论国企改革基础与重塑国有产权主体的代表

侯 婧

（新疆财经大学会计学院 新疆乌鲁木齐 830012）

一、引言

自国有企业改革以来，迈过了放权让利、承包经营和建立现代企业制度3个阶段，卓效的成绩在政企分开、政资分开、建立经营者的激励和约束机制等几个方面开花结果。但回过头来重新审视，不难发现政资不分，以政代资的问题尚未根本解决，而政企分开又带来了新的问题，对企业和经营者的激励和约束机制的实施效果也没有达到预期理想的状态。探究其因，在于国有产权主体代表的缺失。我们注意到，国有企业改革存在两个问题：一是谁来代表国有产权主体；二是国有产权主体的代表如何行使产权权利，尤其是建立对企业和经营者的激励和约束机制。重塑有效的国有产权主体的代表，政资分开就能当然实现，政企分开也就顺理成章，甚至会自动实现。国有产权主体代表的有效重塑也能为建立出资者对经营者的激励和约束机制提供前提，只有当产权主体真正代表以资本的保值增值为动机，才能站在资本所有者的角度建立对经营者的激励和约束机制。站在这样的视角之下，重塑国有产权主体的代表是重新构架企业制度的基础和出发点。构造产权主体的代表是任何所有制形式企业不断发展的共同趋势。相比较而言，国家控股的所有企业从其存在之日起就必须构造产权主体的代表。

二、产权主体代表构造的现状

两权分离，不仅代表国家行使产权权利的主体尚未形成，而且这一主体对企业或经营者的激励和约束机制也没有真正完全的建立。到目前为止，政资不分，以政代资，以致独立行使国有产权主体的代表尚未形成。特别是近些年来，市场经济的推进，资本市场的建立健全，资本的市场化仍然跟不上市场迅速发展的步伐，并带有浓郁的行政运作色彩。加之，国有产权是一个完整的运行体系，是一个完整的出资链，由多级代理关系组成。但是，改革至今，这一运行体系还没有真正健全，国有产权的各级委托代理关系需要进一步的界定清晰。归结起来，即说明代表国家行使产权权利的主体尚未真正形成，既表现在国有产权主体代表上的有无，也表现为在此基础上是否形成一个运行体系。

产权主体和产权主体代表是两个截然不同的主体。国有产权主体就是国家，国家是一个抽象化概念，它不能直接行使产权权利，故它必须委托其代表；自然人既可以自己行使产权权利，又可以委托代表行使产权权利，换言之，产权主体并非一定要委托他人行使权利。而一旦委托他人行使产权权利，怎样构造产权主体代表的问题就应运而生。在我国，国有企业首当其冲。在实行市场经济以来，政府不能直接管企业，政府的经济职能是通过宏观调控，实现总供给与总需求的均衡，而不再直接计划控制微观企业的产销平衡，微观企业的产销平衡自动通过市场完成。若政府充当国有产权主体的代表，对企业行使产权权利，这必然又回到政企不分的老路上去。所以，在国有企业的改革中，寻找适合的国有产权主体的代表一直是改革的核心问题。时至今日，公司化改造中仍然存在国有产权主体代表的问题。事实上，力图通过国有企业的公司化改造和缩小国有股在每个公司中的比重，重新构造国有产权主体的代表，实现政资分开，显而易见这并没有从根本上解决问题。我们将长期面临着这样的现实：第一，在一段时间甚至相当长时间内，国有独资和国有控股的国有企业必须存在，那么就需要解决由谁来代表国家对它们行使产权权利的问题；第二，社会投资大众的自我立场和非专家能力，不仅不能使他们代表国家所有者行使产权权利，而且他们自身的产权权利还需要专家代他们行使。综合以上两点，问题就归结于国家不能代表自然人行使产权权利，自然人也不能代表国家行使产权权利，而必须在两者之外寻找一个产权主体的代表，也就是说这个产权主体能代表国家和自然人行使产权权利，又独立于政府，但受到政府的市场监督和监管。

