全国性单项体育协会改革：模式、问题与对策

刘东锋, 姚 芹, 杨 蕾, 徐成龙

(1. 上海体育学院 经济管理学院，上海 200438；2. 上海体育学院 体育新闻传播与外语学院，上海 200438)

随着我国经济社会的发展以及健康中国与体育强国战略背景下体育地位、功能的进一步凸显，体育改革也逐渐迈入“深水区”。在新形势下如何进一步推动单项体育协会体制改革，使其成为真正的实体化运作的体育社团组织，从而更好地承担运动项目管理的职责，是我们必须面对的课题。基于此，本文通过对全国性单项体育协会管理与运作模式及问题的剖析，探究新形势下全国性单项体育协会改革的方向与发展路径，为相关部门进一步推动全国性单项体育协会改革提供决策依据。

1 研究方法

(1) 走访调查。先后走访了国家体育总局政法司、人事司、经济司及科教司等有关主管部门，并对足球、篮球、汽车摩托车、马术、高尔夫球、台球、龙舟、风筝、体育舞蹈等项目的全国性单项协会或项目管理中心有关负责人进行了访谈。

(2) 案例研究。依据先期了解的3类改革模式，各选择有一定代表性的单项体育协会作为案例，深入剖析协会改革的现状与问题。具体包括中国足协、汽摩协会、台球协会、龙舟协会、体育舞蹈协会、篮球协会、高尔夫球协会等。

(3) 档案研究。梳理目前涉及体育协会改革的相关政策文件，并进行解读与分析。

2 全国性单项体育协会改革的模式

2.1 模式一：中国足协改革模式 2015年2月27日，习近平同志主持的中央深化改革领导小组会议通过了《中国足球改革总体方案》，拉开了中国足球改革的序幕[1]。为落实该总体方案的要求，2015年8月17日，国务院足球改革发展部际联席会议办公室制定了《中国足球协会调整改革方案》(以下简称《方案》)[2]。《方案》提出了较为清晰的改革目标与实现路径：按照政社分开、权责明确、依法自治的原则，实现中国足协与国家体育总局脱钩，中国足协依法独立运行，在内部机构设置、工作计划制定、财务和薪酬管理、人事管理、国际专业交流等方面拥有自主权；加强中国足协治理制度和机制建设，完善《中国足球协会章程》，完善会员结构，优化执委会结构，健全专项委员会，健全中国足协内部管理机制；加强党的领导和组织实施。

从中国足协改革的思路与实践可见，这是一场由中央直接牵头进行的单个运动项目的改革。有了体制和机制改革的双重保证，2017年1月5日，国家体育总局足球运动管理中心正式注销，标志着中国足协与国家体育总局彻底脱钩，成为独立的社团法人。

2.2 模式二：参照行业协会、商会类的脱钩模式 2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(简称《脱钩总体方案》)，要求“积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩”。脱钩重点围绕“五分离、五规范”展开：机构分离，规范综合监管关系；职能分离，规范行政委托和职责分工关系；资产财务分离，规范财产关系；人员管理分离，规范用人关系；党建、外事等事项分离，规范管理关系[3]。为了贯彻落实《脱钩总体方案》的精神，民政部与国家发展改革委牵头成立行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组，于2015—2017年分3批开展了覆盖各行各业的脱钩改革试点工作，为全面开展脱钩工作提供经验和示范。

依据《脱钩总体方案》，国家体育总局目前所辖的大部分单项协会都被认定为行业协会而被纳入脱钩的范围，意味着这些协会需要按照方案的总体部署与时间表开展脱钩工作。国家体育总局根据脱钩联合工作组的统一安排，按要求积极参与了上述3批脱钩试点，共计安排了28家体育协会开展脱钩试点工作。第1批试点的是以行业体协为主的14家非运动项目协会，目前已完成脱钩试点工作。第2批试点协会有5家，其中除了中国老年人体育协会外，其他4家均为单项运动协会，但都属于与社体中心合署办公的非奥运项目。目前除中国老年人体育协会已提出由于脱钩可能面临生存问题而难以开展工作，申请延迟脱钩外，其他均完成了理论脱钩。第3批9家试点协会也同样都属于非奥运项目的单项运动协会，目前试点工作仍在进行之中。

