但PPP模式本身存在较大的增值税成本效应。政府作为非税主体，会因纳税主体变化而缴纳增值税，使得政府的收入出现再分配过程。从世界范围内看，PPP模式中存在的增值税成本效应是普遍性问题。文章在分析和借鉴国外先进经验的前提下，结合具体实践，就如何降低PPP项目中可能出现的增值税成本效应，提出相应的对策建议。

政府与社会资本合作（简称“PPP”）项目中的增值税成本效应现象在全世界范围内普遍存在。由于PPP项目本身的特性，建设时期产生的成本效应尚不够显著，一旦进入运营期后，增值税成本效应就会迅速显现出来。为此，西方国家的学者与专业人员进行了大量的研究，覆盖运作方式、现金流、回报率、盈利程度等多个维度，对我国推广PPP合作模式有积极的借鉴意义。我国应用PPP合作模式时间相对较短，虽然部分PPP项目已经进入到运营期，但整体规模不大，成本效应尚不明显。但未来势必会对国家税收产生重要影响。一方面，国内PPP项目呈现快速增长状态，城镇化发展带来的PPP市场需求越来越大；另一方面，当营改增完成之后，与其他国家比较，国内的增值税所占比重相对较大，这有可能进一步放大增值税成本效应。所以，加强对PPP项目增值税的研究有着重要的实践意义。

一、PPP项目的增值税成本效应

所谓PPP项目增值税成本效应指的是在当前的增值税体系下，与一般增值税纳税项目或传统政府采购项目相区别，自项目本身产生的额外的成本加成。大致可以分为以下几类：

（一）纳税主体的特殊性导致的增值税成本

从理论研究来看，PPP项目是社会公共产品供需关系的创新成果，但最终的义务主体仍然是各级政府，只是通过建立合作关系，由PPP项目合作企业代替政府来执行相应的供给职能，从而有效降低政府的财政压力（王经绫等，2017）。因此，PPP项目实际上是政府采购的变种。通常情况下，政府部门无法作为纳税主体存在，在提供公共服务时是不需要缴纳任何增值税的，也就无须执行进项抵扣。但在现行的征税制度下，一旦以PPP项目进行合作，政府就会具有一部分增值税主体责任，需要依法进行征税，主要原因在于政府与企业合作后，拥有部分企业的特征，因而必须要承担额外的成本。

（二）PPP项目的增值税导致政府机构内的收入再分配

从社会分配视角来看，PPP项目具有全覆盖功能，能够从横向和纵向双重视角去影响政府的再分配功能。纵向收入再分配指的是中央与各级地方政府之间的分配关系。国内PPP项目的主体是政府，但作为参与项目的股东，政府具有增值税实际纳税人的性质。国内增值税采取中央与地方共享模式，从而使地方政府缴纳的部分税收上缴给国库，这种纵向流动方式实质上相当于地方政府变相补贴中央；横向收入再分配指的是政府各级部门间的分配关系。国内PPP项目的实施，一般是由指定部门具体负责，该部门在形式上成为PPP项目的股东之一。在征税体系中，作为参与合作的政府部门必须要缴纳增值税。如果其上缴增值税流入到税务部门，就会出现资本的横向流动。一旦参与部门成本过高，可能会出现两种情况：一是降低服务标准；二是缴税成本转移。但两种情况都不符合PPP项目设计的初衷。

（三）PPP全生命周期中的增值税成本效应

从增值税周期来看，PPP项目的增值税可以贯穿整个生命周期。图1以税收发生时间节点为依据设计。就其成本效应来看，当PPP项目企业初成立时，不会有显著的额外成本。所以，本文选择PPP项目建设期之后的阶段作为研究对象。

