推进我国纳税服务现代化的路径研究*

◆赵美凤 ◆李建英 ◆王绿荫

党的十九大报告提出了“不断保障和改善民生水平、加强和创新社会治理”“深化税收制度改革，健全地方税收体系”等要求。根据党的十九大报告精神，国家税务总局在全面深化税务系统“放管服”的改革背景下，提出要在2020年基本上实现税收现代化的总格局，并建立现代化的纳税服务体系。纳税服务作为连接征纳双方的“桥梁”、作为税收现代化建设的重要基石，提高纳税服务的质量和效率、创新纳税服务方式是改善征纳双方关系、降低纳税成本、提高纳税遵从度、推进纳税服务现代化的重要路径，也是实现税收治理体系现代化的重要组成部分。尤其是在推进“一带一路”建设、以“互联网+”为代表的新兴商业模式蓬勃发展等大背景下，优化营商环境，提高纳税便利度、推进纳税服务现代化成了题中之意。而商事制度的改革、“营改增”的全面推行以及资源税、个人所得税等改革，则使纳税服务面临新的挑战。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》，提出将省级及省级以下国地税机构合并，改革国地税征管体系。因此，推进纳税服务现代化符合我国财税体制改革的现实需要，有利于实现税收治理体系现代化，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

一、纳税服务的理论依据及典型化事实

（一）纳税服务的理论基础

税收环境影响经济的发展，而纳税服务水平是影响税收征纳环境和征管效率的重要因素之一，也是实现税收现代化的重要“窗口”和“助推器”。这不仅有其理论基础支撑，更有其现实的社会需求，也有国外成功实践经验的借鉴。

1.新公共管理理论

新公共管理理论源于20世纪70年代的一场公共行政改革运动，西方国家经济发展陷入“滞涨”泥潭中，传统官僚体制的僵化导致行政效率低下、政府服务职能缺失、居民对政府的不信任度增强，由此展开了新公共管理运动，旨在通过改变公共管理模式，将市场竞争机制引入公共管理部门，提高行政效率；同时，改变政府“管理者”的角色，将政府看作是有责任心的企业家，将公民看作其重要的顾客。新公共管理运动对税务机关的税收征管方式和理念等产生了深远的影响，具体影响主要表现在以下几方面：第一，税收管理由行政管理向服务管理进行转变；第二，将纳税人视为顾客，税务机关的纳税服务水平要以顾客的满意度为衡量标准；第三，引入现代化企业经营管理理念，完善纳税服务的绩效考核及监督机制。

2.税收遵从理论

基于BISEP模型（税收遵从模型），税收遵从理论认为纳税人与税务机关永远处于博弈状态中，征管成本和遵从成本是其主要考虑的因素。纳税人对税收遵从存在以下情况：第一，始终愿意遵从，此时税务机关的征管成本最低；第二，试图遵从但是并不是一直遵从；第三种，不想遵从，但当税务机关进行监管时会遵从；第四种，一直不遵从。由此可见，税务机关的服务水平影响纳税人的遵从度和税收征管效率，同时也决定着税收征管成本和纳税遵从成本的高低，因而，提高纳税服务水平将提高征管效率，降低了征管成本，并且有利于纳税人的税法遵从。

3.委托——代理理论

委托——代理理论是基于契约关系，在税收征管活动中，税务机关与纳税人之间存在双向的委托代理关系，在税收征管的宏观层面，纳税人属于信息来源方，在信息获取方面占有绝对优势，此时税务机关是委托人，税收征管需要依靠纳税人的自觉遵从；在纳税政策制定等层面，税务机关充分了解税收法规及规章制度的详细内容，征税机关更具有信息优势，此时税务机关是其代理人，帮助纳税人了解税收法规。因此，通过提高纳税服务水平，增进税务机关与纳税人之间信息的双向沟通、为纳税人提供便捷高效的服务、降低纳税人的遵从成本，进而提高税收征管效率。

