论县级政府法治形象的构成*

黄 捷

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

县级政府法治形象的高低，以及县级政府建设和塑造法治形象的活动，对我国全面建设法治中国，具有重要意义。讨论和研究县级政府法治形象的构成，以及促进和推动县级政府开展关于自身法治形象的塑造，对于我国更迅速地走向法治社会、全面融入现代民主法治的文明生活同样具有不同凡响的价值。

一、县级政府法治形象蕴含的价值

1.新时期法治建设有了新高度

党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，对“加快建设社会主义法治国家”作了重要部署，从而将依法治国提高到一个新的高度。其中，“全面推进依法治国”，强调了依法治国在空间上是全面推进。这一要求意味着依法治国是在各领域、各方面的全面建设，是当代重要的政治任务，其本身也就是当前最重要的政治问题。“加快建设社会主义法治国家”，这是速度上对依法治国提出的要求。随着党十八届四中全会“决定”的发布，我们更加具体地看到了党中央在依法治国问题上的决心、宏观布局和实施方案。人们开始欢呼法治的春天来到了！

在这种背景下，为响应党中央的“决定”精神，加强县级政府法治形象的塑造便具有了基础性、拓展性的重要作用。而探讨县级政府法治形象的构成元素，亦就有益于帮助我们实现关于县级政府法治形象的塑造和评议。

我国，自1978年党的十一届三中全会召开，邓小平同志提出发展社会主义民主与健全社会主义法制的方针。确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。1997年9月，党的十五大报告明确提出，实行依法治国，建设社会主义法治国家。从此将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法，从而使“依法治国”从党的意志转化为国家意志。“进入21世纪，中国的法治建设继续向前推进。2002年召开的中国共产党第十六次全国代表大会，将社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的重要目标。2004年，将‘国家尊重和保障人权’载入宪法。2007年召开的中国共产党第十七次全国代表大会，明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面部署。”*中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的法治建设》，2008年2月。而今，中国共产党第十八次全国代表大会，尤其是四中全会，大踏步地将法治建设提到了前所未有的战略高度和操作议程，促使我们每一个法律的研习者，更需为此付出努力。

2.县级政府法治形象是国家法治形象的基础

我国历史中，自秦朝开始确定郡县制，历朝历代统治者皆传承沿袭，将“县制”作为一级重要的权力层级，上承皇权，下御臣民，实施对天下的统治，至今已有两千余年历史。民主革命推翻帝制后，县制作为政权结构中的重要组成部分，依然被新政权所沿用。因此，县级政府成为中国最基本的政治实体和行政单位，亦是我国最为稳定的政权层级。在地域面积上县级区域是我国较为稳定的社会空间，在行政管理上其处于基础地位。县级政府在全部政府权力系统中具有代表性，和中央政府的权力具有层级差异，但权力的内涵外延具有相似性，其机构健全、功能齐全。从全国的范围来看，县级政府是城乡之间、工农之间、微观宏观之间、政治经济文化关系直接间接的结合部，数量多，覆盖面广，管理范围大，服务对象多元。县级政府既是党和国家方针、政策的执行机关，又是一个区域的政治、经济、文化和社会事务的领导机关，既具有与国家相一致的统一性，又具有相对的独立性。县级政府的特殊地位决定了它具有承上启下、联结城乡、沟通条块、上下结合的作用。

我国现有2200多个县(含县级市、区)，在我国的全部政治权力架构中，县级政府相对于其他权力层级和职能部门，是地位相对独立，职能均衡健全的基层政权组织。其权能综合全面，管辖区域恒定适中，与辖区内民众直接互动对应。在空间布局上，县级政府处于大城市与广大乡村的中间地带，是城乡之间相互契合的过渡地带；在国家权力的网络结构中，县级政府上承省级政府、市(地、州)级政府，下辖乡镇政府，地位极为特殊，其存在状况至关重要。在我国大力开展现代化建设，走向法治道路的今天，从理论上将县级政府从整个国家政府机构体系中突出出来，专门考察其应当具有的法治形象，对我国建设法治国家，走法治道路，尤其是全面建设法治政府，具有基础性的、标志性的和加速器性的作用。

二、构成县级政府法治形象的客观要件

1.政府形象和政府法治形象的含义

政府形象好坏是政府是否具有软实力，是否拥有无形资产的风向标。政府形象是政府可以有效存在和发挥其职能作用的重要基础。政府法治形象通常是政府在法治领域的理念和行为等客观表现所获得的社会评价和整体印象。县级政府的法治形象也就是将视角锁定在县级政府的层次和区域范畴，观察和考评该县级政府在法治角度所能获得的社会评价。

