国家治理现代化进程中校园足球体制革新的价值导向与现实路径

邱 林, 王家宏

(苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215000)

党的十八届三中全会提出国家全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。党的指导思想贯彻至体育事业，即实现体育治理体系和治理能力现代化。党的十九大确立了中国特色社会主义进入新时代的历史定位，蕴含了体育事业的改革精神、部署和要求。在推进我国体育治理体系和治理能力现代化进程中，足球事业的治理改革已成为重要抓手，而校园足球治理问题更是全面深化足球事业改革、推进体育治理能力现代化的重点和难点问题。特别是党的十九大以来，习近平同志多次发表重要讲话，强调采取针对性与实效性的措施，努力实现从体育大国向体育强国迈进的目标[2]。我国要向体育强国迈进，加速发展足球运动是重中之重，当务之急是全面开展青少年校园足球活动。

在校园足球上升至国家战略的背景下，政绩导向催生下的校园足球“形式化”“仪式化”等“异化”问题，既扭曲了校园足球的价值取向，也增加了校园足球治理的难度。在多元参与的校园足球管理体制下如何有效协调各方的利益和权限？针对数量众多的校园足球特色学校，如何建立长效保障机制？体育与教育系统如何协同推进校园足球教学改革？这一系列问题已成为校园足球体制革新的棘手问题。此类问题背后的核心乃是校园足球治理的问题。此外，校园足球已与国民教育改革、民族精神塑造、产业结构升级、社会经济效益等紧密结合，不再是体育系统内部孤立的问题，更多的与国家治理系统关联，成为我国体育治理体系的重要组成部分。因此，将校园足球体制革新问题置于国家治理体系和治理能力现代化的整体框架下寻求解决路径，具有极其重要的理论意义与实践价值。

1 校园足球体制革新的治理语境与现实困境

1.1 治理语境下的校园足球体制革新 因国家战略需要，校园足球战略的内涵、目标已与国民教育改革、体育产业升级、民族精神塑造紧密融合，已成为体育强国战略与经济产业转型的重要组成部分。这种社会与政府的诉求在国家治理转型背景下也被提升至政策层面。2014年，国务院下发《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》，将“加快政府职能转变，通过市场机制引入社会资本，培育多元市场主体，大力推广校园足球……”作为实现体育产业与社会经济协调发展的重要任务。2015年，中央深化改革小组通过《中国足球改革发展总体方案》，明确提出“政社分开、政企分开、管办分离”，鼓励社会力量参与校园足球。由此可见，校园足球随着政府政策导向的凸显，逐渐成为政府公共事务的组成部分，在政策层面体现了政府部门与社会组织、市场机构的互动。在此语境下，治理就成为了校园足球体制革新的核心问题。

在我国社会由计划经济向社会主义市场经济转型过程中，体育发展的内外环境已经发生极其深刻的变化，青少年体育、群众体育、职业体育乃至学校体育等领域都不同程度地出现了“政府失灵”，体育行政部门不再是唯一的管理主体和权力中心，体育发展已经进入多主体多领域、多系统协同推进的阶段，需要政府、社会和市场等多主体的密切合作[3]，这就从根本上规定了校园足球单一管理主体向多元治理主体的转变。现行的校园足球管理体制依然沿用“全能政府”的管理理念，政府统包统揽。这种依托政府力量的权力优势在发展初期有效地推动了校园足球的快速发展，但随着校园足球内外部环境的变化，这种依赖政治权威，单一向度的行政管理将无法解决专项经费来源渠道单一的问题，也无力应对社会利益群体分化导致的多元化利益诉求。纵观世界各国体育治理主体间的演进历史，其规律是在政府、市场、社会三者之间的交替演进中最终达到一种多元主体认可的平衡状态[4]。因此，校园足球体制革新就是围绕着责、权、利配置形成的多元主体之间的结构形态、相互关系和运行机制的一系列治理。

1.2 校园足球体制革新的治理困局

1.2.1 顶层设计的缺陷 2014年7月，习近平总书记批示：足球事业发展需要大胆推动领导体制和管理模式的改革创新，破除体制、机制障碍，搞好顶层设计[5]。习近平总书记认为，搞好顶层设计是推进校园足球发展的关键环节。目前，由于缺乏对校园足球现行体制的深化改革，与校园足球相关的一系列制度设计依然缺乏系统性与协同性。

