公民个人提起环境公益诉讼的可行性探究

田刚刚

(中共清镇市委党校 贵州 清镇 551400）

党的十九大报告指出，建设美丽中国，要坚持全民共治，要着力解决突出的环境问题。由于空气、水流等自然生态环境要素的跨地域性较强，导致多数环境问题往往会关涉周边区域不特定多数人的公共环境权益。因此，环境公益诉讼制度的建立与完善在建设美丽中国的进程中有着举足轻重的作用。

在我国，公益诉讼起步较晚且相关的法律规定不完善。在民事诉讼法正式确立公益诉讼之前，只有刑事诉讼法、海洋环境保护法等对此作了规定。[1]在近年来的司法实践中，相关的民事、行政公益诉讼案件大多缺乏相关的法律依据。2012年8月第二次修正的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）首次从基本法律层面确立了公益诉讼，但该法及2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法》司法解释）都没有将公民个人纳入原告诉讼主体。2014年4月修正的《中华人民共和国环境保护法》和2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）也没有将公民个人纳入环境公益诉讼的原告主体范围。2017年6月最新修正的《民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）将检察机关正式确定为环境公益诉讼的提起主体，但仍然没有把公民个人纳入原告主体范围。

一、公民个人提起环境公益诉讼的现实必要性

1.维护公民环境公益诉权。环境公益诉权是指任何国民、社会组织或者国家机关为保护和改善环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害，对于侵害环境公益或者有可能侵害环境公益的行为，向法院提起诉讼，请求获得公正裁判的一种程序性权利。[2](P69)十九大报告指出：要保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。就生态文明而言，人民群众的获得感既有来自优美生态环境的实体性权利，又有来自参与生态环境保护，作为原告主体资格提起环境公益诉讼的程序性权利。人民群众的生产生活与生态环境息息相关，生态环境的好坏直接关切他们的生存状况和生活质量。他们更能第一时间发现问题、收集相关证据，为后期诉讼奠定坚实基础。保障公民的环境公益诉讼权，能弥补因诉讼主体动力缺乏、反应迟钝、信息滞后带来的公共利益保护缺乏、力量薄弱之现实问题。[3]更为重要的是，通过赋予公民环境公益诉讼的原告主体资格，能够提升他们在环境权益方面的获得感，增强其主人翁责任感，进一步激发其尊重自然、爱护自然的“绿色情怀”，同时能够影响周边群众同破坏环境的行为作斗争，真正实现共建共治共享美丽家园。

2.消减检察机关公益“诉累”。检察机关作为环境公益诉讼的主体资格在2017年修正的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中得以正式明确，这是中国特色社会主义政治制度和生态文明建设制度的巨大探索与创新，必将为推进生态文明、建设美丽中国作出巨大贡献。但检察机关提起环境公益诉讼，必然会在调查取证、诉辩、质证等方面投入大量的成本和资源。检察机关作为法律监督机关，除了依法提起刑事公诉案件外，还有一项重要的职能就是监督法律的实施，对民事、行政等案件予以监督，依法提出检察建议、提起抗诉等。由于其编制人员、专业知识等方面的限制，难以承担大量的破坏生态环境和资源保护案件的起诉工作，这就可能带来新一轮的“诉累”。比如，关于证据收集的问题，中国政法大学王灿发教授认为：生态环境犯罪案件中的大部分证据由公安部门或者是环保部门来收集，而此类案件中的证据一般都具有技术性、复杂性和易灭失性等特点，对于大多数文科出身的检察官而言可能会存在一定困难。尤其是在公益诉讼过程中，需要检察官自己来收集证据，那就更是难上加难。[4]因此，将公民个人纳入环境公益诉讼的原告适格主体，通过诉讼当事人委托律师、鉴定机构等开展相应的诉前证据收集和其他诉讼活动，能节约检察机关的诉讼成本，有效消减检察机关“诉累”。