2.3 模式三：部分奥运项目协会的功能优化改革模式由于奥运项目协会承担着为国争光等特殊职能，除上述中央牵头的中国足协改革和参照行业协会脱钩试点的非奥运项目协会改革外，2017年初以来，国家体育总局还主要针对奥运项目开展了以优化功能为目的的所谓“做实不脱钩”的改革，先后对篮球、排球、自行车、滑冰、击剑等项目协会开展了实体化改革的试点,让以姚明为代表的一批知名退役运动员、教练员先后走上了体育协会的领导岗位。奥运项目协会实体化改革的核心指导思想是“以改革强备战，以备战促改革”。通过改革，把以往主要由项目管理中心牵头承担的奥运会备战、国家队建设等任务转移到协会，同时推动协会的专业化运作。“让专业的人干专业的事”，实现协会的扁平化管理，提高奥运备战的效率与效果。从实际进展看，由于各个项目的市场化程度、原有的组织基础等方面存在较大差异，相关协会改革的进度、力度及运行方式也存在较大差异。

3 全国性单项体育协会改革存在的问题

3.1 全国性单项体育协会改革进程中遇到的问题

3.1.1 3种模式的共性问题 (1) 缺少顶层设计和配套方案。目前我国全国性单项体育协会改革缺少有针对性的顶层设计和配套方案，该问题在模式二和模式三中尤为明显。模式二尽管已有国务院提供的改革总体方案，以及有关机构、职能、资产财务、人员管理及党建、外事等事项的配套文件，但它们都是适用于所有行业协会与商会的方案和政策。由于全国性单项体育协会与一般的行业协会、商会存在较大的差异，因此，在改革过程中需要有针对性的顶层设计和配套方案对改革进行指导。目前，模式三在整体上仍处于探索阶段，仅有改革的大致思路，既没有顶层设计的方案，也无时间表与路线图，导致改革处于“摸着石头过河”的状态。现代管理理论认为，对改革必要性的广泛共识是实现成功变革的首要因素。顶层设计与配套方案的缺失意味着改革涉及的人员(包括许多领导干部)对改革的总体目标和路径等都感到迷茫，未能形成必要的共识，对下一步改革的深入推进带来挑战。不同于模式二和模式三，模式一有《方案》作为顶层设计指导，且在《方案》中提出了“中国足协脱钩后党建工作管理体制调整的实施办法”“中国足协脱钩后业务指导和监督管理的具体措施”等一系列配套方案，因此，改革推进的力度与效果要明显优于另外2种模式。当然，在调研中笔者发现，中国足协改革的这些配套方案的实施尚在摸索之中，具体方案的落实也还存在一些困难。

(2) 归口单位设置不到位。虽然全国性单项体育协会改革均有牵头单位，例如模式一和模式二由中央牵头，模式三由国家体育总局牵头，但改革是一项长期的工作，许多工作和问题的决策需要及时沟通；因此，改革不但需要牵头单位，更需要设置具体的归口单位。从笔者的调研情况看，模式二和模式三的改革均无明确的相关归口部门。模式二改革的协会在脱钩试点过程及完成脱钩后，均无归口单位跟进，仅有国家体育总局人事司作为职能部门负责国务院试点工作任务的具体执行，从而造成目前改革整体推进缓慢、缺乏协同的局面。模式三的改革也面临同样的困境，因为缺乏明确的归口部门，以所谓“功能优化”为目的的各奥运项目协会的改革缺乏过程指导与监控，未建立相应的评价与反馈机制，导致奥运项目协会的改革总体进展参差不齐。改革的成效主要取决于各协会新当选负责人对改革的理解、责任心与工作能力，以及相应的项目管理中心的配合协作情况。模式一在改革之初就通过设立国务院足球改革发展部际联席会议制度，加强对中国足协调整改革的指导、协调和推进。“中国足球改革部际联席会议办公室”成为实际上的归口管理部门，承担着足球改革具体方案的制定、实施、沟通、协调等工作职责，对足球改革的有效推进发挥了重要作用，该做法值得其他协会借鉴。