图1 PPP项目全生命周期中的增值税主要发生时间节点

1.建设阶段的增值税成本。由于PPP项目具有较长的生命周期，因而建设期所占比例相对较短。在此阶段虽不会产生收益，但却是开支最多的时期。此阶段往往不会产生增值税销项税额，但却能够产生极大的留抵税额，导致现金流被大量占用，增加了PPP项目建设的增值税成本，也增加了项目执行方的资金压力。

2.运营阶段的增值税成本。与传统意义上的企业存在差异，PPP项目的利润来源于其提供的产品供给或服务。一般可以分为两部分：一是产品供给主体变化时，以运营期收益作为成本支付给公司的部分。即使不提“政府付费”内容，仅以“使用者支出”形式产生的收益来看，这也是PPP项目公司代替政府相应的供给职能后，获得的政府让渡的预期收益。在传统供给模式下，这部分收益在数值上与政府支出成本的现值相当，因而也被称之为公共部门比较值（Public Sector Comparator，PSC）。传统模式下，政府是唯一的供给保障主体，在进行公共产品提供时不需要缴纳任何税款；在PPP模式中，依据“实质大于形式”及“税收公平”原则，理论上亦应当免予征收；二是当社会资本进入后，因资本得到优化导致效率提升、成本降低，从而产生一定数量的增值“收益”部分。这时产生的“收入”能够体现出PPP项目的绩效，是公司提供服务、销售产品而获取的收益增量，必须要缴纳相应的增值税。另外，从会计核算功能来看，PPP项目企业运营时获得的收益往往具有双重特征：第一，运营性质。由于PPP项目企业为项目的具体运营者及管理者，获取的收益征收增值税是科学合理的；第二，投资性质。PPP项目企业在获得相应的补偿或在资本回收后的后续收益，具有一定的投资属性。从其投资属性来看，又可以将其概括为三类：一是成本回收。即前文所述的替代政府支出的成本，主要是建设阶段的建设成本，其比例与PSC相当；二是货币时间增值。当PPP项目产生资金回报时，其货币投资会产生一定的增量，但从理论及实践视角来看，货币时间价值的税收是普遍的世界难题；三是运营收入。PPP项目企业通过提供服务及输出产品获取的收入。现阶段，国内PPP项目增值税体系中，并没有对上述“收益”进行精准定性，而是将收益全部定性为主营业务，按照增值税法进行征收。这种无差别的征缴方式，不仅存在税率适用上的差异，而且还存在重复征税问题。

3.转移阶段的增值税成本。PPP项目在国内应用及推广时间相对较短，距资产运营主体大规模更换还有较长的时间，但一旦出现大规模转移，其成本效应会急剧上升，从而会对项目本身收益造成较大的影响，进而对资本方参与期望值产生影响。必须要高度关注以下两个问题：第一,资产转移或项目完成时的税务定性。政府使用PPP模式，主要目的是为了能够更加高质、高效地提供公共服务及产品。在PPP项目企业成立后，政府将相关的义务转移给PPP公司，同时将合作期间的未来收入进行让渡，当项目完成之后，政府才会在回收资产的同时，将相应的义务及收入进行回收。因此，一旦资产或股权出现转移，就是社会资本与政府间义务再区分的时刻，也是利益再分配的时刻。但这种转移是基于公共服务及产品供给基础上的变更，因而不是以“利益最大化”为目标。所以，不能将转移期项目企业获取的回购款项定性为股权或资产而进行征税，否则就会无限制地放大成本效应。第二，具有多重属性的回报收入的税收征收问题。从国内PPP项目执行来看，其涉及的主体相对较多，如设计方、运营方、建筑方、融资方等，一般都存在两个以上的关联主体，从而使得PPP项目具有多重属性。在征税时，可以按照下面两种方式执行：一是逐一分解属性定位，将多重属性单一化，而后按照各自的税率进行征税，但这种征税方式存在一定的主观特性，有失公允；二是将多重主体的回收“收入”作为一个整体进行征税，但这种方式过于“一刀切”，可能会对税收的公正产生影响。采取哪种税收方式需要进一步探索，但成本效应是真实存在的。

