浅探公文电子化管理优势与挑战

李 峥

（中国石化股份有限公司油田勘探开发事业部，北京 100728）

随着计算机技术的广泛应用，办公自动化已经渗透进日常办公的方方面面，特别是推动了公文电子化管理的迅速发展，使得这种新型的电子公文管理模式逐步取代了原有的纸质管理模式，新型的电子文件替代了堆积如山的纸质文件，对整个公文管理工作体系产生了巨大影响。

1 公文电子化管理的内涵

办公室是综合事务的管理部门，其重要工作之一就是办理和制发公文。公文是处理公务和进行管理的重要工具，是部门之间、上下级单位沟通、联系的主要途径和方式。公文的电子化管理是传统公文处理流程与现代信息技术相结合的产物，是利用电脑网络功能，实现从公文的起草、审核、分发及来文登记、批示、承办、传阅、归档等一系列综合性的公文流转全过程管理。

公文管理质量的高低，不仅直接体现办文人员的个人素质和业务能力，也反映着办公室的行政工作水平。使用电子公文，是实现无纸化办公的有效手段，有助于节省办文人员的时间、精力及运行成本，提高办文速度和办公效率，提升办公室的工作效能。

2 公文电子化管理的优势

电子公文处理的工作原理和主要流程与纸质公文一致，但公文电子化管理具有传统纸质公文管理不可比拟的优势，主要体现在以下四个方面：

2.1 提高办公效率，节约办公成本

传统的纸质公文的管理模式，是所有公文处理都通过人工流转方式进行：将文件打印，再由各级领导签批意见，签批后由办公室复印给相关处室执行。人工流转过程中，多次印制分发及印制存档，造成了纸张和人力的极大浪费，同时因为人力工作的局限性造成文件跟进处理不及时、文件错发、漏发以及延误等，都影响着公文及相关工作的开展。

使用电子化公文管理，不再需要大量重复的印制工作，极大地节约了人力，减少了资源浪费。利用系统在最短时间内对公文进行处理，加快公文流转时效。例如在收文环节，来文登记之后，公文在第一时间传递到办文人员的工作界面，并按流程流转到各级领导和办理人员处进行办理。同时在流转过程中，会自动记录公文的处理情况。只要点击阅办单便可查看或追踪公文办理意见等信息。公文电子化管理对收文、发文的登记、审核、拟办、运转等环节进行管理，实现了公文查询、统计、存储、流转的电子化；从对公文数据库中的公文由标题、来文单位等基本要素和运转过程管理扩展为公文的全文入库管理，提高办公效率、降低办公成本。公文电子化可以使相关人员、单位能够在同一时间、同一地点或不同时间、不同地点共同检索、阅读和使用电子公文信息，会签公文和联合行文变得简便易行。

2.2 实现流程可追溯，增强监督效力

传统公文处理中经常出现效率低下的“公文旅行”现象，即公文经过逐级上报、审批，在相关部门之间传送的过程就像旅游一样，要转很多个地方，经历很多人手，才能最终达到目的地。“公文旅行”过程中，公文流转到哪个环节，在哪个办理人员手里，都是未知的，其流转过程很难追溯和监督。

公文电子化的推行，使得公文起草、审核、签署、发布、收文办理、领导批示等每一步流程都清晰可见，使原来难以追溯的办文模式变的完全透明，系统会自动记录每一步流程的办理人员、办理方式、操作记录、完成情况等，使每一条公文都具备来源可查、去向可追、责任可究的信息链。领导以及执行部门直接通过公文系统看到每项工作的进展，也可以看到每个环节人员处理过程中出现的问题，避免工作的推托和失职。

2.3 突破地域限制，实现异地办公

日常工作中领导及工作人员都存在外出办公或长期出差等情况，传统办文模式下如遇上述情况，会造成文件无法及时送达，且大量积压，特别是来自生产一线的请示汇报无法及时决策，耽误生产组织和运行，这既不利于高效生产和节约成本，也不适应当前快速发展的要求。

电子公文突破了纸质化办公的地域以及时间限制，打破了必须在办公室完成公文处理的模式，解决了纸质公文发送与接收存在时间差的问题，实现了异地办公。在信息技术、通信技术和无线网络技术飞速发展的今天，个人计算机、移动设备、手机等都成为随时随地处理文件的工具，尤其对于需要及时处理的公文，特别是特急、加急公文，即便遇到领导及工作人员外出办公的情况，也可以利用网络登陆公文系统，在任何场所，包括家里、宾馆，甚至在路上，均可使用任何合规的办公设备，及时完成公文的签批和办理，极大地节约了时间成本，保证工作顺利进行。