(3) 跨部门协调难度较大。全国性单项体育协会改革并不只是体育部门内部的改革，而是涉及多个部门的系统工程。以中国足协改革为例，其建立的联席会议制度共由中央宣传部、中央改革办、国务院办公厅、外交部、国家发展改革委、教育部等17个部门和单位组成，联系会议由国务院领导同志担任召集人。模式二和模式三的单项协会改革也同样牵涉众多部门，跨部门沟通协调工作任务繁重，且国家体育总局目前尚未建立一套成熟的专门协调机制，影响了协会改革的深入推进。

(4) 体育协会社会基础薄弱，权威性与公信力有待提高。追溯历史可以看出，我国单项运动协会始于计划经济时代，是在我国体育社会化程度非常低、尚未形成广泛的社会基础的情况下，由官方自上而下成立的[4]。一直以来，大部分运动项目的实际运作管理主要是通过项目管理中心的组织体系实现的，协会处于一种虚化的状态，除了协会的名称外，既无独立机构、职能、办公场所、账户，也无西方成熟的单项体育协会应具备的由各级地方协会、俱乐部、个人会员等构成的组织体系与社会化网络基础。这就意味着许多全国性单项协会实体化改革的组织建设将是一个从无到有的发展过程，改革将呈现出长期性与艰巨性的特征。

3.1.2 3种模式的个性问题 (1) 模式一面临的问题。模式一是所有模式中方案制定较为全面、改革重视程度最高、推进力度最大的模式。在相关制度和配套措施均已较为完备的情况下，模式一的主要工作集中在制度和方案的落实上。笔者调研发现，中国足协改革在相关工作的整体协同推进上，尤其是在一些关键性工作的推进上较为缓慢，主要体现在职业联盟的成立、地方足协的脱钩与实体化改革等工作存在推进不及时、工作落实不到位的情况。

(2) 模式二面临的问题。第一，全国性体育协会市场化能力差异较大，脱钩进度不一。据统计，体育领域的全国性协会占本次国务院划定的拟脱钩的全国性行业协会与商会总数的10%以上，体育协会数量庞大且情况各异，这种差异在28家试点协会中已有体现。例如：作为第2批试点的中国老年人体育协会，其社会生存能力较弱，导致目前该协会的脱钩进程处于暂缓状态；而同为试点的中国信鸽协会则有较强的市场适应能力，该协会在脱钩后能较为顺利地开展各项工作。虽然脱钩是行业协会发展的必然趋势，但协会间的差异较大，短时间内整体脱钩存在较大困难。

第二，全国性体育协会内部治理结构与运行机制不健全，无法满足脱钩后协会的发展要求。长期以来，我国的运动项目管理实行的是中心与协会合署办公的形式，大部分情况下，协会理事会形同虚设，管理运行依赖于行政命令手段，未建立真正意义上的以代表大会、理事会等为核心的治理结构和完善的内部决策运行与监督机制。部分非奥项目协会在与项目管理中心合署办公时代主要通过协会秘书长一己之力进行日常管理。从协会脱钩后的发展要求看，协会章程的重新修订与完善、领导班子的搭建、决策机制的建立均至关重要，任务非常繁重。

第三，单项协会改革涉及的干部职工人员构成较为复杂，人员分流与身份转换挑战较大。任何改革都涉及利益的调整，必然触动既有利益格局。因此，如何合理协调各方利益，充分调动利益相关者的积极性，将成为改革成败的关键。根据行业协会的脱钩要求，选择到行业协会工作的人员不应再保留机关或事业单位的编制，必须转为社团合同聘用制人员。目前，运动项目管理中心工作人员的构成比较复杂，有兼职人员、事业编制工作人员，还有国家机关分流人员、合同制人员等。协会的脱钩意味着大量现有人员必须转换身份，失去曾经拥有的所谓“体制内的各项保障和各种待遇”。特别是鉴于目前机关事业单位养老保险制度改革仍在进行之中，社保与养老金的并轨并未真正实现，这也成为协会改革过程中涉及人员非常关注的焦点与难点问题之一。

第四，我国全国性体育单项协会脱钩涉及的资产划分缺少指导意见。在访谈中受访的协会和管理部门就资产划分提出了许多具体疑问，例如资产划分的标准、程序等。笔者调研还发现，不同协会的资产情况不同，资产划分应采用统一模式还是分类模式也无明确的要求。如果处理不当或划分不合理，既可能导致国有资产的流失，也可能造成脱钩后的协会因为资金缺乏保障而运营难以为继。

