新时代党内法规制度体系的基本构成

靳澜涛

（北京大学法学院 北京 100871）

在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的目标任务，进一步昭示了“治党必依法规、法规必须完备”的基本逻辑。按照《关于加强党内法规制度建设的意见》的总体部署，党内法规制度体系在基本构成上呈现“1+4”的逻辑结构，即在党章之下，分为四大制度板块，包括党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规，四者相互衔接、相互保障、相互耦合，同向发力，形成了一个有机整体。从应然层面来看，各个板块的内容必须与党的建设的现实需求形成全口径对接，将党中央对党组织和党员的柔性号召落实到刚性的制度之中，做到“有令必行、违令必纠”。因此，党的十九大围绕新时代党的建设提出的许多重大理论创新，将进一步丰富党内法规制度体系的内涵，使得各个板块的内容更加充实和完善。

一、厘清党内法规制度体系的基本构成

党内法规制度建设经历了点动成线、线动成面、再面动成体的发展历程，实现了从“碎片化”，到“整体化”，再到“系统化”的转型。尽管党内法规制度建设的快速发展，从直观上体现为各个单项法规文本的陆续出台，进而形成一个庞大的规范群落。但是，党内法规制度体系绝非单项法规文本“叠床架屋式”的汇集，而应该是一个结构科学、内容完备、逻辑严谨的有机整体。习近平总书记在党的十九大报告中再次旗帜鲜明地提出了这一命题，并将党内法规制度体系作为全面从严治党纵深推进的重要抓手。不谋全局者，不足以谋一域。与党的执政地位与统揽全局的角色相对应，党内法规的内容涉及党的领导和党的工作的各个方面，这就要求我们必须从宏观角度对“党内法规体系包括哪些板块”予以充分而全面的阐释，方能为党内法规制度的立、废、改、释工作提供理论基础和方向指引。

在过去，理论界与实务界对党内法规制度体系的基本构成存在不同的认识，提出了许多不同的划分方法，诸如“七大类”、[1](P1)“五部门”、[2]（P127）“1+6+X”[3]（P10）等。具体内容各有差异，在此不再赘述。但是，这些观点呈现出一个共性特征，即党内法规制度体系的构成与党在不同时期的建设任务是相对应的。党内法规都是按党性要求建制度、立规矩、明底线，在对象、领域、事项、程序等方面实现调整范围的全覆盖，与党性要求的全面性相对接，避免出现“党性有要求，党规未规定”的疏漏，最终旨在落实党的十九大报告所提出的“思想建党和制度治党同向发力”的目标。不同的划分方法，多是在若干要素的排列组合上发生分歧，如主体、行为、监督等，形成了不同的逻辑构成。

作为党内法规制度建设的“指南针”，2017年6月，党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》首次阐明了党内法规制度体系“1+4”的基本构成，即在党章之下，分为四大制度板块，包括党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规。这种划分方法，充分彰显了党内法规制度体系的科学性、系统性、层次性、协调性和开放性，内容齐全、主次分明，划分科学、逻辑严密，各有侧重、相互衔接，形成“一加一大于二”的制度合力。同时，这四大板块分别对应党章的不同章节，组织法规制度承接第三、四、五章，领导法规制度对应总纲和第九、十章，自身建设法规制度回应第一、二、六、十一章，监督保障法规制度衔接第七、八章。这样既突出了党内法规制度体系的完备性，也进一步巩固了党章在党内法规制度体系中的最高地位。

“法与时转则治，治与世宜则有功。”任何一种党内法规制度体系的划分方法都应具有环境适应性，以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，也必须对党的建设的现实需求作出及时回应，对接党的建设的总体布局，方能真正使党内法规制度体系适切满足管党治党和执政治国的现实需要，为保障党的领导工作和执政活动提供制度基础。在党的十九大报告中，党中央对党的建设提出了许多理论创新，作出了许多实践部署，这些内容将进一步丰富党内法规制度体系的内涵，使得各个板块的内容更加充实和完善。

二、将党章作为党规建设的根本遵循

自党的十八大以来，无论是在党的纲领性文件里，还是在领导人的重要讲话中，党章作为党内根本大法的地位被反复凸显，成为规范党内行为的基本标准和处理党内关系的基本准则。在党的十九大报告中，习近平同志再次强调在党的各项建设中，要以党章为根本遵循。作为中国共产党党内生活的“宪法”，党章伴随着党的建立、发展而不断成熟，承载着中国共产党人的初心，体现了全党的意志和利益，在党内具有最高的效力和最高的权威，也因此成为了党内法规制度体系的“母法”，或称为“龙头法”，是党内法规制度体系建设的根本遵循。只有以党章作为最根本的党内法规，才能为制定其他党内法规统一标准，形成完备、协调、系统、配套的党内法规制度体系。