3.弥补原告主体资源不足。目前，在我国提起环境公益诉讼的原告主体主要是社会组织和检察机关。由于受经费、激励机制等因素的制约，社会组织提起公益诉讼的积极性并不高，经过3年的实践发现，社会组织提起公益诉讼的案件数量呈下降趋势，全国只有25家社会组织提起过环境公益诉讼，并且多数都是几家社会组织作为共同原告起诉，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件仅有246件。[5]据周强院长2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所作的《最高人民法院工作报告》显示，党的十八大以来的五年，依法审理检察机关提起的环境公益诉讼案件仅为1 383件。[6]因此，虽然社会组织和检察机关作为原告提起环境公益诉讼，在推进生态文明建设中作出了积极贡献，但比起我国每年多达十几万起的环境保护案件，仍然是“杯水车薪”。[7]比如，自2017年4月至2017年底，仅河北一个省，被环境保护部督查发现的环境问题就有6 954个。[8]这些问题中虽然有环境私益、一般性民事纠纷等非公益诉讼问题，但大多数都涉及环境公共权益保护问题。因此，在当前经济社会快速发展的关键时期，环境问题仍将居高不下。如果仅靠公益社会组织和检察机关提起公益诉讼将会力不从心，大多数环境案件仍然不能通过法律途径解决。增设公民个人作为环境公益诉讼主体，让更多的民众参与到诉讼中去，将有效弥补原告主体资源不足问题，使损害环境的行为无处遁行。

二、公民个人提起环境公益诉讼的制约因素

笔者以为，公民个人作为原告提起环境公益诉讼主要存在外因和内因两大方面的制约因素：

1.外因制约。其一，法律法规匮乏，无法可依的制约。就现行法律法规来看，相关法律法规没有明确公民个人提起环境公益诉讼的权利，只有宪法和环境保护法赋予了公民对违法行为检举控告的权利，但意指向国家机关揭发、举报和控告，而非起诉权。如果检举控告后相关部门不作为，权益同样得不到救济。环境公益诉讼是为了保护公民公共环境权，“无救济就无权利”。[9]也即形式上赋予了公民检举揭发的权利，实质上公民权利形同虚设，落不到实处。在法律层面不明确赋予公民个人起诉权，一方面，公民会因法律未赋权而认为提起诉讼“名不正言不顺”，还可能遭别人笑话“多管闲事”；另一方面，公民个人作为原告起诉的环境公益案件往往被法院以于法无据、原告主体不适格等理由拒之门外。

其二，诉讼成本高昂，无钱可诉的制约。首先，根据现行民事诉讼相关法律规定，原告起诉时通常要预先缴纳诉讼费，收费标准除少数特定案件实行计件收费外，多数案件根据诉讼标的大小按一定比例收取，而环境案件一般标的都较大，所以诉讼费用也相应较高。即便参照《环境公益诉讼解释》的规定减免公民个人付费也存在问题，该《解释》规定“法院要视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许”，这就意味着：有钱的原告不能缓交；没钱的原告借钱为大家的事情和共同利益打官司，如果败诉，所借费用就只能自己归还。其次，按照环境诉讼案件举证责任分配，虽然污染行为与损害结果之间是否存在因果关系由被告承担证明责任，但按新出台的《民事诉讼法》司法解释和《环境公益诉讼解释》规定，原告仍需就损害事实、损害结果承担证明责任。损害事实和结果往往需要专业的鉴定机构作出检验、鉴定和评估，虽然《环境公益诉讼解释》规定：法院可以酌情从其他环境民事公益诉讼判决被告承担的生态环境修复资金和服务功能损失等款项中支取败诉原告所需承担的检验、鉴定等必要费用，但只是“可以”而非“应当”，而且是“酌情”而非“全部”，这些非刚性的支持原告规定真正在实践中难以操作，检验、鉴定等费用可能仍然需要原告预付。根据环境保护部发布的《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，有的预付鉴定费用高达几百万元。这笔高昂的鉴定等取证成本对一般民众来说根本无法承受。第三，环境保护案件一般诉讼周期长，动辄几个月，甚至几年，交通、食宿、通讯等都将产生大笔费用。另外，原告往往因缺乏相关专业知识，还需花销大笔费用聘请律师。虽然《环境公益诉讼解释》规定：原告可以请求被告承担律师费和其他费用，仍然存在“可以”而非“应当”的问题。这一系列高昂费用的支出使绝大多数民众无力承担，望而却步。即便是有钱人愿意作为原告，花钱为大家谋取公共环境权益，但可能只是短暂甚至是一次性的，不具有可持续性。因此，环境诉讼费用筑起的这道“高门槛”，将民众挡在了环境公益诉讼大门外。