首先，在政策制定与执行过程中，部门之间的合作强度有待提升。目前已形成教育部、国家体育总局、国家发展改革委等多部门联合制定校园足球政策的良好态势，但在实际工作中，各政府部门在职能配置、工作方式、政绩诉求等方面存在一定差别，对政策问题认定、执行目标选择等方面的判断存在一定差异。如：教育部门力图通过校园足球提高学生体质，突破学校体育改革的瓶颈；体育部门则希望夯实足球人才根基，完善后备人才培养体系。两部委虽联合发文，但各自追求政策目标的着力点不同，难以形成通力合作。

其次，校园足球政策效力较低。2009年起，在体育与教育部门的主导下，出台了一系列校园足球政策，如《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》(以下简称《通知》)、《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》(以下简称《实施意见》)等，各地方随之出台了配套政策。然而，在政策执行过程中出现了“校园足球异化现象”[6]，如政策目标异化、权责分配不均衡等问题。表面上看是功利主义所致，根本问题则在于政策制度设计的自身缺陷所导致的政策效力低下，其具体表现为：政策引导与调节能力不足；政策体系摩擦力大等。1.2.2 诉求导向的偏离 从校园足球的发展历程看，缘于政府力量，由政府部门统领。因此，在治理语境下可视为从上至下的线性决策模式的“家长式治理”。政策制定主体以专家、部门领导为主，广大目标群体无法参与政策的制定过程，无法真实地表达利益诉求。政策的执行主要依靠行政机构的权威，逐级转批执行，政策执行主体间只是一种机械的指令与服从，难以与目标群体利益需求紧密对接[7]。随着校园足球利益群体不断多元化，利益诉求如不能实现，其政策效果必然无法获得公众认可。这种体制性弊端也是我国校园足球管理体制长期以来政事不分、以政代事的集中表现。笔者认为，负面效应体现为二：①政策主体“需求”大于目标群体“诉求”，导致校园足球治理的价值理性迷失。如“整齐划一，手舞足蹈”的足球操等。②漠视目标群体的主体地位，导致社会认同度下降。“节日足球”“百校联赛”等形式足球新闻充斥网络，民间也产生了校园足球是“大跃进”“政绩工程”等质疑。

1.2.3 多元协同的乏力 首先，校园足球领导体制缺乏统一性与协调性，尚未形成横向联动治理效应。2009年成立全国青少年校园足球工作领导小组，负责全国校园足球事务。2015年2月，国务院对该机构进行调整，由教育部、财政部等六部门一名司局负责人“兼职”，该机构也由“两部委合作”发展至“六部委协作”，但仍是一个混合性、虚拟性的协调机构。机构虽制定了明确的职责与议事规则[8]，但由于协调机制不健全，职能重叠时有发生，权、责、利一直无法明晰，难以真正发挥宏观指导、统筹协调的功能。

其次，政府统揽代替多元参与，协同治理格局难以成形。校园足球治理体制革新的实质是将单中心管理转向多中心治理，治理主体不单是党和政府，还应依托各类社会组织与市场机构等力量参与。这种多中心协同治理的体制革新面临着主观与客观两方面困境：①主观上面临“不想改”的思维惯性障碍；②客观上存在体育社会组织“发育不良”与市场秩序“缺乏规范”的先天缺陷[9]。

2 校园足球体制革新的价值导向

2.1 立德树人是校园足球体制革新的价值先导 2015年六部委颁布的《实施意见》明确指出：“把发展青少年校园足球作为落实立德树人根本任务、培育和践行社会主义核心价值观的重要举措。”在新时代背景下，校园足球体制革新就是立德树人价值理念在青少年学校体育事业中的根本体现和重要实践，主要体现在以下3个方面。