2.4 优化查询方式，改变归档模式

纸质公文的查询，特别是针对文件中某一段文字内容的查询，通常需要先找到文件，然后一页一页地去查找，费事费力、效率低下。纸质文件的归档需要先进行公文收集、整理，然后装订成册，耗时长、提高人力成本、并且容易造成遗失或损坏，效率低，安全性差。

电子公文的查询可以借助于计算机和数据库等技术，结合关键字、单位名称、文号、时间等进行组合查询，查询时间能精确到秒级，并且可同时显示出相关内容，极大地提高了查询速度和质量，较传统的纸质查询在时间和内容上有不可比拟的优势。就电子公文的归档来说，电子公文在流转过程结束后，即可在网上进行归档，借助于计算机软件甚至可以进行智能化自动处理，流程简单方便安全，耗时短，解放了人力，也为查阅工作打下良好基础，同时也可以有效地保护档案原件，防止档案原件因过多借阅查找而损坏或丢失。

3 公文电子化管理面临的挑战

电子公文依靠网络平台进行流转，具有信息与载体的相分离的特性，又需要计算机软硬件环境的支持，种种原因使得公文电子化管理也面临着如下一些挑战：

3.1 标准不统一

目前国家层面正式颁布实施的与公文有关的国标或管理规定主要是《国家行政机关公文格式》（GB/T9704-1999）和《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2000〕23号），都是针对纸质公文制定的。二者在编制时尽管对电子公文也有所考虑，但无疑十分简单粗糙。两者颁布距今已接近20年，这近20年中计算机和信息化技术已发生了翻天覆地的变化，使之已经无法适应公文处理电子化的需要。不同的机关、单位在电子公文系统建设、设计公文处理软件以及电子公文管理等方面“烟囱”式发展，自成体系，标准不一，造成资源共享困难、重复建设等一系列问题，给今后电子公文传输和系统整合留下了难题。

3.2 安全防护薄弱

电子公文的出现，使秘密载体形式发生了重大变化，信息传播从纸质等可触摸的有形媒介变成了在网络中传输的无形电子码流，过去适应于纸质文件的“关住门、管住嘴”已不适应新时代电子公文安全保密工作的需要。电子公文易于存储、复制和传递，一旦泄密往往文件数量巨大，危害极其严重。另外，电子公文在网络环境中极易受到黑客攻击，造成公文失密、信息被非法截取、删除或篡改等严重后果。目前窃密手段已实现了多样化和高科技化，但大多企业还缺乏防范电子资料泄密的严控措施和技术手段，存在严重泄密隐患。对电子公文安全性的担忧，在很大程度上遏制了公文管理电子化的推广与发展。

3.3 资金投入不够

为保障电子公文平台的正常运转，需要持续地做好资源投入，对办公系统进行定期的维护和升级。平台硬件如计算机、服务器等产品一般5～8年就需要更新一代，而硬件的升级将带来软件的兼容性问题，软件也需要不断的升级完善。而且对于很多单位来说，电子公文系统的大部分软件是从第三方获得，很容易出现系统软件更新不及时或者软件公司拖延处理问题。必要的情况下，为保障电子公文系统正常运转，很有可能需要重新投入资金进行替代性开发。除此之外，单位本身也需要建立专业的技术人才队伍，应对公文电子系统的日常性维护问题，同样需要资金投入。

3.4 公文质量降低

电子公文在提高办事效率和人员管理水平的同时，由于其流转形式与传统纸质公文存在很大差别，极易造成公文在流传的各个环节出现纰漏，降低公文质量。造成这方面的原因包括以下几个方面。一是电子公文相对于纸质材料的阅读感差，容易从生理上导致办公人员的注意力和理解力下降；二是电子文件的修改和签批方式与纸质文件不一样，人们长期以来形成的成熟、约定俗成的公文修改审批习惯符号不能很好地应用到电子文件中，而电子文件又缺乏统一的流转标准，各企事业单位公文流转平台修改方式不一，使得公文办理人员在处理各种修改、标记和审批标记中，极易出现理解、阅读偏差；三是电子文件办公成本的下降使得公文办理人员放松了对公文的质量把控意识，在拟稿、核稿过程中在措辞达意等方面出现问题甚至是错别字。

