政府审计参与国家治理的机制构建与功能实现

徐 帆

政府审计是国家治理体系内的关键环节，能够推动国家治理使命的实现，还能通过职能创新，揭露出社会普遍关注的违纪违法问题，有效预防重大风险与结构性矛盾，这对调整和优化国家治理体制机制，促进政策落实和维护国家经济安全改革和经济发展，推进民主法制和反腐败等方面发挥积极作用。在国家治理的整体框架中，政府审计要承担监督职能，还要保证国家治理体系和社会经济活动能够安全有效的运行。

一、政府审计的作用及与国家治理的逻辑关系

1.政府审计参与国家治理发挥的作用

政府审计在国家治理体系内发挥作用，一般要借助监督、评价与抵御等功能才能实现：①抵御作用。政府审计可以对国家治理工作进行及时跟进和密切关注，确保经济社会能够安全运行，尤其对那些具有苗头性和倾向性的问题，可以第一时间发现，并借助提前预警等方式，最大限度地防止隐性问题转化为显性问题和趋势性问题，让那些违法违规的思想和行为无法转化成违法和违规事实。这样，不但可以遏制局部性问题向全局性问题演化，还能更好的发挥政府审计的“免疫”作用。②监督作用。国家审计是国民经济运行的重要监督职能部门，审计单位以法规为标准开展监督控制，把行为标准视作监督的参照，对审计对象及其经济活动中出现的信息资料与实施效果进行审查；同时，要求审计对象和个人坚持遵纪守法，唯有如此，才能提升审计工作的经济效益与社会效益，并在开展宏观调控与管理的过程中，让国家经济安全得到保障，提升国家治理的实效性。③评价作用。政府审计对于国家治理具有评定与建议的作用，一般表现在以政府审计审核和检查为基础，对审计对象执行中央和地方经济政策之合法性、合规性，以及相关财政资金使用之合理性、效果性等进行评价，确保经济责任得到及时履行和正确落实，并借此揭示国家治理体制以及制度层面出现的其他问题，为国家审计提供建设性意见。

2.政府审计与国家治理的逻辑关系

①政府审计属于国家政治制度之安排。在履行职责的过程中，政府审计需要充分考虑与协调体制层面与宏观层面中相关因素的限制，并和其他国家治理系统当中的要素共同构建起协同治理的格局，以此提高政府审计绩效和国家治理效果。此外，政府审计一般被视为国家体制上的约束力量。对审计对象或者主体权力运行过程进行审计时，除了要对公共资源的使用过程开展审查工作，还要以泛宏观环境与国家体制环境为前提，分析国家治理的决策、执行等制度层面的问题，使公共权力与公共资金配置行为更加合法、合规。②在通过政府审计提升国家治理效能的过程中，其工作重点和国家治理的目标始终保持一致。在政府审计层面上，实现国家治理不但要全面提升政府的透明度和公信力，在惩治腐败和维护国家安全方面做出更多努力，还应让政府审计参与到国家治理当中，协助国家更好的应对内外部的危机、解决来自不同领域的困难。③政府审计能够降低违纪违法的发生概率，能够消减市场行为主体的欺诈和资源浪费等行为，同时，还可以防止权力被滥用，是规范市场秩序最有效的手段之一，更是政府审计服务国家治理的关键途径。

二、政府审计参与国家治理的机制构建

1.从管理机制向治理机制转变

政府审计能够借助法定权力对国家治理进行监督和制约。为此，政府审计需要在职能创新和提高审计水平的过程中，从管理机制向治理机制转变，确保审计朝更高层级发展。需要注意的是，政府审计与国家治理属两种不同的行政概念，要将政府审计视为国家与政府运行的关键政治工具。这需要充分发挥政府的作用，还应借助非正式组织与非政府机构的动能，让审计工作的运行呈现出上下互动、平等展开的状态。将来，需要继续以政府审计为依托，将国家治理现代化提到议事日程，以便让国家与政府职能的形式关联到政治、经济、社会、文化和生态、民主等诸多领域，实现国家治理和社会治理全覆盖。

2.构建立足民生的治理机制

在构建协同机制的过程中，政府审计机关要按照党的十九大精神为指引，以积极主动的心态参与到国家治理实践中，同时，要通过对新时代与经济发展新常态的理解，进行改革创新，以便揭露其中存在的违纪违法等问题。此外，需要构建立足民生的国家治理机制，也就是在保证政策落地和维护国家经济安全的过程中，让深化改革与经济发展工作持续推进，使之在民主法制建设与反腐败工作中发挥积极的作用。政府审计还要以社会发展进步为依托，持续拓展其内容；只有民生问题得到了解决，国家才能安全稳定。