2.1.1 以学生全面发展为中心的建构理念是校园足球体制革新的内在要求 从校园足球本质属性而言，其属于学校体育范畴，是在此基础上衍生出的素质教育新理念。随着我国教育理念的转变，以夸美纽斯和赫尔巴特的教育理论为依据所形成的“以课堂为中心，以教科书为中心，以教师为中心”的教育理念，已无法适应新时代中国特色社会主义教育事业的发展。为适应世界教育改革发展的趋势，2014年,教育部印发《关于全面深化课程改革 落实立德树人根本任务的意见》提出“围绕学生全面发展为中心的核心素养体系”，推进学生全面发展已成为全面推进素质教育的最高目标。2015年,六部委颁布的《实施意见》提出“把发展青少年校园足球作为落实立德树人根本任务”，校园足球成为发展学生核心素养的重要抓手，落实立德树人根本任务的重要措施。在世界教育观念发生转变的当下，以学生全面发展为中心已然成为校园足球体制革新的内在要求，即在校园足球体制革新过程中，注重以人为本、以学生为本，创新校园足球育人功能，发挥其培养学生全面发展过程中所需的实践能力、组织能力、创新精神等的作用。

2.1.2 满足学生运动需求是校园足球体制革新的归宿 立德树人是培养德、智、体、美全面发展的社会主义建设者和接班人的本质要求[10]。校园足球作为学校体育改革的突破口和抓手，作为落实立德树人的重要举措，其所蕴含的新时代素质教育理念是得到广泛认同的，并已上升至国家战略层面。如何更好地推进校园足球的开展，良好的保障措施至关重要。随着校园足球改革试验区、特色学校等规模的不断发展，青少年参与人数急剧攀升，2020年将达3 000万人，相应的配套条件是否能够满足校园足球活动的高质量开展，直接决定着校园足球价值理念的践行效果。在我国第一批开展校园足球的城市中，“平均每所小学拥有0.12个足球专业教师，初中拥有0.34个，高中拥有0.59个”。特色学校足球课程开设率仍然较低，如洛阳市25所特色学校中开设足球课程的学校仅11所，不足总数的1/2[11]。学生日益增长的足球运动需求与学校短缺的足球教学资源已成为校园足球发展的突出矛盾，而校园足球体制革新就是要优化学校体育教学资源，针对学生运动需求提升资源的有效供给能力，为满足学生运动需求开辟广阔空间。

2.1.3 保障学生体育权利是校园足球体制革新的逻辑起点 学校体育的理性来源之一是人的体育权利因素。《体育运动国际宪章》第一条规定：进行体育运动是所有人的一项基本权利。我国许多学者认为：体育权利是可从《中华人民共和国宪法》中推导出来的基本权利[12]。从学生体育权利政策的演进看，我国对学生体育权利的重视和保障是一个不断完善的过程，特别是1996年以来，我国政府陆续颁布了《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》等政策，保障了政策制度的完善性。作为学校体育的重要组成部分，校园足球应作为青少年一项体育权利而得到重视。学校体育政策法规执行力的强弱直接决定相关政策法规的贯彻落实程度，并最终影响学生体育权利的实现。我国学校体育政策法规存在不同程度的执行梗阻[13]，校园足球政策执行效果不理想，存在执行效率偏低等问题[11]。要改变此现状，必须推进校园足球体制革新，强化政策执行权威，提高政策法律位阶，使构建完善的政策执行体系成为保障学生体育权利的重要着力点。

2.2 公平公正、统筹兼顾是校园足球体制革新的实践导向 公平公正既是价值标准，也是实践导向，作为学校体育的价值典范，更多地体现为充分尊重和保障学生体育权利，平等地享有体育教学资源。将公平、公正作为校园足球体制革新的首要实践导向，是基于当前校园足球不平衡、不充分的发展现状提出的，即在校园足球推广过程中，各种原因导致的不公平、不公正现象已经成为制约校园足球可持续发展的主要矛盾。这种矛盾主要体现在以下两方面。一方面，体育教育资源分配的不平衡、不充分。东部与西部、城市与农村之间校园足球资源配置差距较大。在欠发达地区，存在校园足球教学资源严重短缺的问题。如云南楚雄市35所定点学校中只有10所学校各有一块不规则的足球场地，其余学校没有足球场地[14]。另一方面，校园足球与其他校园运动项目发展空间的不平衡、不充分。2015年山东省为推广校园足球，暂停大学生篮球、排球联赛[15]。2017年，对校园足球特色学校进行专项调研后发现，部分学校强制要求所有学生必须学习足球。校园足球要避免“从一个极端走向另一个极端”，即“从属于少数学生的校园足球变为所谓的全体性的校园足球”，因为“全体性”并不符合实际现状[16]。因此，公平、公正意味着：在价值取向上要面向广大学生，保障学生的运动权利，同时，尊重学生自由选择运动项目的意愿；在资源分配上要合理倾斜西部和欠发达地区，同时，确保不同地区资源配置的均等化。

