习近平精准扶贫思想研究综述

李明珠 王雪梅

（兰州理工大学 马克思主义学院 甘肃 兰州 730050）

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念，强调：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。[1]2014年10月，习近平总书记在我国首个“扶贫日”指出：“扶贫要精准发力”，“要形成扶贫开发工作强大合力”。[2]2015年11月，在中国扶贫开发工作会议上，习近平总书记系统阐释了精准扶贫、精准脱贫方略，标志着习近平精准扶贫思想的形成。习近平精准扶贫思想既是我国脱贫攻坚的基本方略，也是对世界反贫困理论和实践的新贡献。与国际上主流的目标瞄准扶贫理论要解决的问题不同，习近平精准扶贫要解决的是现行标准下剩余贫困人口在预定时间脱贫的相关政策和制度安排问题，[3]（PP2～3）即要为全面建成小康社会补齐短板。习近平精准扶贫思想不仅将精准化理念贯穿于扶贫工作的全过程，要求实现扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准，也强调提升贫困人口的内生动力，实现扶贫与扶志、扶智相结合，将提升贫困人口的生活水平和发展能力作为重要目标。在脱贫攻坚还剩2年的关键节点上，本文旨在梳理学术界关于习近平精准扶贫思想研究的相关文献，厘清习近平精准扶贫思想的提出背景、内涵、主要内容、实施过程中面临的挑战、实施对策，探讨未来习近平精准扶贫思想研究的趋势，以期进一步推动我国反贫困理论研究工作。

一、习近平精准扶贫思想的提出背景

习近平精准扶贫思想是我国长期以来扶贫实践的经验总结，是对当前我国贫困状况的现实回应，也是当前贫困地区走出贫困的必然。[4]对于习近平精准扶贫思想的提出背景，大多数学者是从历史和现实两个层面进行论述的。除此之外，习近平精准扶贫思想的提出还包括其思想理论基础、实践基础、现实基础。[5]概括而言，专家学者对习近平精准扶贫思想提出背景的论述可以分为以下四点：

1.共产党人执政的初心和全面建成小康社会的迫切要求。中国共产党自成立以来，就致力于带领全国各族人民实现国家富强、人民幸福、民族振兴，为此我们进行了艰苦卓绝的斗争。新中国成立后，党带领全国各族人民进行了土地革命，并逐步建立了保障和改善民生的相关制度，较好地改善了群众的生产生活条件。改革开放之初，以家庭联产承包责任制为中心的农村经营体制改革极大地促进了农村经济发展，增加了农民收入，大幅减少了贫困人口。1986年以后，大规模开发式扶贫政策的实施，进一步提升了贫困人口的自我发展能力，也推动了贫困地区的经济发展。进入21世纪，随着我国经济持续健康发展，人民生活水平也有了极大提高。这些都是党始终坚持以人民为中心、全心全意为人民服务的执政“初心”的结果。[6]（P3）但是，我国还没有摆脱贫困，剩余贫困人口较多、部分地区贫困程度较深，脱贫攻坚形势严峻、任务艰巨。[7]所以，我国需要在扶贫工作上下大功夫、举实措施、创新扶贫模式，要主动适应全面建成小康社会对扶贫开发工作提出的更高、更新要求。如果说“全面小康与中国梦相互激荡，凝聚为全社会的‘最大公约数’”，那么，扶贫、脱贫则是全面小康的“最后一公里”。[8]要顺利建成全面小康社会，就亟需改进我国的扶贫方式，优化配置扶贫资金、项目，不断提升政府科学治理贫困的能力和水平。

2.经济发展带动减贫效益下降的现实状况亟需调整扶贫策略。改革开放以来，我国经济保持30多年高速增长，国家经济实力不断增强，经济增长带来了直接而巨大的减贫效益。但是，自2000年以后，经济增长的减贫效应呈现明显的下降趋势。[9]易棉阳认为，减贫效应下降主要有两个方面的原因：一是大部分农村精英通过打工和经商外流，在经济结构转型升级的情况下，对劳动的技能、素质有了更高的要求，没有能力外流者到城市获得工作的机会就更少了，到城市务工的减贫效应减弱；二是至今没有脱贫者大多生活在自然条件恶劣、灾害频发、交通和信息闭塞、文化教育落后的山区和民族地区，这些地区贫困程度深、脱贫难度大，仅靠财政扶持的“大水漫灌式”扶贫难以解决贫困问题，亟需调整扶贫战略。[10]而在经济增长对减贫的拉动作用减弱的条件下，如何通过一系列的干预制度和方法设计，在较短时间内实现贫困人口大规模的减少，也是当下国际反贫困理论和实践中尚未解决的问题。[3]（PP37～38）况且，当前我国社会转型步入多方利益冲突期、各种矛盾多发期，经济增长趋缓，弱化了经济增长对社会矛盾的消解作用，凸显了社会矛盾和发展风险，社会不稳定因素在增加。[6]（P4）通过合理的扶贫模式和具体有效的扶贫措施，提升贫困地区的扶贫效益，卓有成效地解决贫困问题，是促进贫困地区和富裕地区共同发展的有效手段，可以充分彰显执政为民理念、营造共谋共富的社会氛围，也是将社会负能量转化为社会治理现实力量的有效途径。