二、降低PPP项目增值税成本的国际经验

PPP项目转移时的增值税成本效应是世界性的难题，各个国家都有自己的不同做法，主要目的是为了最大限度降低成本效应。虽然方法不同但殊途同归，一些普遍性做法在不同的主体间都具有一定的适用性，因而可以从中提取对我国PPP项目执行有益的经验或启示。

（一）实行增值税优惠主体的正面清单

从世界各国采取的增值税征收模式来看，大部分国家都将公共机构确定为非纳税主体，即后续移交的政府职能。但也有例外情况：第一，虽然具有公共职责属性，但却与私人企业存在直接竞争业务或关系的公共机构；第二，没有相应的法定职责的公共主体。对于替代公共职能部门改造法定职责的私人部门而言，大多数国家都是采取“减免税合格机构名单”方式给予照顾，即适度的减免增值税。以英国为例，根据其增值税主体设定，第一类符合条件的机构是地方政府，这些主体有权利将具有“非营业”性的服务或产品产生的增值类税收进行回收；第二类是指能够提供PPP服务的企业或政府职能部门，政府通过“外包服务”去替代相应的退税机制。但最初该资格只赋予国家卫生局，而随着时间推移，该资格已经承认越来越多的主体。因此，公共机构大多都是非税主体，对于政府而言，其提供的服务及产品并没有因其是公共主体而免于征税。但对于其他参与提供的主体，在税收上反而进行了相应的减免。这说明各国在税制设置上不是按照“唯主体论”执行的，而是根据“实质大于形式”及“税收公平”原则执行的，是对提供服务及产品企业的属性进行综合考量而采取的措施。

（二）因地制宜制定增值税优惠政策

在PPP项目退税方式上，各国采取的方式存在较大差异，有些国家直接将退税计划公布出来，有些没有直接明示，但也通过很多方式降低增值税的成本，从而为企业降低运营压力。以欧盟为例，欧盟基于全体成员国视角，以“欧盟增值税原则性指令”进行管理，但其并未限制公共机构的增值税，要求只要成员国不违背该指令，可以根据本国国情实施不同的政策机制。英、法等国家采取增值税退税计划，法国执行的增值税税率为19.7%，对于经考核合格的机构及合格的地方政府相应部门可以进行增值税补贴，补贴率最大可以达到总成本的15.48%，但补贴率采取固定模式执行，而且补贴资金一般是在投资成本实施后的2年后才予以审批。另外，有19个欧盟成员国虽然没有直接制定与PPP项目相关的增值税计划，但都有其各自的原因和困难，如西班牙、德国是因为本国法律框架的限制，很难在税收框架之外执行间接退税制度。可见，各国在PPP项目上采取的优惠政策大多是“先征后退”方式，而不是“直接优惠”方式。

（三）平衡各部门承担的增值税成本

法、英等国将增值税退税计划直接划归国家征税体系当中，在计划实施前已经对可能产生的成本效应问题进行了全面考量，力求做到公正、均衡。对我国能够产生直接借鉴意义的是那些尚未将退税计划纳入国家体系管理的国家，如西班牙、德国等。在这些国家，政府机构各职能部门间，尤其是中央与地方政府间，可以通过谈判沟通方式缓解纵向增值效应，如中央政府将一定比例的增值税返还给地方政府，以确保PPP项目的均衡发展；另一方面，社会参与主体大多都会在投资前对项目可能产生的增值税问题进行测算，并按照相应的投标顺序及数量，就税收问题与政府进行谈判，以便最大限度降低可能产生的成本效应。但有学者认为，无论测算如何科学合理，其对于决策影响都相对较小，因为部门一级的现金流及预算的关注焦点在现实支出，而非预算收益。所以，虽然对于可能产生的成本效应无法进行有效衡量，但能够体现出预算的针对性。实施增值税退税机制比间接预算具有更大的平衡功能，从而增加对 PPP 项目的利益相关者管理与约束。