形象是一个多义词，从心理学的角度来讲，形象是人们通过感觉器官(五官)感知特定事物，从而在大脑中形成的关于该事物的整体印象。形象和事物有关，但不是事物本身，而是人们对事物的感知后收获的东西。每个人的感知能力不同，所以不同的人对同一事物的感知往往亦会有差异，人们头脑中对事物形成的不同形象会对人们的行为产生不同的影响。感知事物形象好而可能乐于驱之近之亲之，感觉事物形象差而意图避之远之恶之。

因为人类和人类的认知能力的存在，世界上每一种东西包括人类个体和集体自身都有自己的形象，形象相对于事物而言意味着被感知。依据此理，人们对政府的感知以及感知后获得的评价和认识也就是关于政府的形象。

学界对此，有不同的表述。有说“所谓政府形象，是指‘政府这一巨型组织系统在运作中，即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价’。因此，政府形象包括三个系统：政府形象的本体系统、政府形象的传播系统和公众的认知系统。”*罗芳.论政府形象的塑造[J].秘书，2007,(9).“我们认为，形象是指人们对客观事物的主观看法。所谓政府形象则是指对政府的生存和发展具有一定影响力和约束力的社会公众(包括外部公众和内部公众)对政府客观实在的主观认识，是对政府各方面要素总体的、抽象的、概括的印象和评价。其中，政府客观实在是政府形象的基石。它包括政府的价值目标、组织结构、运行方式、具体行为、办公设施、人员状况等一系列要素。公众正是通过对这一系列要素的直接或间接的感知而形成对政府的看法和评价。”*刘卫.政府形象的基本理论范畴分析[J].行政与法，2005,(7).“政府形象是政府的整体素质、综合能力和施政业绩在国内外公众中获得的认知与评价。这种认知和评价具体反映为政府在国内外公众中的知晓度和美誉度。”*廖为建.论政府形象的构成与传播日[J].中国行政管理，2001,(3).

以上不同的表述虽有一定差异，但总体上都认为政府形象是社会公众对政府的理念、行为与活动等表现的总体印象和评价，是主客观方面的统一。也即构成政府形象的主体元素，是政府自身和社会公众两个方面。政府自身是基本元素，政府自身的行为、理念及其客观效应是被人们认识的基础；社会公众(包括政府内外)是产生政府形象的感知主体、评价主体，是政府形象的生产者，也是评判者，传播者和确认者。

在认清政府形象的基础上，再来观察政府法治形象，笔者认为政府法治形象无疑是政府形象的重要组成部分。将政府在不同领域的行为和表现所形成的社会评价分解为：政府的政治形象、经济形象、文化形象、军事形象等等后，法治形象亦自然成为其中的一个侧面，是政府整体形象的内在构成之一，是政府在法治领域的行为等表现所得到的总体评价。县级政府法治形象是县级政府形象的重要组成部分，是用法治视角观察县级政府时所能体现出来的形象。

而一个县级政府在法治领域得到的总体评价首先在客观上往往取决于这样一些因素：

从县级政府本体的角度来看，其包括：静态可以观察或统计的县级政府成员受教育，尤其受法律教育程度及其法律理念水平，县级政府涉法的施政设施状态，县级政府涉法的政府“窗口”“门面”状态等等。动态的可以考察的因素则更为繁多，比如：县级政府的涉法行为(因为政府所有的行为都需依法进行，所以该项几乎涵盖所有的政府活动)状态，县级政府对于重大社会事件的依法处理状态，县级政府运用法律手段解决社会冲突的表现，县级政府相对于法律教育、法学研究和法律工作者的态度，县级政府制作公文中的涉法表现，县级政府相对于权力机关和司法机关关系的处理表现等等。从社会公众认知系统的角度来看，其包括：社会公众的受教育程度、集体法律意识水平，感知政府法律活动的能力等等。

2.县级政府法治形象主要的基础元素

(1)县级政府及其所有的成员受法律教育程度是其法治形象的主体基础。县级政府及其所有成员的法律素养是受其所接受的法律教育及其所能达到的教育程度所决定的。因此，接受过什么样的法律教育直接影响到每一位成员的法律素质。一个县级政府的所有成员中接受专业法律教育所达到的比例，亦是一个衡量其队伍法律素养的重要指标。其中，县级政府的关键岗位中的职位担当者，是否接受过良好的法律教育，同样影响着这一岗位作用的发挥和形象展示。

(2)县级政府的硬件建设状态。县级政府及其所属各职能机构的办公场所，比如其大楼及其内部设施的状态，在某种程度上反映了该政府机构的理念和追求，其本身就是一个信息展示。这一展示必然和法律形象有联系，它会昭示着政府相对于民主民生的态度，也昭示着相对于法律的约束与控制，政府的对策。有一个总结出来的帕金森定律之一，就是：政府的办公大楼越豪华，其内部便会越腐败([英]诺斯古德·帕金森)。而政治上的追求奢华高贵，必然在法律生活中享有特权，是对法律的亵渎。