统筹兼顾是加强顶层设计和系统规划的关键。一方面，校园足球体制革新是一项复杂的系统工程，需要处理好系统内部之间以及系统与外部变量之间的关系。例如：教育部体卫艺司与学生体育协会的职能交叉、越位问题；教育部与国家体育总局的利益博弈问题等。另一方面，从发展阶段和层次角度而言，我国校园足球需要根据发展的阶段性特征进行前瞻性地规划布局，特别是随着校园足球普及程度的不断加深，发展结构需要转型升级，正确认识普及与提高的关系尤为重要。截至2017年7月，教育部提前3年完成了2万所中小学特色学校、102个试点县(区)、12个综合改革试验区的校园足球全国布局[17]。在校园足球提高层面中的后备人才选拔、培养、输送，足球课程教学“蜻蜓点水”等问题突出。我们依然无法统筹兼顾“普及”与“提高”2个层面的协调发展。正如毛振明等[18]所言，如果校园足球是低水平的、没有关注度的活动，那么校园足球也最终走向失败。因此，在校园足球体制革新中：一方面要正视各系统内部及外部间客观存在的矛盾，系统调整各职能部门的权限范围与职责要求；另一方面要整体布局，统筹谋划，推进“普及”与“提高”2个层面的协同发展，做到“提质增效”。

3 校园足球体制革新的现实路径

3.1 加快政府部门体制革新的实现机制 现阶段，政府是校园足球发展的推动主体和责任主体，更是体制革新的主体。实现校园足球体制革新的核心是推动有效治理格局的形成，使政府由“掌舵者”转变为“领航者”。因此，加强顶层设计，优化体制结构，对破除当前治理困局极其重要。

3.1.1 加强体制革新的协同力度，突破条块分割现状国家治理体系中的体制结构由相互勾连的子系统组成，每个子系统要在特定时期内设定特定功能，因此，体制革新必须统一协调各子系统的功能性需求[9]。如前所述，校园足球体制革新除了涉及教育部、国家体育总局之外，还需要协调国家发展改革委、财政部等诸多部门；在政策执行过程中，更需要处理好中央与地方、部门与部门之间的“监督—管理”“竞争—合作”的利益博弈[7]。2009—2014年，校园足球由国家体育总局牵头，2015年至今，则由教育部牵头，但2个阶段都暴露出不协调、不合作、不权威、不专业的体制弊病。为此，必须建立教育与体育部门联合牵头，多部门密切配合的协同机制，在制度顶层构建系统科学的框架，形成各部门和各层级权责分明、问责到位、高效联动的体制格局。在此之中，既要发挥教育部门的事权优势和体育部门的专业所长，又要推动财政、广电、住建等部门在条件保障中的通力协作。此外，根据校园足球的综合特点与战略地位，必须设立由中央或国务院直接领导的，脱离部门利益的跨部门、高规格的协调机构，即进一步提升“全国青少年校园足球工作领导小组办公室”的权力层级，提高协调工作的权威性与有效性。