三、政策建议

（一）实行增值税“正面清单”

可以借鉴欧盟国家经验，按照一定条件标准对合格的优惠行业及主体加以明确。对于依法履行职责的政府职能部门，在参与PPP项目、公共产品属性较大或部分重点扶持的行业时，将其纳入“正面清单”之中。只要符合标准的行业或主体都可以进入“正面清单”，依法依规享受相应的税收优惠，未纳入“正面清单”的必须要依法纳税。但“正面清单”并非一成不变，必须要根据实际情况适时进行调整，以便保持其适应性和有效性。对于因制度体制原因而出现的重复征税问题，可以采取税收减免、“先征后返”等方式，降低项目中可能出现的成本效应。

（二）明确PPP项目公司“收入”的性质

对于PPP项目企业而言，各个时期的“收入”是存在差异的，如项目运营阶段“收入”、政府股东“收入”、项目转移或终止时的“收入”等，对于其全生命周期的增值税支出界定，往往需要更权威的机构进行综合定性。第一，明确政府职能部门作为股东是否需要纳税。如果统一进行缴税，那么在地方主体退税时，政府职能部门是否也可以对等退税，退税比例、时间是多少，这些都有待于进一步研究。第二，项目运营期间的“收入”定性。从理论视角来看，当PPP项目运营阶段的“收入”低于PSC值时，则其供给主体转化为政府，本来由政府直接开支的资金变成PPP项目公司的“收入”，能否将这部分收入定性为营业性收益，还是按照“物有所值评价”报告，进行相应的抵扣，需要进一步明确。另外，从税收征管来看，该“收入”具有多重属性，运营方、建筑方、融资方等增值税的对应税率差异较大，如果将其全部定性为营收，实施统一的增值税，必然会导致成本不断升高。因此，对于定性为营业收入部分征收增值税，应当由资产的最终接收方进行支付。由于项目资产的最终承接方大多都是政府，因而可能产生重复征税问题，必须要通过减免或返还的方式进行补偿。对于定性为投资回报类的收入部分，属于施工部分按照建筑行业税率进行征收，如果属于管理阶段或货币时间价值，则可以按照现时的税率进行征收（陈刚，2015）。

（三）制定PPP项目的增值税税收优惠政策

从国内增值税优惠来看，主要是采取全减或全免的“一刀切”方式，虽然能够节省很多流程，但也存在一些问题。第一，因PPP项目具有特殊性，相关的征税事宜并没有界定完全，而且存在地方政府补贴中央的现象；第二，政府本身是非税主体，但在PPP项目当中，政府参与部门实际上也是征税的主要对象；第三，PPP项目中存在的成本效益会对收益产生重大影响，因此需明确相关优惠政策以应对上述问题。

首先，允许各级政府在法律范围内，对PPP项目实施税收优惠。一方面，由于地方政府大多都是PPP项目的参与主体，需要依据优惠政策降低成本效应的影响，以便于调动参与方的积极性、主动性，从而推动项目可持续发展；另一方面，我国PPP项目大多集中于地方政府，即使建成投入使用后也属于公共产品系列。从定责来看，事权大多归属于地方政府，应当由地方政府承担相应的支出责任。所以，PPP项目在税收上的优惠应当按照地方税种进行相应的减免或者采取其他措施，以符合项目的外部性特征（陈新平，2016）。

其次，要针对PPP项目运转实践，研究制定相应的征税办法。要完善PPP合作立法，将其纳入到法律体系约束当中，而后才能够制定专门的征税优惠办法。从欧盟的发展经验来看，已经制定和实施专门办法的国家有8个，没有制定专门办法的国家，也在按照自己的国情积极推进。我国在营改增的背景下，PPP项目的成本效应会更加显著，因此要提升紧迫性，减轻PPP项目中市场失衡和扭曲的风险。