2.内因制约。其一，奖励激励不够，无力起诉的制约。利益是一种驱动力，是人们从事一切社会活动的出发点和归宿。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[10]（P82）公益诉讼中的原告与被告，行为动机上存在他利与自利的区别，从而造成了原告的行为驱动力往往不如被告。[11]私益诉讼是因个人利益受到损害而提起诉讼，目的是挽回损失，寻求赔偿。公民个人提起环境公益诉讼则是为不特定多数人的利益，可能与自身利益相去甚远，而且与私益诉讼主要面向过去不同，公益诉讼大多数都是面向将来的。[12]通过环境公益诉讼获取的往往是预期的、潜在的利益，一般得不到现实的赔偿或补偿，多是判令被告“停止侵害、恢复原状、赔礼道歉”等。即使因已经造成损害判令被告承担的“赔偿损失”和“生态环境修复”等费用，也不会赔付给原告当事人，而是“应当用于修复被损害的生态环境”。公民个人为了多数人的环境权益“挺身而出”，不仅耗费了时间、精力和金钱，还可能遭小人冷眼甚至打击报复，即便赢了官司，可能就是被宣传报道一下，得到一点精神慰藉，得不到相应的补偿和奖励。他们会因为得不偿失而缺乏诉讼动力，“见义勇为”行为也终将渐行渐远。

其二，维权意识淡漠，无心起诉的制约。一是环境破坏所造成的危害往往在短期内不显现出来，环境保护所获取的利益也不是吹糠见米般呈现。大家更多关心的是眼前利益而非长远利益，环境侵权行为具有隐蔽性和长期性，环境利益也因具有长期性特点而很少被关注。二是部分民众主要关心衣食住行等物质需求，对环境污染危及身体健康等环境安全问题认识不够、重视不够。三是公共利益与每个人都息息相关但又不是某个人独享的利益，其具有非排他性、非竞争性等特征。[13]环境保护利益同样不是某一公民个体独享，而是不特定多数人的利益，这就决定了环境诉讼所得之利为大家共享，绝大多数民众都有“搭便车”的思想，都想自己不出力，由别人出力，自己分享利益，这必然导致“公地悲剧”越演越烈。其四，一些民众对相关法律法规知识的学习了解不够，对依法解决环境问题的有效性认识不够，运用法律手段维护环境权益的意识淡漠，致使他们在内心深处根本没有为了维护环境权益去打官司的念想。

三、四轮驱动公民个人提起环境公益诉讼

针对制约公民个人作为原告提起环境公益诉讼的外因和内因两大方面的因素，需要有的放矢，对症下药。要通过加快完善立法、设立公益基金，实现外力驱动，让公民能诉、可诉；通过建立激励机制、加强宣传教育，增强内力驱动，让公民愿诉、想诉。在外驱和内驱两个方面四个维度共同推进，让公民个人作为原告提起环境公益诉讼早日成为保护环境、推进生态文明建设的法治利剑。

1.加快完善立法，实现有法可依，让公民能诉。

我国传统民事诉讼坚持“直接利益”原则，如果原告与本案没有直接利害关系则不能提起诉讼。法律的稳定性和确定性本身并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度，法律还必须服从进步所提出的正当要求。[14]（P340）当前，随着我国经济社会快速发展，各种矛盾凸显，一些地方、一些企业为了发展经济，不惜破坏环境，如京津冀等地的雾霾正在向西部扩展。当前，加快完善环境公益诉讼制度，赋予公民个人原告主体资格是可行的，也是必要的。全国人大常委会法制工作委员会民法室负责人认为“公益诉讼的原告不要求一定与纠纷有法律上的直接利害关系”，“民事主体为了维护公共利益可以提起民事诉讼”。[15]（P81）所以，从高层立法者的观点来看，没有把公民个人纳入原告主体范围只是暂时的，需要理论研究和实践探索共同推进立法完善。我国应当积极发展诉权理论，将公民“环境权”列入宪法予以保障，同时，可借鉴美国公民诉讼、英国检举人诉讼等公益诉讼制度，通过司法解释或者修改民事诉讼法、环境保护法，将公民个人明确纳入原告主体范围，让公民能够作为适格当事人，名正言顺提起环境公益诉讼。