常言道，万山磅礴必有主峰，龙衮九章但挚一领。作为立党、管党、治党的总纲，党章规定了党的组织制度、党的各级组织以及相关的关系、党的纪律等，它确立的是党的建设和活动的最基本原则和最根本规范，调整的都是全局性的党务关系，所有细节性、具体性的事项则需要由其他党内法规来进行落实。但是，下位党内法规的制定必须以党章为基本遵循，不能出现与党章背离的规定。换言之，任何违反党章的法规或规范都是无效的。因此，其他党内法规在首条就开宗明义地载明：依据中国共产党章程制定本法规，在内容上坚持把党章有关要求具体化和系统化。党的十九大集中全党智慧，对党章作了重大修改，及时地把实践发展中的成功经验和党的理论创新成果反映到党章中，既为治国执政的新实践提供了根本政治保证，也赋予了四大法规制度板块以新的内涵和新的要求，四大法规制度板块的内容有必要围绕党章提出的总体部署，进一步细化和落实党的建设的总体布局以及从严治党的重要任务，做到尊崇党章、贯彻党章、维护党章、落实党章。

三、建立和健全党的组织法规制度

严密的组织建设是中国共产党在历史上夺取革命战争胜利的重要法宝，也是新时代夺取全面建成小康社会伟大胜利必不可少的政治武器。只有克服组织涣散的问题，才能提升党的执政能力和执政水平，真正确保党中央“令行禁止”。在实现途径上，组织建设的强化既需要政策落实，更需要制度保障。党的组织法规制度主要是指党的以民主集中制为核心的组织制度，也就是规范党的各级各类组织的产生和职责的党内法规制度，旨在从主体层面解决各级各类党组织的产生、职责和运行事项。党的组织法规制度主要调整中国共产党内部的党员与党组织、党组织与党组织之间的关系，尤其是调整党的下级组织与上级组织之间的纵向关系，将成为管党治党和治国理政的组织制度基础。

民主集中制是党的根本组织原则，在党的组织法规制度中处于十分重要的地位，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》将其作为党内法规制度体系构建的核心，并提出具体化和程序化两大要求，以确保基本原则能落到实处。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018～2022年）》再次强调了这一原则。从具体内容来看，以民主集中制为核心的党的组织法规制度主要包含党员权利保障制度，党的代表大会制度、党内选举制度、党委议事决策制度、党员领导干部民主生活会制度、党内基层民主制度、政治纪律规定和党委督促检查工作制度等。[4]（PP213～215）应注意的是，在党内法规制定权的配置上，本身就需注意发挥民主集中制，要避免中央与中央各部门、地方在党内法规制定上的不充分、不平衡和不对等，重视中央各部门和地方党组织通过行使党内法规制定权，为本部门或本地方的党务工作提供依据。

四、建立和健全党的领导法规制度

党的十九大报告在提出党内法规体系化建设时，特别强调要“加强和改善对国家政权机关的领导”。党的领导主要是政治、思想和组织领导。[5]（P4）具体的领导方式体现在重大决策的出台、对干部的推荐或任免、思想宣传与舆论引导等方面。十九大修改后的党章将“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”这一重大政治原则载入其中，彰显了我国社会主义现代化建设的鲜明特色。新时代党的建设的根本出发点和落脚点在于坚持党的领导，这既需要政治体制层面的落实，更需要制度规范层面的确认，这里的“规范”既包括国家法律，也包括党内法规。

事实上，我国宪法早已写入有关党的领导地位和领导作用的内容，并在2018年两会中再次通过宪法修改，进一步细化与完善了关于党的领导的相关条款，成为保证党依法执政、依宪执政的重要立法渊源。但是，无论是宪法，还是具体的法律，对党的领导的规定通常比较抽象，甚至只有个别条款规定于总则部分，其功能在于确立党的领导的基本原则。在理论上，一项规范要求既需要有宏观原则，更需要有具体规则，方能保障基本原则的内容能够落实下去。因此，有必要出台一批用以规范党的领导和执政活动的党内法规，具体细化党在各个领域或各个方面的执政内容。例如，中国共产党政法工作条例、群团工作条例、党组工作条例等。[6]党的领导法规制度主要用以调整党的执政行为，调整领导与被领导的关系，使党的执政活动既能行之有据，也能行之有矩，实现保权和控权的平衡。同时，通过直接调整党的执政行为，间接调整政府的行政行为，进而深刻影响公民的社会生活，发挥党内法规在推动国家治理现代化中的作用。