(3) 模式三面临的问题。模式三的改革涉及的协会存在一定的特殊性，这些运动项目大多事关“为国争光”，甚至国际政治与外交。其目前面临着至少三方面的问题：①如何尽快形成改革整体方案；②争取中央的认可与支持；③在中心与协会并存的过渡期如何处理好2个机构的关系，合理划分中心与协会的职能。

3.2 全国性单项体育协会实体化改革后预计面临的问题

3.2.1 如何适应市场要求，确保协会的生存发展 我国原有的单项体育协会是在政府指导下自上而下建立起来的，社会基础与权威性严重不足，市场意识薄弱，在资金、人事等方面对国家体育行政部门有很强的依赖性。笔者通过调研发现，部分协会的市场适应能力较弱，还有一些协会虽然有一定的市场化能力，但有效利用各种非行政化手段及主动参与市场竞争的能力都存在一定欠缺。因此，如何不断适应社会化与市场化的发展要求，成为真正具备自我生存、自我发展能力的体育社团是每个协会改革后必须面对的问题。

3.2.2 如何优化和充实协会功能，确保竞技体育与群众体育协调发展 协会实体化也意味着协会需要实现功能的优化和充实，首先必须明确协会的功能定位与职责范围。协会完成实体化脱钩改革后，群众体育和竞技体育的管理和发展职能均必须有明确的单位承担。如何既能进一步推动全民健身事业的发展，又能保证竞技体育成绩的稳定提高，实现群众体育与竞技体育的协调发展，是协会未来发展必须思考的课题。

3.2.3 如何建立有效的协会负责人选拔与评价机制，确保专业化运作 组织行为学理论及实践均显示，组织发展与组织变革的成功在很大程度上都依赖于领导行为的有效性。尤其是在变革时代，充满了不确定性因素，领导人的品德、能力及个人魅力，是实现成功组织变革至关重要的因素[5]。国家体育总局通过针对部分奥运项目协会的改革，让一批知名教练员与退役运动员走上了协会负责人岗位，希望在他们的带领下通过扁平化管理实现协会的专业化运作，同时提高奥运备战的效率与效果。然而，笔者调研发现，一些知名运动员、教练员出身的协会领导人由于缺乏行政或业务管理经验，在推动协会的改革与发展方面遇到不少困难。

3.2.4 如何建立和完善协会监管机制，确保协会脱钩不脱管 社会组织的健康有序发展离不开有效的监督与监管。实体化后的协会将实现由原先主管单位行政式的监管向以法律法规为依据的综合性监管转变。在完成脱钩与实体化运作后，全国性单项体育协会还将拥有许多公共资源，掌握着赛事举办，以及运动员、教练员的培养与等级评定等公共权力，承担竞技体育与全民健身的公共职能。如何确保党和政府对体育事业发展的有力领导，实现协会运作的公开透明、民主高效的治理，防止权力寻租和产生新的腐败，避免出现管理缺位、监管真空的状况，也是政府部门推进改革时必须思考的问题。

4 全国性单项体育协会改革的对策

(1) 进一步明确改革目标，广泛动员，统一思想，凝聚共识。根据战略管理理论，变革可以分为强制性变革(force change)、教育性变革(educative change)与理性变革(rational change)3种战略，采用什么样的变革战略，对变革的阻力大小和变革的成败至关重要[6]。本轮体育协会改革是党的十八大以来党中央统一决策部署的国家整体改革的组成部分，是落实中央政府《脱钩总体方案》文件精神的必然结果。因此，从实践层面看，其接近强制性变革。然而，如果能够通过宣传动员，明确目标，凝聚共识，使人们确信变革的必要性，将强制性变革转变为教育性变革，甚至理性行动，尽管在改革初期需要花费一定的时间，但比起强制变革战略，它可以激发更强的责任感，并减少阻力，有助于消除改革过程中的犹疑不决与分歧，破除等、靠、要思想，激发改革的自觉性与主动性。