2018年，银川市审计局围绕“三大战略”和民生改善，大力推进民生及专项资金审计监督力度，截止到9月，共完成了10个涉民生专项资金审计项目。其中，通过对近三年住宅专项维修资金、老旧小区综合整治和小街巷改造进行审计，着力关注千家万户聚焦的住、行问题，推动资金核算及项目招投标、监理、竣工验收、资产的规范管理，促进制度的完善，确保为民办实事项目按照市政府承诺尽早投入使用；通过对定点民营医院医保金管理使用情况进行审计，促进建立多部门联系制度、定点民营医院准入退出机制、诚信监管、考核评价、常规检查和专项检查制度，确保定点民营医院规范执业，医保金合法合规使用，保障银川市医疗保险基金安全健康运行；通过对城管、环保专项资金进行审计，服务“打好污染防治攻坚战”，推进垃圾焚烧发电和餐厨垃圾处理监督管理制度的有效执行，促进环保专项资金及时发挥效益，推动大气治理等环保项目规范有序实施。

3.审计与治理协同体制的构建

政府审计作为与国家、政府相互独立的第三方机构，其独立性能够在实现国家治理与政府职能转变过程中提升决策的透明度和防止腐败，更好维护国家安全与协助国家解决危机。在对资源进行良性配置和改革现有行政体制的同时，一方面要优化政府职能，借此实现中华民族的伟大复兴，实现人的自由和全面发展。另一方面，要在审计与治理协同机制构建方面做出更多努力。创新国家治理机制要实现政企和政社分开，确保公民能够参与到国家治理中，实现国家和社会公众的良性互动。为此，需要激发审计活力，规范审计行为，弥补国家治理效率低下与社会制度的缺失，发挥国家与政府的免疫功能，在权力平衡与监督机制优化的过程中，达到国家治理与政府审计的良性均衡发展。

三、政府审计参与国家治理的功能实现——基于协同关系的视角

1.审计准备

针对特定的审计项目，融合审计对象的现实情况，审计主体应充分权衡自身在国家治理体系内的功能定位和职责分工，以适当的方法让政府审计能够在宏观调控和中观管理以及微观治理方面发挥重要的作用。还要对其中的审计风险做出准确预估，对所涉及的信息与资源进行机会分析和效应分析。这样，才能在协同治理机制下，让政府审计与国家治理相互协同，实现对审计资源与社会资源的整合，实现政府审计的功能，充分发挥国家治理的优势，降低审计成本提高治理效率。

2.审计实施

在政府审计参与国家治理的过程中，应重点分析审计对象在国家治理内的功能定位以及审计功能的定位，寻找两者可以协同发展的机会，发挥协同效应。为此，审计人员应对审计对象服务国家治理的状况进行准确评价，在实施政府审计程序的同时，充分考虑两者之间的“合作”内容与政府审计的参与方式。此外，需要整理政府审计的思路，对已经开展的政府审计项目进行论证，以便突出国家治理的特点。

在这方面，山东省淄博市人民政府通过多种方式加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。在审计中发现部分单位落实中央八项规定精神不到位。一是会议费管理不规范，存在会议费中列支招待费、没有按照“一会一结算”的要求结算会议费等问题。二是公务接待超标准等问题。三是公车运行维护管理不严格，存在公车加油、维修管理不合规等问题。四是公务支出和公款消费报销凭证不完整。在保障性安居工程政策跟踪审计方面，发现的问题主要有：一是专项资金利用效率不高。7个区县财政补助资金1.24亿元闲置超过1年。二是工程建设程序不规范。4个区县10个项目未按规定进行招标，涉及合同金额7086万元；3个区县8个项目2954套住房未按规定办理竣工验收即交付使用。三是落实保障性安居工程政策不严格。69户不符合条件的住户享受住房保障待遇和领取廉租住房租赁补贴。针对审计查出的违反财政财务收支规定的问题，淄博市审计局已依法下达审计决定，要求有关单位予以纠正；对管理不规范问题，已建议有关部门建章立制，切实加强内部管理；对涉及体制机制问题，已建议相关部门统筹研究解决。

3.审计报告

政府审计在参与国家治理的过程中，一般要经过监督评价、免疫系统和国家治理等不同阶段。在这一过程中，为得到更为理想、客观的审计报告，国家治理和政府职能需要根据时代的发展要求进行转型，并按照新变化和新形式，重点体现国家治理的创新体制，继而实现从管理到治理的转换，确保民生问题得到及时而有效的解决。此外，政府审计参与国家治理工作需要准确寻找路径和着力点，重点在预算审计和公共政策审计以及经济责任审计等层面开展卓有成效的工作。同时，还应在协同治理导向下，让政府审计报告能够对审计对象特定时期的治理活动进行监督与结束，以便取得强有力的审计证据，并在汇总审计意见后，对政府审计期间出现的问题和经验进行回顾和分析，以便对政府审计参与国家治理的结果进行充分论证，保证审计结果得以利用与开发。