（二）纳税服务现代化的典型事实

1.纳税服务改革背景

纳税服务的开展是伴随着改革开放和税收体制改革进行的，纳税服务也在逐渐完善和发展。1993年的全国工作会议上首次提出“为纳税人服务”的理念，1999年税收征管改革会议中确立了“为纳税人服务”的理念；2001年修订的《税收征管法》正式确立纳税服务的法律地位；2005年国家税务总局对税务服务机关工作人员的服务行为和措施做出具体的规定；2008年8月国家税务总局进行机构整合，成立了纳税服务司；而关于纳税服务与税收征管之间孰重孰轻的争论一直贯穿于税收体制改革的全过程，在2009年，纳税服务与税收征管等业务被国家税务总局正式并列为税收核心业务，解决长期关于两者关系的争论；十二五时期我国经济发展进入“新常态”阶段，国家税务总局在简政放权的背景下，于2014年开展“便民办税春风行动”，连续三年相继推出了21类70项便民办税措施，紧盯纳税人办税的“难点”“堵点”“痛点”等问题；2015年底中办和国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》，进一步强化国税与地税合作、加强信息沟通、创新纳税服务机制、推行办税服务便利化。在全面推行“放管服”改革的背景下，2017年9月国家税务总局相继提出《关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》①《国家税务总局关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》，税总发〔2017〕101号。《关于进一步推进“多证合一”工商共享信息运用工作的通知》，②《国家税务总局关于进一步推进 “多证合一”工商共享信息运用工作的通知》，税总函〔2017〕402号。要求在坚持“放管服”改革前提下，巩固商事制度改革的成果，优化税收环境，提高纳税服务水平，逐步实现税收现代建设。2018年3月十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，提出改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担辖区内各项税收及非税收入征管等职责，推进纳税服务现代化的进程。

2.纳税服务典型化事实

近二十年来，我国纳税服务工作历经从浅到深、从点到面的不断完善和发展的历程，尤其是推进商事制度、“五证合一”等登记制度的改革，优化了纳税服务环境、提供了高效办税服务，这些措施有利于个体私营经济、小微企业的发展，据有关研究调查显示：党的十八大以来，我国实有企业数量快速增长，由2013年的1527.8万户增加到2017年9月的2907.2万户，年均增长90.29%，且私营企业已经成为经济发展的主力军；①数据来源：《中国工商报》，http∶//www.saic.gov.cn/sj/tjsj/201710/t20171026_269949.html。其次，行政审批制度的改革、增值税电子发票的应用以及移动办税等措施都降低了纳税人的纳税遵从成本，提高了纳税遵从度。如广州市国税局行政审批项目从71项缩减至6项，取消超九成的行政审批事项，减少了纳税人上门次数；山东省章丘市国税局在2016年10月首次开展微信申领发票试点工作，实现了纳税申请、审核、邮寄等全程服务，让纳税人少跑“马路”；再次，纳税服务工作不断重视纳税人的需求，2016年8月国家税务总局发布《通知》，②《国家税务总局加强纳税人需求管理工作的通知》，税总发〔2016〕128号。要求纳税部门要密切关注纳税人的需求，不断提升纳税服务水平；纳税服务司发布《2016年度纳税人咨询需求分析报告》，对纳税人的正当需求进行分析总结，并指出了以后的工作方向，如2017年1月山东省济宁市地税局通过开展“关注纳税人不满意度，提升纳税人满意度”等调查活动；2017年3月下旬，广东省国税局对《营改增政策需求调查分析》进行问卷调查，充分了解纳税人的需求。最后，2018年国家税务总局编制《清单》，③《国家税务总局关于发布〈办税事项“最多跑一次”清单〉的公告》，国家税务总局公告2018年第12号。提出办税事项“最多跑一次”，推进网上办税等等多种方式，提高办税效率、降低纳税成本、不断推进纳税服务现代化；同时，国家税务总局发布《通知》，④《国家税务总局关于发布财务报表数据转换参考标准及完善网上办税系统的通知》，税总发〔2018〕32号。提出推动网上办税，优化税收营商环境，推进纳税服务法制化、提高纳税服务水平。如2018年3月北京市发布《关于进一步提升纳税等便利度 优化营商环境的工作措施》，提出减轻企业负担、减税降费等25项措施，进一步优化营商环境，提升纳税便利度、降低纳税遵从成本、实现纳税服务现代化。