3.1.2 提升体制革新的民主决策力度，转变自上而下的决策模式 历史制度主义认为，一种体制是在一定的社会、经济、文化历史条件下生成和发展的，因而，特定的历史环境所形成的体制就构成了它以后不断强化和变迁的路径依赖[19]。从我国校园足球产生的时代背景与主导动因可知，这是一种以行政主导、“高位推动”“上令下行”和“层级加压”为特点的政府行为，决策权力高度集中于教育部等几个行政部门，且在决策结构中缺少市场主体、社会组织、公民等参与的制度化安排，加之决策者对目标群体意愿的主观忽视，存在明显的“精英决策”特点，致使民主决策功能无法正常发挥。因此，以促进青少年身心健康、全面发展为宗旨的校园足球体制革新必须建立完善的信息表达、搜集、反馈机制，为目标群体的价值需求和政策建议进入决策层面提供现实可能。此外，在决策结构改革方面，必须破除决策权力高度集中的决策结构，实现决策民主化和科学化，初步形成一元主导、多元参与的决策结构。同时，注重决策权力的横向划分，根据教育部、国家体育总局、财政部等行政部门的不同职能，对决策权力进行合理分配，并使之制度化。如：教育部聚焦于校内足球管理体制改革与足球课程推进；国家体育总局着力于校园足球训练、竞赛、选拔等体系构建。

3.1.3 强化体制革新的执行力度，破解政策执行困局公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于政策的有效执行。2009年以来，国家体育总局与教育部相继出台大量政策，引导和推进校园足球体制改革。政策颁布并未改变现行体制，政策执行阻力重重。如：2009年《通知》要求，“两部委共同成立‘全国青少年校园足球工作领导小组’，各地成立相应组织机构”；2013年《意见》指出，“各级体育、教育行政部门要通力合作，建立分工合理、监督有效的管理体制。”截至2015年1月，“全国校足办”设在中国足协，直属国家体育总局管理，除挂职领导外，教育部门并无专职人员。地方校足办145个，其中129个设立在体育部门，教育部门形式性协助，“通力合作”并未实现[11]。2015年《实施意见》要求，“教育部履行校园足球主管责任，体育部门发挥人才资源优势，加强相关服务。”如马德兴所言：“体制化条块分割导致体育与教育部门之间矛盾突出，信息互通有无都难以做到，更何况发挥体育部门在校园足球中的专业优势。”因此，提升政府部门政策执行力度是保证校园足球体制革新顺利推进的必要条件，健全问责制度、考核制度以及利益调节机制则是破解校园足球政策执行困局的现实路径。

3.2 引导市场参与校园足球体制革新的实现机制 体育治理主体是在政府、市场、社会之间交替演进，最终达到多元主体协同共治[4]。自2015年《实施意见》颁布以来，市场力量逐渐参与校园足球体制改革进程之中，已成为不可回避的主体之一。政府与市场之间也构成一对竞争与合作的力量，并在一定程度上决定了校园足球体制革新的路径走向。当前，政府需要充分发挥市场的积极作用，打破对原有体制路径的依赖，探索如何在坚守校园足球公益性前提下充分发挥市场力量的裨益，推进校园足球体制革新。

3.2.1 强化政策导向，引导社会资本进入校园足球 无论是2009—2015年，国家体育总局每年划拨的5 600万元，还是2015年至今，中央财政累计投入的6.48亿元，单一财政资金已难以满足36个综合改革实验区，102个校园足球试点县(区)，2万余所特色学校发展所需的校园足球经费。2015年《实施意见》明确要求，“财政资金和社会资本多元投入，形成青少年校园足球持续发展的保障体系”。面对这种政策导向，鼓励社会资本以多种形式进入校园足球领域，建立政府支持、市场参与、多方筹措的经费投入机制，已成为校园足球体制革新的必然选择。市场参与校园足球需要政府加大政策引导力度，为资本进入消除障碍，同时需要构建明确的市场参与领域、限度以及方式等。如：针对校园足球场地设施的建设、维护和运营的问题，政策应允许社会资本介入，将土地供应与资金供应相结合，即政府或学校提供土地，市场主体提供建设资金，形成场地设施共建共享的有效机制。在场地维护和运营方面，周末、节假日等时间，通过委托经营等市场化经营方式，推进足球场地向社会开放，提高场地利用率和市场效益。此外，政府可以设立校园足球产业引导基金，创设融资平台，采用多种运作模式，推进校园足球产业模式的形成，从而满足校园足球体制革新对市场机制的实际需求。