(3)县级政府为民服务的各种政务“窗口”。县级政府直接服务于民，其职能涵盖民众所有的社会生活。其各个职能部门是否能够全心全意的为民服务，依法办事，同样是民众产生其法律形象的重要影响因子。

(4)县级政府的涉法行为状态。这一要素实际涉及到了政府正常工作的所有活动。包括：行政决策、行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政确认，以及行政合同、行政指导、行政裁决、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督、行政责任承担等等。事实上涉及到了政府的所有日常性工作，因为都需要依法进行，所以也都涉及到对法律的遵守和执行，政府是否真正做到了依法办事，是否存在违法行政以及不尊重法律，亵渎法律的言行是重要的指标之一。

(5)县级政府对于重大社会事件或热点事件的依法处理状态。辖区内的社会生活中发生了比较引人关注的事件或案件，县级政府的应对和处理，能够充分反映出该政府具有的法律素质。这一要素具有一定的偶然性，但一旦发生则能比较集中地体现和映射县级政府的法律素质和执法意识。

(6)县级政府运用法律手段解决社会冲突的表现。这一元素和社会事件的处理具有某些重叠，但不尽相同。因为社会事件不一定是人际之间的冲突，而发生在本辖区内的大规模的人际冲突，肯定会成为重大事件，彼此的关联是必然的。县级政府面对重大社会冲突，能否从实际出发，依法解决问题，化解冲突，是处理危机，展示形象的又一重要指标。

(7)县级政府相对于法律教育、法学研究和法律工作者的态度。我国在新的形势下，无论是执政党巩固执政地位的需求、实现长治久安，还是完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会、实现社会主义现代化的宏伟目标，法律教育、法学研究和法律工作者都越来越重要。他们在与法治建设相关的立法、行政执法、司法、法律监督、法治宣传、法律服务和法律教育等各个环节中，发挥着越来越重要的作用。县级政府对待法律工作者的态度以及对法律人才的使用状态，在一定程度上反映了其对于法律活动和法律手段的态度，当然也是其产生形象的重要元素。

(8)县级政府制作公文中的涉法表现。县级政府制定的公务文书，是可以考证和观察其法律形象的重要的指标之一。其文书中对法律的运用或执行，皆能反映该级政府实现法律的意志和能力。

(9)县级政府相对于权力机关和司法机关关系的处理。县级政府如何处理其与其他国家机构的关系，也是可以考证其法律素养的重要指标。

(10)社会公众的受教育程度以及集体法律意识水平，感知政府法律活动的能力。这一要件是从社会公众的立场来观察的，亦是影响县级政府法治形象的客观元素。但若在具体的考评中，社会公众的政府观往往容易受自身主观因素影响，也容易人云亦云，或盲目从众，或被假象蒙蔽无从认知真相，或片面，或狭隘等，其往往是不易确定的。这一元素往往具有区域性或时段性、行业性等，需要在评定时，仔细设定，方能获得有意义的数据。

三、构成县级政府法治形象的主观元素

评定县级政府法治形象的各项指标中，除却作为感知对象的政府法律行为、法律活动、法律理念之外，从感知一方的社会公众，即评价主体的角度则必然表现为主观意识对政府法律活动这一客观对象的感受和认知。但人们对同一客观对象的审美标准往往具有差异，导致人们大多情况下并不能一致的获得一种统一的印象，导致客体也就没有统一的形象。

由于形象属于人们认识客体后的主观性问题，暂时没有存在对其实施衡量的社会尺度和评议标准，就其可以形成的结果，无从进行客观的衡量，生活中，往往无法运用客观有效的尺度判断一个县级政府法治形象的好坏或高低。

在当前关于评估统一的政府形象的认识上，主要有两类评估方式：一类是引用企业形象评估维度来测评政府形象。最基本的指标是知名度和美誉度。知名度是一个组织被公众知晓、了解的程度。美誉度是一个组织获得公众赞许的程度。另一类是在政府形象的评估中，主张忽略知名度，而偏重美誉。认为政府作为执政的社会管理者，不存在知名度问题，它的主要任务是提高自己的美誉度。政府形象的好坏，主要指政府及工作人员在社会公众心目中的美誉度大小，是政府受到社会公众欢迎、接纳、信任的程度。根据这些观点，笔者亦以为，县级政府的法治形象当然也是县级政府及其工作人员的法律素养以及法律活动在社会公众心目中获得的清晰度和美誉度的程度。而这一清晰和美誉的程度，主观上是由以下元素构成的。