3.5 电子公文归档有待加强

电子公文归档是公文电子化发展的必然需求，电子公文归档后即形成电子档案。目前，电子公文归档还存在很多问题，国内对电子档案的管理认识不统一，也未形成体系化的管理理论和方法。例如，对电子档案应该集中式管理还是分布式管理，就一直存在争议。另外，电子文件信息与载体具有相分离性等特性使得对于纸质档案的管理方法并不完全适用于电子档案的管理。例如，电子公文的归档及管理，不依赖于特定的软硬件载体，但又必须以计算机和软件等技术环境为前提，否则就会丧失可阅读性。国家档案局于2003年7月发布了《电子公文归档管理暂行办法》使得“各地区、各部门通过由国务院办公厅同意配置的电子公文传输系统处理后形成”的电子公文的管理走上了规范化道路。但对于电子公文的归档管理，特别是企事业单位的电子公文归档，仍需要不断探索和实践。

4 提升公文电子化管理的对策

针对公文电子化管理面临的挑战，国家部门和相关单位应加快相关标准制定，出台和完善配套法律法规，对监管和保密新技术加大推广力度，对单位资金投入给予财政和税收扶持，切实提高公文质量，解决电子公文归档等问题。

4.1 推动标准制定，提高法定效力

为保证电子公文与纸质公文具有同等标准和法定效力，一方面在新标准尚未建立颁布前要尽可能按照GB/T9704-1999和国发〔2000〕23号文规定，在电子公文处理系统中生成各个文种的格式模板及要素，另一方面要加快推动电子公文国家或行业标准的建立。目前，政府相关部门正在加快电子公文相关标准的制定工作，国内的软件厂商也在配合国家标准的制定工作，不断推出符合国家标准、技术先进、安全可靠的电子公文系列产品，促使电子公文朝着规范性、严肃性的目标发展。

4.2 提高技术手段，增强安全保障

为提高电子公文的安全性与保密性，需要相关部门完善网络环境下的保密管理制度，加强网络环境下的保密培训，增强保密意识，加强保密检查，并利用安装杀毒软件、建立防火墙等现代信息技术，防止黑客入侵，做好数据备份工作。要建立分级权限访问机制和加密机制，对访问系统的人员采用身份识别技术，每个用户授予与身份相适应的权限，采用登陆口令、密钥等方式确认身份，并进行痕迹记录，如对登录人员、工作时间、对象和操作过程、拟稿和修改的内容进行全过程的跟踪和登记；公文在流转过程中可选择采用加密技术、数字签名、数字证书、数字水印等安全技术，防止被非法知悉和篡改，保证信息安全。

4.3 争取经费支持，增加资金投入

公文电子化的推行，是单位加强软实力建设的重要条件，单位应提高认识，将电子化建设和运转经费列入年度财务预算，并及时足额划拨，保障公文系统的正常运转和持续升级完善。在电子公文具体的资金投入上，应避免重硬件、轻软件，重建设、轻维护等现象。对于政府部门和国有企事业单位的电子公文化建设，国家可给予财政补贴和技术改造资金支持。对于国家扶持的民营企业可考虑出台相关专项税收优惠政策，促使企业主动加强公文电子化建设力度。

4.4 提高业务素质，提升公文质量

针对公文质量降低的问题，首先是增强政治素质和业务素质，要加强责任心，认识公文的严肃性和重要性，要熟练掌握计算机和网络知识，掌握电子公文流转业务功能；另外要搭建高效完善的公文流转平台，平台设计要科学、合理、高效、便捷，要符合单位办公特色并且易用和人性化；此外要进一步建立和完善电子公文流转管理制度，对电子公文处理办法、公文格式、业务流程等做出科学完整的规定，并加强公文流转体系的宣贯、培训和监督考核。最后还要提高办公环境舒适性，配备合理的办公设备和工具，降低办公疲劳，提高办公效率。

4.5 完善法律法规，加强归档管理

对于电子公文的归档问题，特别是针对企事业单位的电子公文归档，要从国家层面尽快制定和完善相关的法律法规，并出台科学合理的实施细则。国家档案管理部分可以牵头，组织电子公文归档工作开展较好的单位和相关的软硬件服务提供商，共同参与电子公文归档办法的制定，经过试行和完善后以法律法规的形式正式发布实施。电子公文信息与媒介的特殊关系，要求当电子公文存储载体或公文运行的软硬件环境发生变化时，要及时开展迁移、转换工作。此方面的内容，在2003年的《电子公文归档管理暂行办法》中并没有规定，亦应该在新的办法中尽快补充完善。对于电子公文, 还应正确认识其传递信息的本质功能，根据其特点制定适合的管理办法,确保其真实性、完整性和可读性，使之与纸质公文实现优势互补。

参 考 文 献

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