3.2.2 激发市场活力，探索多种形式的公私合作机制我国校园足球即将完成“2.0”计划，2020年参与人数将达3 000万。参与人数的大幅提升必然产生多元化的服务需求，这也预示着校园足球即将进入“多元化服务”时代。当前，校园足球发展空间仍拘泥于校内与课内，足球教师水平较低，场地资源匮乏，课程教学“蜻蜓点水”，竞赛水平难以提升[18]。2015年《实施意见》明确指出，“加强足球课外锻炼训练，鼓励学生积极参加校外足球活动；推进社会体育场地向学校开放，形成学校与社会共建共享场地机制”。这一政策导向即是对现实趋势的客观尊重。因此，对校园足球体制革新而言，如何利用市场力量有效推动校外、课外足球活动有序开展，提升校园足球服务质量，已成为不可回避的问题。世界足球发达国家校园足球的开展极其重视与市场主体建立伙伴关系：德国政府通过“天才培养计划”加强职业俱乐部、地方足协和学校的密切合作[20]；日本足协利用《公益法人认定法》和《特定非营利活动促进法》的优惠税制，有效推进校园足球校外活动与企业之间的有机结合[21]。我国政府可以通过构建“校园足球服务协议”，激发市场活力，提供多元而优质的服务，以解决政府行为逻辑下资源利用与体制束缚的问题。政府可利用权威优势提供相应的政策服务等，为校园足球服务提供宽松的市场环境，而市场优势则在于利用专业化服务满足参与人群的多元化需求，提升校园足球的服务质量。如青少年培训机构与学校之间的合作，通过规避政策限制，引入高质量师资等。3.2.3 健全对市场主体的利益保障与风险预防 资本具有先天逐利性，在培育校园足球合作伙伴关系过程中，健全对市场主体的利益保障和风险预防尤为重要。我国现行校园足球政策只是宏观规定、允许、鼓励市场主体参与校园足球，如：《实施意见》要求，“探索市场参与、多方筹措的经费投入机制”“引导社会资本进入校园足球领域”等，但对于市场主体的“合理回报”并未明确说明，并缺乏具体可操作性的细则。因此，推动市场进入校园足球发展领域，就要适当满足企业追求市场利益的本质需求，努力实现市场利益与公共利益的共生，并为市场参与校园足球提供正向激励。政府应完善政策文件，明确市场主体的准入范围、利润分配等，利用税收、法律等制度以及产业引导基金对相关的市场主体进行补偿、培育。此外，在保障市场主体利益的同时，应始终防范市场主体的短视性与逐利性，预防资本投资者对于个体私益的无序追逐，改变校园足球的基本性质(即公益性)，甚至引发更复杂、更深层次的社会矛盾。这一点可以从20世纪90年代我国足球学校的兴衰中吸取教训。因此，政府应借鉴欧美足球发达国家的有益经验，从准入标准、资格审核、退出机制、外部监管等路径入手，构建完善的制度，保持市场、资本活力与灵活性的同时，保障市场的有序性与校园足球的公益性。