(1)感知能力。是否能够及时地感知来自政府或公共媒体或其他途径传来的政府法治活动的各种信息，以及由该种信息中筛选有价值的知识，或知识碎片，进而充分地发现和认知县级政府的作为和能力等。

(2)意识表达。社会公众对县级政府的法治水平或涉法状态有了认知之后，需要通过有效的语言和形式将自己的意思向社会进行表达，这种表达同样是主观思维的结果，表达才能使赋予一个政府的美誉或赞美得以实现或有所呈现。

(3)价值体系。美誉或赞誉皆是根据一定的价值观获得的，评价主体拥有什么样的价值观，将直接影响到县级政府的法治声誉。社会公众的价值观体系不同，会缔造出不同声誉的地方政府。因为县级政府形象，具体说是其法治意义上的形象，是社会公众担当评价主体，社会公众的政府观、法律观、法治观将直接影响着其对该县级政府的评价。而努力使社会公众具有现代的、正确的法治思想和价值取向具有十分重要的意义。

四、县级政府法治形象的评判

判断县级政府法治形象好坏，对于当今我国开展法治建设具有特殊的意义。

使用通俗的话说，政府形象就是政府所得到的社会评价，地方政府法治形象就是地方政府在涉及法律的遵守、执行、适用等等的各项活动中，以及对待法律生活和法律活动的基本态度等所得到的社会评价。地方政府中的县级政府的法治形象也就是公众对县级政府在涉及法律的遵守、执行、适用等等的各项活动总体表现与行为理念的评价。评价可以很高，也可以很低；犹如一个人的形象，可以很丑，也可以很美。一个人总体上很丑或很美，是基于其形体、面相、行为、思想等等综合元素的统一判断，但通常人们更愿意从一个人的面相上直接判断该人是美或丑。所以，通常形象的核心问题，也是面子问题。县级政府的法治形象，实质也就是县级政府在法治领域的面子问题。面子有好有坏，如何判断，是一个难题。

因此，设定和构建一个评定县级政府法治形象的指标体系或具体尺度，很有必要。

笔者以为，可以借鉴人事部门年终考评的经验，为县级政府的法治形象设定优秀、良好、合格、差四个等级的档次即可。

五、提高县级政府法治形象的若干建议

综合地说：“政府形象包括两个方面：一方面是政府组织系统作为有内在结构功能与行为活动的体系在运行中所产生出来的客观的总体效应；另一方面是政府所服务的社会公众在对政府组织系统的客观总体效应进行评价时所产生出来的综合印象！”*胡宁生.中国政府形象战略[M].北京：中共中央党校出版社，1998.148.转引自王立军，王苏喜.地方政府形象的构建困境及重塑[J].政治，2010,(8).县级政府的法治形象可以说是县级政府综合形象的特定部分，其在现代社会中，相对于社会进步具有恒定的价值，因此，促进县级政府增强和提高法治形象，对国家法治化的形成，法治道路的开辟极为重要。但在传统，以经济建设为中心的指导方针中，法治通常在地方政府的公务活动中，大多成为配角，并没有获得足够的重视，有必要对此开展有意义的促动。

“在国家权力系统中，各种权力的运行方式各有特点。立法权行使的主要方式是开会，这种方式决定了立法权在运动中对社会的变化反应较为迟钝；司法权的行使方式主要是审判，这种方式决定了司法权对社会的变化反应较为被动；行政权的行使方式主要是面对社会执行法律、法规和政策，它与社会是面对面的关系，对社会生活变迁的反应较为敏感，它具有随社会事务变化而变化的潜能。从这个意义上说，建设狭义法治政府的实质，就是意味着对行政权的限制和制约。”*沈荣华.地方政府法治化是建设我国社会主义法治国家的突破口[J].政法论坛(中国政法大学学报)，2000,(6).

那么，通过开展法治形象的评议活动，促使行政权自觉受到制约和限制，从而获得比较好的法治形象的评定，不失为一个有益的、可行的具体举措。

县级政府法治形象的评价主体是社会公众，也可以是法律专家和法律人群体。相对于其客体县级政府自身来说，这些评价主体属于外在因素，如何获得良好的法治政府形象，其根本途径，依然是从县级政府自身的各种客观要素抓起。县级政府通过不断地自我完善，严格依法行政，提高法律素质，是塑造良好法治政府形象的基本途径。优秀的法治政府形象要通过县级政府执政的理念、行为，硬件设施等各个方面打造，而政府的法治理念是通过政府行为表现出来的，也是通过每一个公务员的日常表现展示出来的。因此，政府及其每一位身在其中的成员的行为是县级政府法治形象的客观基础，是全社会公众评价的主要客体，是其法治形象的主要内核。