这样一来，我们所要寻找的产权主体的代表具有以下特征：第一，能自行行权的主体，就直接由所有者自身对所投资的企业行使产权权利，这种情况在中小企业中偏多；第二，不能自行行权的主体，就需要找专家委托代理行使产权权利，其中包括国有产权主体和社会一般大众，他们要么是不能行权，要么是无力行权，这种情况主要集中在大型企业和公众公司。对于暂时能行权的主体，一旦不能行权，就可以加入委托专家代理行权。

三、国有产权运作体系和国有产权代表的构造

基于上述讨论，我们已经谈到构造产权主体的关键是由市场经济体制引起的，因此构造产权主体的代表必须以市场经济体制为背景。那么构造的产权主体应具备以下特征：专家化、专业化、中介化、市场化、公司化、契约化、法制化。

（一）国家终极所有权主体

即国家一级权力机构。国家财产权或国有产权的终极所有权归国家所有，并由国家一级权力的主体通过立法确认、维护、实现国家的终极产权权利。为了使国家的终极所有权具有人格化并能行使产权权利，国家终极所有权也必须拥有代表。通常是国家一级权利的代表或集体作为国家所有权的代表，以国家立法或司法的形式行使国家的终极所有权。国家一级权利机构代表国家的终极所有权，它的根本目的是保护国有资产的安全和完整。它并不是运营国有资产使其盈利，在市场经济条件下，是由市场主体所完成的。在国家一级产权机构代表国家行使国有资产的最终所有权后，国家其他各行政权力机构不再作为国有资产的终极所有者，终极所有权只有一个代表，这是由国家所有权的唯一性决定的，不可逾越。由于实行政资分开、政企分开，政府更不能代表国家对国有资产的运营，而是由市场主体完成，让国有资本和国有资本经营的主体按照市场的法则真正进入市场。这不仅可以维护国有产权主体的唯一性，而且能防止国有产权的运营中各自为政，国有产权权利被各行政主体胡乱分割的现象。在此基础上，将国有资本投入到投资公司或基金公司，按照资本市场的规则选择投资公司或基金公司，他们与国家一级权利机构之间是一种资本纽带关系，各投资公司或基金公司于其子公司、生产经营企业之间也是资本纽带关系。这样在国家体系中，就形成了一个以行政权利层次为纽带的行政体系，一个以资本为纽带的产权体系。这样一来顺水推舟的将过去国有资产运营中的行政纽带关系彻底改变为资本纽带关系，从根本上实现政资分离，从而国有资产运营中各自为政的现象转换为按照资本纽带关系建立的一个统一的国有资产运营体系。

（二）国有资本专家管理委员会

即国有产权的一级运营主体。这一体系的第一级构造是：国有资本专家管理委员会必须找谁来代表国家所有者进行投资的问题，它本身的任务不是进行投资，而是寻找进行投资的机构。在经济市场上，存在各式各样的投资公司性质的主体，比如财务公司，纯粹从事资本经营的公司。国有资本作为社会资本的一部分，也只有通过这些投资机构，才能按照市场的运作法则进入市场。所以，国有资本专家管理委员会之职在于对投资机构的选择。它的根本目标在于首先按照有效的市场竞争规则把国有资本交给优秀的投资机构使用，使其产生最高的资本收益率，即资本报酬最大化；其次通过信托机构和注册会计师事务所等审计机构直接或间接的监督投资机构使用国有资本的过程；最后参加投资机构的股东大会根据投资的比重决定应由股东决策的事项，如董事的任免等。