3.3 吸纳社会组织参与校园足球体制革新的实现机制 在治理语境中，政府只是公共管理的核心主体，需要社会组织与公众共同构成治理主体。体育社会组织承担着执行国家体育政策的义务，以服务者身份参与国家体育事业的治理，应该具备“自治性”，独立于行政部门之外。然而，由于受多种因素制约，我国体育社会组织发展不健全，仍然存在自治权利缺失、制度供给不足、政社边界模糊等问题。因此，推进体育社会组织的制度化培育已成为治理现代化进程中不可或缺的环节。3.3.1 重新定位体育社会组织的角色与功能 从欧美青少年足球的发展经验看，体育社会组织具有政府和市场不具备的独特功能。2003年，英国政府制定《体育、学校和俱乐部整合战略》，通过政策引导，体育社会组织规模不断增长，类型不断增多，诸如青少年足球俱乐部之类的体育社会组织已成为学生参与校园足球的主要途径[22]。我国体育社会组织发展缓慢，截至2015年底，共有66.2万个社会组织，其中体育社会组织为2.3万个，仅占3.4%[23]。长期以来，我国体育社会组织与行政机构的关系比较模糊，多为“被扶持”机构，自治管理缺失，无法充分发挥专业职能。因此，总体上我国体育社会组织在校园足球发展中发挥的作用不大。如果说在“校园足球1.0时代”，政府为保证校园足球的公益性以及整体的顺利推进，体育社会组织无法介入可以理解。那么在“校园足球2.0时代”，《实施意见》多次强调“鼓励有条件的体育俱乐部及其他社会组织联合开展校园足球活动”“鼓励学生积极参与校外足球活动”，体育社会组织的角色与功能在校园足球发展中必然需要重新定位。一般而言，政府在校园足球普及层面的作用不可替代，但在“提质增效”“做大分子”等提升校园足球整体水平方面，足球协会和青少年足球俱乐部等体育社会组织具有独有优势。因此，我们需要对体育社会组织的角色与功能进行准确定位，不能再将其视为“政府的附属”，需要将其看作体育治理的主体之一，充分发挥其在校园足球中的独有功能。3.3.2 完善体育社会组织健全发展的法律制度 从法律角度而言，我国体育社会组织发展缓慢的主要原因之一是法律制度不健全。首先，根据《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》相关条款的规定，我国基层体育社会组织无法进行正式登记，合法性地位难以确立。其次，我国政府对社会组织采取“双重负责”的控制性管理模式，即社会组织要经业务主管部门审查同意后才可到民政部门登记注册[24]。许多业务主管部门还制定了本部门的管理办法，如国家体育总局颁布的《全国性体育社会团体管理暂行办法》《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》等部门规章。这就造成当前体育社会组织“登记难”“发展难”“生存难”的困境。因此，政府要制定和完善法律法规，特别是尽快出台新的社会组织登记管理制度，逐步放宽对体育社会组织的准入门槛，为众多体育社会组织确立法律地位。此外，政府要出台一系列激励政策，为培育和壮大体育社会组织提供制度保障，提升体育社会组织的“自治权”，提高体育社会组织参与校园足球发展的自主性和能动性，防止政府微观干预体育社会组织的内部管理，为体育社会组织的制度化培育提供“法律土壤”，建立一个依法自治的体育社会组织体制。

3.3.3 提升体育社会组织承接公共服务的能力 治理理论强调体育治理主体是多元的，政府是体育治理的“领航者”，体育社会组织是“划桨者”，通过政社合作的形式，承接政府在体育事业发展中的部分职能。通过多年实践探索，政府向体育社会组织购买公共体育服务已成为政社合作的有效形式。一方面，青少年足球俱乐部、足球协会等体育社会组织可以为学生提供专业化、多样化的足球服务，弥补政府在校园足球“提质增效”层面的不足；另一方面，社会化运作可以降低行政成本，优化校园足球资源配置，提高发展效率。然而，我国现行的《中华人民共和国招标投标法》《政府采购法》等法案，严格限定了参与购买的社会组织条件，多数基层体育社会组织被排除在外。例如：泰州市政府曾通过招投标购买体育服务方式，吸纳当地足协进入校园足球领域，承担部分服务工作；但由于当地足协的资质与能力问题，无法满足上述法律要求，出现了“政府舍得放，社会组织接不住”的问题。因此，加强自身建设，提升承接能力，是解决这一问题的关键。首先，完善体育社会组织内部治理结构，提高服务能力和自律水平。建立健全的组织工作管理制度，在财务、人员、法律事务等方面实现规范化和专业化。其次，加强外部制度建设和政策扶持力度。政府应推动体育社会组织登记管理制度改革，并提供政策扶持，如小额贷款补助、税收减免等措施。

4 结束语

如果说中国体育治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，那么对足球事业的发展而言，治理语境下的校园足球体制革新则是我国足球事业全面深化改革、实现治理能力现代化的重要举措。校园足球开展以来，国家下发了大量政策推进体制机制改革，虽然取得了一定成绩，但在治理层面仍然存在顶层设计缺失、多元协同乏力等问题。随着青少年足球市场、足球社会组织和公众等力量的兴起，政府如何激发和调动有效治理的内生力量，形成多元主体、协同共治的治理格局，已成为推进校园足球体制革新的关键。