2.设立公益基金，实现有钱诉讼，让公民可诉。

如果相关诉讼资金得到保证，才能让公民有底气、有钱提起环境公益诉讼。近年来，无锡、昆明、贵阳等少数地方采取将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用，但主要用于修复被损害的生态环境。[16]应在这些实践探索基础上，进一步做好诉讼公益基金的设立和使用。首先，在设立范围上，应设立中央、省、市、县四个层面的环境公益基金，每个层面均应分设两个账户，将用于律师费、专家咨询费、检测费、鉴定费、交通费、误餐补贴等方面的“公益诉讼基金”与用于修复被损害的生态环境的“生态修复基金”且防止诉讼基金被挪作修复基金，以免真正需要启用基金用作诉讼时，却被告知“都被修复生态用完了”。其次，在管理与使用上，可以实行环境公益基金专户封闭机制，体现专职管理的优势，以避免收支过程混乱。[17]按照我国收支两条线、不设小金库等财经制度，可以将基金纳入财政统一管理，但要警惕一些地方财政收钱“来者不拒”、用钱“要讲关系”的情况，要通过完善立法强化专款专用，对挤占和挪用公益基金的行为施以重拳打击，确保公益诉讼基金“有用必出”，为公民提起诉讼所需必要费用提供保证。支配使用权应由最高人民法院环境资源审判庭、地方法院生态保护法庭具体负责，可以进行属地支配使用，也可以根据情况，调拨、转移支付使用。第三，环境公益诉讼基金筹集可以多措并举：一是从被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项中提取相应比例金额纳入公益诉讼基金；二是发动社会公益组织、爱心人士捐赠公益诉讼基金；三是由政府每年划拨一定税收比例的专项资金纳入公益诉讼基金。

3.建立激励机制，实现有利可享，让公民愿诉。激励是支配人们为或不为一件事最管用的内生动力。通过建立奖励激励机制，让公民能够因提起环境公益诉讼不仅得到精神上的激励，而且让其付出有补偿、付出有回报，享受到实实在在的物质奖励，增强内驱动力，让他们愿意并乐意提起环境公益诉讼。奖励资金可以从公益诉讼基金提取，也可以从被告承担的赔偿金支取，奖金额度可借鉴美国“奖励告诉”的方式，规定公民提起环境公益诉讼并胜诉的可以从被告支付的罚金中分配到15～30%的奖励金。[18]如果罚金或赔偿金迟迟不到位或额度太低不足以激励原告，还可确定奖金底线，从公益诉讼基金中预先支付或补足。这种奖励的施行，一方面是解决原告内驱动力不足的问题，另一方面可以形成良性循环，传递正能量，鼓励更多的民众参与到美丽家园的保卫队伍中来。

4.加强宣传教育，实现主动维权，让公民想诉。通过多措并举加强宣传教育，让广大民众认识到保护环境的重要性和必要性，有意识维护公共环境权益，从内心深处想提起环境公益诉讼。一是运用典型案例，结合医学实验，借助报刊、电视、广播、微信等媒体平台，大力宣传因环境破坏所致污染的空气、水源等对身体的危害性，提高公民对环境保护重要性的认识，让大家从内心深处对污染、破坏环境进行抵制。二是法院等司法机关要把打击、惩治污染破坏环境的违法、犯罪案例通过各种媒体公之于众，使公民认识到运用法律途径解决环境问题的有效性。三是加强法治宣传教育，通过司法行政部门开展普法教育、党校开展干部教育、中小学开设法律知识课程等方式，将环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律法规知识普及到广大党员干部、群众和青少年儿童中去，增强民众的环保意识、法治观念和维权意识，使他们敢于拿起法律的武器同破坏环境、污染环境的违法犯罪行为作斗争。

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