(2) 做好改革的顶层设计，整体谋划改革方案。根据系统论的基本原理，所谓“顶层设计”就是把要做的事情看作一项系统工程，把事物的整体性和可操作性有机结合起来，进行统筹思考和整体规划[7]。全国性单项体育协会的改革是我国体育管理体制改革的一个环节，因此，必须系统同步谋划和统筹考虑国家体育总局、中华全国体育总会及中国奥委会的改革方案，运动项目管理中心与全国性单项体育协会的改革方案，以及地方单项体育协会实体化的改革方案，使改革能够做到上下衔接、协同联动。有了科学合理的顶层设计与改革方案，以及明确的改革时间表与路线图，可以有效避免改革中的顾此失彼，更让改革有了方向与依据，从而提高改革的效率与效果。

(3) 明确单项体育协会改革的归口部门，成立工作小组，建立跨部门协调机制和联席会议模式。建议成立由国家体育总局领导牵头的领导小组与工作组，明确归口部门，同时为提高跨部门协调的效率，建立一套跨部门的协调机制。归口部门还应加强对改革过程的推进与监控，通过排摸、例会、定期走访等多种形式确保改革的各项任务落到实处。借鉴足球改革成立跨部委联席会议的做法，由国家体育总局与国务院有关部门一起召开专题沟通协调会，协商解决有关问题。

(4) 进一步做好分类改革、试点突破的工作。鉴于体育运动项目种类繁多，项目基础与市场化程度千差万别，现有不同中心与协会合署办公的运行也差别甚大，建议进一步做好分类改革。建议单项体育协会的改革总体上分为两大类。一类是绝大部分的非奥运项目协会，应严格按照中央《脱钩总体方案》的要求，围绕“五分离、五规范”，将运动项目管理的绝大部分职能从项目管理中心转移到单项体育协会，在目前试点基础上总结经验，全面铺开、一步到位实现协会实体化。另一类为奥运项目协会以及气功、武术等特殊性质的非奥运项目协会。这类协会的改革同样需要提出切实可行的改革方案，建议以2020年东京奥运会为时间节点，为这一类协会争取3年的改革过渡期，大部分奥项协会的实体化改革应在2020年东京奥运会后全面铺开，同时撤并相应运动项目管理中心。在过渡期内，运动项目管理中心与协会可以依据实际情况与需要同时并存一段时间，随着协会的逐步实体化再适时撤并相应的项目管理中心。在奥运项目中可再进一步细分类别，并选取有一定代表性与典型性的运动项目作好改革试点。通过先行先试、重点突破，不断积累经验，起到示范引领的作用。

(5) 尽快厘清协会的职能，建立与完善协会负责人的选拔、任用、评价、激励及监督机制。实现单项协会实体化运作的前提是对于协会本身的职能有清晰的界定，特别是对于中心与协会同时并存时期内的奥运项目协会的改革，必须尽快明晰中心与协会的职能与责权利的划分。Kotter[8]指出，组织变革的失败往往是由于管理高层犯了错误，而成功的组织变革需要领导人具备多方面的能力：愿景引领能力，团队打造与有效授权的能力，沟通协调能力，明确定义组织文化的能力，个人魅力等。建议尽快研制全国性单项体育协会负责人的选拔办法，清晰界定协会负责人的责、权、利，建立一套协会负责人的任免、评价、激励与监督机制。

(6) 对剥离职能后的运动项目管理中心进行撤并，重新整合成立全民健身中心、奥运保障中心等新的机构。单项体育协会实现实体化运作之后，剥离了大部分职能的许多运动项目管理中心必然面临被撤并的局面。总体上运动项目管理中心的职能与编制的去向可以分为两大块：一部分去向是实体化后的国家奥委会与中华全国体育总会；另一方面也可以借鉴英国、日本等部分发达国家的经验，通过成立类似英国体育理事会或日本体育振兴中心这类准政府机构，成立事业单位性质的专门职能部门[9]。针对非奥项协会的改革，可将协会实体化后的非奥项目中心合并成立全民健身指导中心，承担包括未来涉及体育公共服务政府购买的管理、监督与绩效评价等工作。对于奥运项目，可考虑将有关中心合并为奥运保障中心以及国家体育学院等机构，为改革后的高水平竞技体育提供综合性服务与保障工作。