近年来，我国的纳税服务工作虽取得长足发展，但是相较于欧美等发达国家仍存在较大的差距，尤其在我国全面推行“营改增”、工商登记等政策改革以及开展“一带一路”和互联网行业飞速发展背景下，纳税人数量增多、纳税服务需求增加且纳税需求更加个性化、高层次化，纳税人对纳税服务质量和效率要求更高；但我国纳税服务机构并不健全、纳税服务质量不高、纳税需求分析机制不健全，尤其缺乏对纳税服务机构的绩效评估和监督机制，严重制约了我国纳税服务现代化的进程。

二、纳税服务现代化的现状及存在问题

（一）纳税服务意识及服务水平不到位

第一，一些税务人员习惯性地将纳税人看作具有潜在偷逃税款的对象，对征纳双方的权责认识不清晰；第二，对纳税服务认识不明确，认为提高纳税服务会削弱税收征管的效果，因而在税收征管中重管理、轻服务；第三，纳税服务仍停留在“微笑服务”“文明服务”等层面，缺乏对纳税服务内涵以及纳税服务内容的深层次认识，且认为纳税服务只是办税服务厅的事情、对纳税需求认识不清，纳税服务意识不高；第四，纳税服务单位提供的服务形式较为单一，缺乏多样化、个性化、系统化的服务；且没有从税收治理高度去理解纳税服务理念，纳税服务管理仍存在“碎片化”等问题。

（二）纳税服务需求管理运行机制不健全

虽然国家税务总局出台了一系列关于加强纳税人需求管理等措施，但伴随着经济高速发展，纳税人对税务机关的纳税服务质量也提出了更高要求。但是大多数税务部门与纳税人之间并没有建立完善的信息交流机制，缺乏专业化和集中化的需求分析，尚未建立纳税需求管理闭环机制。纳税人与税务机关存在信息不对称，纳税人的正当需求、个性化需求、高端需求很难被税务部门了解到；另一方面，税务机关对纳税人的建议、投诉等反馈信息不能及时做出处理，导致纳税服务效率较低、纳税服务需求运行机制不健全，且纳税需求影响机制碎片化，纳税服务空心化。

（三）纳税服务信息化水平不高

根据近年来国家税务总局开展的纳税人满意度调查结果分析表明，纳税人对办税服务厅等候时间较长、网上申报软件运行不稳定等问题不满意，我国的纳税服务信息化水平较西方发达国家来说并不高。具体表现在：第一，纳税服务平台偏向税收征管的需要，缺乏对纳税人使用体验的关注；如很多网上办税软件操作程序复杂、办税软件系统不稳定、“智能税务”运用效果较差；第二，纳税服务信息化技术不能满足纳税人日益增加的个性化需求，如12306热线、网上办税厅等关于税收政策问题的解答并不能满足纳税人的个性化、多元化的需求；第三，各纳税服务信息平台之间缺乏有效的协调，如纳税人虽然已经在网上办税系统进行了操作，但仍需到办税服务厅提交纸质材料，反而使纳税人的办税更加复杂化。