五、建立和健全党的自身建设法规制度

对于一个拥有近9 000万党员的执政党，如何搞好自身建设，关系国家命运的走向。按照党的十九大提出的新时代党的建设总要求，党的自身建设法规制度主要是指关于政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设的党内法规制度。实际上，党的自身建设法规制度与其他几个制度板块并非单纯的并列关系，而是呈现出一种结构性耦合，即党的自身建设法规制度会涉及党的组织、党的领导和党的监督保障等方面的内容，而其他几个板块的内容也会与党的自身建设形成交叉。当然，党的建设的各方面的分量略有差异，既要协调推进，更要突出重点。党的十九大在党建方面的最大创新是首次把党的政治建设纳入党的建设总体布局，并强调“以党的政治建设为统领”，凸显党的政治建设的极端重要性。[7]（P181）因此，党的自身法规制度在统筹推进的同时，应着力强化政治建设方面的党内法规制度，保障党内政治生态环境的风清气正。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的自身建设法规制度的完善，特别是在政治建设方面，相继出台或修订了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》等一系列标志性、关键性、引领性的党内法规，在净化党内政治生态方面发挥着巨大作用。在今后的一定时期内，随着政治建设在党建全局中的位置更加突出，一批基础性、主干性法规亟待出台，诸多配套性法规急需制定和实施，使基础主干法规能够落细、落小、落实，特别是程序性、保障性、惩戒性条款有待明确，进一步提升党内法规制度体系的匹配性、操作性和实用性，增强从严治党的紧迫感、责任感和使命感。此外，现有的散见于不同党内法规文本中的党的自身建设的法规条文也有待进一步整合，以提升制度体系的系统性、集成性和权威性。

六、建立和健全党的监督保障法规制度

党的十八届四中全会提出了法治反腐的目标，从应然层面看，涵盖党外法治反腐和党内法治反腐两个方面，前者对反腐败国家立法提出了新的要求，后者则体现出对党的监督保障法规制度供给的需求。党的监督保障法规制度具体包括党内监督保障制度和党对国家政权机关的监督制度。其中，后者与党的领导法规制度存在交叉之处。健全和完善党内监督保障制度，需要巩固和完善党内监督、巡视监督、纪检派驻监督、问责、党纪处分等方面的法规制度建设成果，制定修改党内功勋表彰、党务公开、党员权利保障和救济等方面的条规，健全容错纠错机制，进一步完善机关运行保障方面的法规。[8]（P53）可以说，中国共产党颁布的党的监督保障法规制度已经成为新时代从严治党系统工程的重要组成部分，与国家反腐败立法共同成为新的历史条件下反腐倡廉工作的制度保障，实现了党外法治反腐和党内法治反腐的互联互动。

建立和健全党的监督保障法规制度要重点处理好两对关系：一是党纪与国法的关系，二是监督与保障的关系。一方面，“纪严于法”或“纪在法前”并非意味着党内法规可以超脱于国家法治体系外，单独设立一套行为准则。党的十九大报告将“依法治国和依规治党有机统一”作为坚持全面依法治国的重要内容。党的监督保障法规既然是一种“法规”，必然需要服从于法的一般精神和原则。换言之，党纪不得与宪法和法律相抵触，它既可以体现为“人罚”条件的前置，弥补反腐败国家立法的不足，为不敢腐、不能腐、不想腐的反腐倡廉机制的形成提供政治根基；也可以表现在执法环节的监督，强化反腐败国家立法的落实，与国家法律体系形成良性互动。另一方面，监督与保障是一个问题的两个面向。既要强化对党组织和党员的纪律约束，加强违规行为的追究，增强党内监督的有效性，也要保障党内正常的组织活动秩序，特别是对党员个人的权利保障，完善选举权与被选举权、知情权、参与权、表达权、监督权、救济权等内容的规定，保证党内民主建设的规范化、制度化和常态化。

七、结语

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度，法度必求完备。目前，党内法规的基本框架和构成已经明确，但距离成型的制度体系尚有一定努力的空间，需要围绕上述四大板块，不断弥补制度短板，方能构建完善的党内法规制度体系。应该明确的是，在党内法规制度体系的建设过程中，我们应充分运用“体系化”的思维方法做好顶层设计，尽量减少“碎片化”现象的出现。因为，四大板块之间既有交叉，也有重叠，这并非是划分方法的缺陷，而是党的建设的统一性使然。恰如党的十九大报告所提出的，要全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设。所以，对于以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，我们不能割裂地看待，要以系统论和整体论的视角加以考察，这样既有利于在理论上厘清党内法规制度体系的基本构成，也便于在实践中实现党内法规制度体系的全覆盖。

[参考文献]

[1]中共中央办公厅法规局，中共中央纪委法规室.中国共产党党内法规选编（2007～2012）[M].北京：法律出版社，2014.

[2]李军.中国共产党党内法规研究[M].天津：天津人民出版社，2016.

[3]王振民，施新州.中国共产党党内法规研究[M].北京：人民出版社，2016.

[4]殷啸虎.中国共产党党内法规通论[M].北京：北京大学出版社，2016.

[5]刘新力.现代化进程中的党的领导制度与执政方式新论[M].北京：中央编译出版社，2008.

[6]靳澜涛.论党内法规与国家法律的协调衔接[J].理论研究，2017（05）.

[7]中共中央宣传部理论局.新时代面对面[M].北京：学习出版社，人民出版社，2018.

[8]李斌雄.中国共产党党内法规制度的重大发展研究[M].武汉：武汉出版社，2017.