(7) 合理安排人员分流工作，实现平稳过渡。不管是现代管理理论还是国内外的历史经验均表明,能否处理好利益相关者的利益关切是所有改革成败的关键问题。由于不同运动项目的项目基础、运动成绩、市场化程度不同，人员待遇的安排也有较大差异，故而建议全面分析梳理改革可能涉及分流的人员需求和结构，合理安排人员分流工作，通过增强干部群众的获得感，调动改革的积极性与主动性。

(8) 大力推动中国奥委会与中华全国体育总会这类枢纽型协会的实体化改革。从西方发达国家的实践看，政府机构很少直接干预非政府组织性质的单项运动协会的事务，而由半官方性质的体育组织、非政府性质的体育联合会或国家奥委会对单项体育协会行使一定的指导、协调与服务的职能。发达国家的经验显示，枢纽型协会既有助于统筹协调单项协会的总体发展，又可更好地体现公共利益的诉求，并可对单项协会的运行起到一定的外部监督作用。建议国家体育总局向中央提交申请，通过国务院的授权，由中国奥委会与中华全国体育总会这类枢纽型协会在实现实体化运作后，承担原先由体育行政部门承担的对协会的业务指导、联系协调、服务管理以及维权保障等职责。在分工上，建议中国奥委会侧重竞技体育与奥运项目协会，中华全国体育总会则侧重于大众体育。

(9) 大力推动全国不同层级的各级地方单项体育协会、体育总会实体化改革，构建与完善单项协会组织体系与社会化网络基础。单项体育协会制是全世界，特别是西方发达国家普遍采用的比较成功的运动项目的组织管理模式。全国性单项协会与中华体育总会必须以各级地方单项协会与总会为依托，否则开展工作就失去了组织基础[4]。国家体育总局应协同各级地方体育行政部门，在全国范围内开展地方单项体育协会与体育总会的实体化试点工作，依据不同项目的实际情况在全国选择试点地区，先行先试，积累经验，再全面铺开。

(10) 尽快出台、修订与完善相关的法律、法规与制度，为协会完善内部治理与外部监督提供法制保障。大力加强法律与制度建设，既是单项协会改革的内在要求，也是协会最终能够实现专业化独立运作的重要保障。建议通过修订完善《体育法》，进一步明确单项协会的职能、法律地位等关键问题；同时尽快重新修订或出台《全国性体育社会团体管理暂行办法》《全国单项体育协会负责人任职办法》《全国性单项体育协会资产管理办法》《全国单项体育协会人事管理指导意见》《全国性单项体育协会薪酬指导意见》《全国性单项体育协会公共服务政府购买办法》等有关法律、法规与制度，理顺协会与会员、政府之间的法律关系，实现依法治体。指导各协会按照新的要求尽快修订完善协会章程，通过完善内部治理结构和运行机制，确保协会整个运行过程与周期都有法可依、有规可循。

(11) 大力加强对体育协会改革的跟踪研究。中国单项体育协会的改革一方面可以吸收参照国外发达国家的历史经验，另一方面确实存在由于国情、经济社会发展阶段和体育协会发展基础等客观情况造成的特殊性，很多方面没有先例可循，需要在改革过程中不断探索与总结。因此，有必要加强对体育协会改革工作的研究力度，充分发挥智库的作用，通过追踪研究各协会，尤其是带有典型意义的试点协会的改革进程，归纳提炼可推广、可复制的单项协会管理与运行的经验，从而推动协会改革向纵深发展。同时，针对改革过程中遇到的一些关键问题开展专题研究，寻求理论的突破与指导。

(12) 多管齐下，加强对改革后单项体育协会的监管与服务。协会脱钩后应尽快转变过去依赖行政手段的相对单一的管理模式，通过多种途径实现对协会的综合监管与服务。2016年12月19日，经国务院同意，国家发展改革委联合民政部等10部委联合印发了《行业协会商会综合监管办法(试行)》(简称《监管办法》)，对于加强脱钩后行业协会商会的综合监管，规范行业协会商会的服务和收费行为等提供了直接依据。应认真贯彻落实《监管办法》的精神，逐步构建符合体育行业实际的单项体育协会综合监管体系：通过加强单项体育协会的党建工作，切实发挥党组织的政治核心作用；通过多部门分工联合加强政府部门对单项体育协会的综合监管与服务；通过完善体育协会内部治理结构与制度建设，建立有效的内部监管机制，加强和促进体育协会自治自律。