为了各司其职各尽其责，将委员会成员的利益与所选投资机构的投资收益挂钩是相当必然和必要的，而且应当建立工薪风险基金制度。这种挂钩包含2个层面，第一个层面是国有资本管理专家委员会的最高当局以国有总资本的平均投资报酬率作为收入分配的依据，以整个社会资本的平均投资报酬率作为参照。也就是说以整个社会的资本平均投资报酬率为基础，确定最高当局的基础年薪，超过该平均报酬率的部分采取累进提取的方式计算；第二个层面是各专业部以其负责的行业的国有资本的平均投资报酬率为收入分配的依据以该行业资本的平均投资报酬率作为参照。也就是说以整个行业的资本平均投资报酬率为基础，确定各专业部员工的基础年薪，超过该平均报酬率的部分采取累进提取的方式计算。这样的挂钩方式使得国有资本专家管理委员会成员关心资本报酬如同所有者关心资本报酬一样，使他们不对行政上级负责，而是对资本保值负责。对此，无论是国有资本专家管理委员会还是各专业部的员工，他们所获得的年薪中的大部分应当被抽出来建立风险基金，实行个人账户制。风险基金的建立不仅使他们有承担风险的能力或物质基础而且使他们为自己的行为承担责任。这种将收入转化为风险基金的形式，使得国有资本专家管理委员会成员在管理国有资本不善时承担风险损失如同所有者要承担破产风险一样，一种内在的激励约束机制迫使他们追求资本报酬最大化。这些分析中贯穿始终的是国有资本专家管理委员会寻找投资机构主体的行为要与所有者的要求达成一致和共识，使他站在所有者的立场对国有资本进行有效运营。

（三）中介投资机构

即国有产权的多级运营主体。中介投资机构不是一种设想，而是一种历史的必然选择。从前面的论述中国有资本专家管理委员会不是直接从事国有资本的直接投资，而是寻找优秀的投资机构。投资机构作为一种投资中介可以面向一切需要投资服务的主体，而不过问所有制的性质，投资者代表所有者进行投资，不仅代表国家所有者，也可以代表自然人所有者。只有投资机构全面的中介化，才有可能通过面向全体所有者提高经营效率，也才有可能让所有的投资机构展开全面的竞争，这样统一全面的资本市场就形成了。既然中介投资机构是为全体所需要投资的主体提供服务的，那么，中介投资机构就必须采取公司制的形式，所谓之投资公司。在我国，有两条渠道可以形成投资公司，一个是通过政府批准设立，国家提供资本金；一个是通过政府批准设立，向市场募集资本金。从市场经济的发展要求和势态来看，中介投资公司必须走市场化和公司化的道路，当真正实现公司化之后，便将其推向市场。国有资本专家管理委员会就可以根据必要性和可能性选择是否投资入股。在中介投资机构最终设立之后，它的基本作用是从事资本经营，代表所有投资者从事融资业务、投资业务、资本转移业务、监管接受投资企业的经营活动、确定接受投资企业的内部控制框架，设计其基本管理制度、以股东身份参与接受投资企业的股东大会，以行使股东权利。为了切实保证中介投资机构能真正代表投资者行使权利，在机构内部建立有效的公司治理结构和在外部形成相互制约的主体就亟不可待，即外部监督和制约主体。这些主体也是代表所有者行使某一特定功能的权利，他们的设定也必须符合上面所述的产权主体的七大特征：专家化、专业化、中介化、市场化、公司化、契约化、法制化。他们的任务是监督或控制中介机构投资资金投出方向和存量资金安全的信托机构;监督或控制中介投资机构资金使用过程的安全和使用方向的审计机构；服务于中介投资者的机构，譬如猎头公司可以代表所有者或出资人为中介投资公司提供人才，也可以代表中介投资公司为所投资企业提供人才。

（四）资本的最终落脚点是生产经营企业

中介投资机构必须将所有者或投资者委托投资的资金投到生产经营企业，由其从事购进、生产、销售活动。他们对投资中介机构负责，本着由谁直接投资就由谁直接进行管制的原则，确定其与股东的关系。原则上，生产经营的企业应减少对外投资，如果确实有必要对外投资，必须通过中介投资公司或股东大会。

实行政资分开、政企分开后，政府不再作为国有产权的代表对企业行使出资者权利，但这并不意味者政府与企业完全脱离关系。实际上要对政府的职能进行重新界定，最终实现政府调节市场，市场引导企业的经济运行体制。

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