（四）缺乏纳税服务社会化协作

税务机关的纳税服务并不能满足纳税人多样化的纳税需求，而社会化的协作则可以进行补充，但是我国纳税服务社会化办税水平并不高，纳税服务社会化定位不清晰；其次，虽然目前我国国税地税部门要进行合并，但是国税与地税部门之间的内部协作机制不完善、信息共享机制不健全。如，纳税人经常要在国税和地税之间来回跑、经常要提交重复的资料，“五证合一”后，纳税人办理的工商登记信息变更时，需要纳税人到国税和地税办理信息变更登记手续、且同时要提交两份相同材料；再次，税务机关与政府部门、第三方机构之间信息数据并不能实现完全共享，信息缺乏流动性，且尚未双方建立联动机制；最后，我国的纳税服务第三方机构数量较少，且关于涉税中介机构的法律地位、涉税内容、行业规定并不明确，且缺乏有效的监督。

（五）缺乏对纳税服务的有效评估机制

关于纳税服务的考核标准多来自于内部评价，缺乏客观性的评价，也缺少来自于第三方以及社会公众的绩效评价与监督；其次，纳税服务的考核通常局限于窗口服务、在线咨询等浅层次的考核，考核的指标较为单一、考核方式较为简单，无法准确地衡量出每一项纳税服务的效果与不足之处；最后，对税务部门的纳税服务缺乏必要的监督机制、对纳税服务惩戒和激励机制不明确、难以激发税务部门工作人员的积极性，导致纳税人的需求得不到满足，影响了办税质量和效率。

三、国际纳税服务现代化的经验及启示

（一）树立纳税服务理念，强化纳税服务宣传

美国的纳税服务理念日益顾客化，通过法律的形式保障纳税人的合法权益，同时规范了税务机关的纳税服务行为；加拿大以纳税人的需求为导向，将纳税人的满意度作为纳税服务工作的评价指标，纳税服务的理念贯穿于税收征管的全过程；日本主要利用广播电视机构在固定的时间向居民宣传有关税收政策以及纳税服务相关的专题、并且利用宣传资料来反映纳税人的需求。

（二）整合纳税服务资源，提高纳税服务效率

澳大利亚税务局通过改革、优化税务机关的组织架构，根据纳税人的需求来划分纳税服务部门的组织架构，主要有税收类型标准结构、纳税人结构及功能标准结构；美国精简了纳税服务机构，成立纳税服务业务局进行专业化的服务，改善了纳税服务水平，也提高了纳税人的税法遵从度；其次，纳税服务信息化水平较高，纳税人可以选择多种方式进行纳税申报，如澳大利亚推广电子申报系统，纳税人可以选择在网上进行申报，并且网上纳税服务平台能够及时处理纳税人的申报，提高了纳税服务效率。

（三）发挥纳税服务社会化，创新纳税服务形式

多数的日本企业通过税务中介机构（税理士），办理相关的纳税服务，同时日本成立了民间的纳税服务团体—“纳税组合储蓄”，减轻了税务部门的压力、提高了办税效率；其次，澳大利亚通过为税务中介机构制定发展规划，为其提供网站建设的指导，并且与税务中介机构进行信息共享，支持和扶植税务中介部门的发展；再次，美国成立免费纳税服务中心，社区组织专门为没有能力报税的纳税人提供帮助，美国国内收入局加强与高校、志愿者组织的合作，进行税法宣传、普及税法知识及开展多样化的纳税服务；最后，意大利建立税收信息共享机制，将国内纳税人信息与欧盟成员国之间进行信息共享，创新了纳税服务形式。

（四）开展纳税服务绩效评估，改善服务监督机制

西方国家针对税务部门的纳税服务工作开展了一系列的绩效评估，目的是通过对税务部门的纳税服务内容进行评估、加强对纳税服务部门的监督，提高纳税服务水平。澳大利亚税务部门每年都会进行关于纳税服务的调查研究，让纳税人对税务部门的服务进行打分；其次，联邦税务部门每两年都会进行民意测验，并且测验的结果直接与税务部门工作人员的业绩挂钩，同时影响联邦税务局局长的任职；美国运用12个长期绩效评估指标来监督税务部门的工作，且纳税服务绩效评估越来越合理化、体系化。

四、推进我国纳税服务现代化的实现路径

（一）完善纳税服务理念，提高纳税服务意识

在税收征管工作中要转变服务理念，税务部门的角色要从管理者转变为服务者，正确认识征纳双方的权利和义务；其次，税务机关要合理界定纳税服务与税收征管两者的边界，构建和谐的税收征纳关系；最后，强化税收工作者的服务意识，坚持以人为本、优化服务方式、创新服务理念，使其充分认识到以纳税人为主体的服务理念是构建服务型政府的重要措施之一。

（二）深化纳税服务征管改革，降低纳税人遵从成本

伴随着“互联网+”、电子商务等新型商业模式的快速发展，我国的税源呈现多样化、复杂性、虚拟性、流动性等特征，对税务机关的纳税服务工作也提出了新的挑战，针对实体行业的传统纳税服务方式已经不能适应经济发展的需要，因而在全面推行“放管服”改革的背景下，深化征管改革模式，建立与优化纳税服务相适应的税收征管模式，通过规范设置纳税服务机构、推进纳税服务向扁平化、节约化模式发展，对服务对象进行分类，实行分级分类管理，集中资源开展专业化服务、个性化服务，从而实现税收治理的现代化体系。

（三）加强纳税服务社会协作，促进纳税服务社会化建设

当前我国纳税服务社会化协作程度不高，存在着严重的信息不对称现象，影响了纳税服务工作的绩效评价。因此，要尽快整合国税与地税间的纳税服务资源，完善信息联动机制，结合金税三期工程的运行，提升服务水平；其次，税务中介机构是税收现代化建设中的重要力量之一，要确定其法律地位、业务范围以及行业规定，逐步提高税务代理机构的地位、提升纳税服务的社会化水平；第三，加快税收协会建设、壮大纳税服务志愿者队伍、加强与社区街道、高校的合作，同时鼓励纳税人积极参与纳税服务工作，加快税收现代化进程的建设。

（四）借助“互联网+”平台，完善纳税服务信息化建设

在“互联网+纳税服务”的背景下，整合网上纳税服务资源、建立网上纳税人学堂、利用数字化、信息化等方式提高网上办税效率。如利用网络视频、动漫、漫画等形式加强对税法知识及政策的推广；其次，通过创新网上办税方式，开发多样化的办税软件，以纳税人的体验为核心，通过纳税人对软件进行评分，以此不断提高涉税软件的办税水平；再次，全面采集纳税人涉税信息，对纳税人需求进行分级分类管理，建立纳税人需求分析机制，实时掌握纳税人需求；最后，通过优化支付手段，如开展微信、支付宝、手机银行等电子支付方式拓宽纳税交款方式，降低纳税人的纳税成本、提高纳税服务效率，如深圳国税率先推出了“微信缴税”等支付方式，方便纳税人，降低税收征管的成本。借助“互联网+”平台，打造“智慧税务”“绿色税务”，不断完善纳税服务信息化建设，促进税收治理体系现代化。

（五）建立健全纳税服务绩效考评和监督机制，提升纳税服务水平

在税务部门的实际工作中更侧重对税收执法结果的考核，缺少对税务机关的纳税服务质量、纳税服务效率、税法遵从度、纳税人满意度等评估调查。利用“互联网+”等平台，建立贯穿线上线下的纳税人监督机制，利用微博、微信等新兴媒介工具，拓展纳税人的投诉渠道，充分实现纳税人对纳税服务部门工作的全面监督；其次，全面开展纳税人满意度调查，将影响纳税服务的因素指标进行科学评估，对纳税人满意度的调查结果进行分析，不断增强纳税服务意识，改善纳税服务水平；最后，注重日常评价与年末评价、定量评价和定性评价相结合的模式，开展全方面多层次的纳税服务监督机制，不断提升纳税服务现代化水平。

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