3.贫困治理出现困局，贫困人口未能走出贫困窘境。研读改革开放以来我国的扶贫政策可以发现，政府制定的扶贫政策在不断细化，扶持力度也在不断增强。但是在以往的扶贫工作中，区域瞄准性措施的针对性不强，以地区和县为瞄准目标的扶贫模式不仅无法啃下现存的贫困“硬骨头”，还引发了扶贫资源浪费、部分“脱贫”人口返贫、基层治理难题等问题。[11]由于经济社会的全面发展，区域之间、城乡之间的发展差距日益扩大，导致相对贫困问题不断加剧，贫困问题的复杂性和多元性特征更加凸显，因病致贫、因学致贫、因灾致贫问题突出，贫困成因呈多元化趋势，[12]农村贫困呈现出从全面的约束性向区域性约束和农户能力约束转变的特点。[3]（P83）不可否认，我国农村的贫困问题有其深刻的历史根源和无法避免的复杂性。一方面，长期以来，我国政府贫困治理中扶贫瞄准偏向问题一直没有得到根本性解决，不少扶贫项目申报不精准，扶贫资金挪为他用的情况比较常见，[13]导致了扶贫中精英捕获现象①精英捕捉现象是扶贫开发的一大难题，主要指本应该惠及大众的资源被少数群体（常常是政治或经济上有权力的集团）占有，从而导致在政治和经济上权力较弱的集团的利益受到损害的现象。的出现。另一方面，我国提升扶贫标准后，贫困人口大幅增加。其中相对一部分剩余人口贫困程度较深、致贫原因复杂、自我发展能力不足、脱贫后返贫现象严重。[6]（P5）在这种情况下，传统的“大水漫灌”式的扶贫模式，既不能满足贫困人口的多元化需求，也难以解决复杂的现实贫困问题。为了提高扶贫资源的利用效率，必须调整扶贫政策，建立一个契合我国基本国情、有效减少贫困人口、促进贫困地区发展的综合性的扶贫政策体系，以解决贫困人口的生存和发展问题。

二、习近平精准扶贫思想的内容分析

1.习近平精准扶贫思想的内涵界定。目前，我国学者对习近平精准扶贫思想的内涵主要从以下几个层面进行解读：首先，扶贫目标层面。左停等认为，精准扶贫是中国扶贫工作为在由特定区域扶贫向特定群体扶贫转型过程中所暴露出的瞄准偏向问题和精英捕获现象开出的良方。[14]汪三贵认为，精准扶贫是扶贫的政策和措施要针对真正需要帮助的人口，从根本上消除导致贫困的各种障碍，增强贫困人口的自我发展能力，最终实现可持续脱贫的重大目标；其次，扶贫程序层面。[15]王思铁认为，精准扶贫是与粗放扶贫相对称，针对不同状况，运用科学有效的程序对贫困进行治理。[16]李鹍认为，精准扶贫是制定有效的考核机制，对贫困人口进行精确的动态识别。[4]李晓辉认为，精准扶贫的内涵是提高扶贫的效率。[17]刘解龙认为，精准扶贫就是要做到经济学理论所要求的扶贫资源配置的最优化。[18]

综上所述，学者大多都是围绕习近平对精准扶贫内涵论述的扩充或者基于不同角度的解读，不论精准扶贫的内涵如何表达，它的基本内涵都包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核及其相关的措施。其实，精准扶贫就是要将扶贫工作精准化，因地制宜、因人制宜，实现扶贫资源最大化的利用，顺利走完全面建成小康社会的最后一公里，实现发展福利的最大公约数。

2.习近平精准扶贫思想的主要内容。自2013年提出“精准扶贫”概念以来，习近平总书记在多个场合提及和论述精准扶贫，将精准扶贫思想概括为扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准“六个精准”，并指出精准扶贫要解决“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四大问题，指出精准扶贫的最终目的是让贫困人口在物质和精神上都精准脱贫。梳理学者的观点发现，习近平精准扶贫思想的主要内容包括以下四个方面：

第一，“六个精准”是习近平精准扶贫思想的基本要求。“六个精准”即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。汪三贵认为，“六个精准”是做好扶贫工作的主要抓手。[15]唐任伍认为精准化理念是习近平精准扶贫思想的核心要义。[8]

第二，“五个一批”是习近平精准扶贫思想的主要途径。“五个一批”即通过发展生产脱贫一批、通过易地扶贫搬迁脱贫一批、通过生态补偿脱贫一批、通过发展教育脱贫一批、通过社会保障兜底一批。习近平总书记指出：“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”[19]

第三，“四大问题”是习近平精准扶贫思想需要解决的重要问题。“四大问题”即“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”。首要的问题是精确地识别出贫困人口，对贫困人口进行“识别与加总”，[20]（P24）做到入村到户、入户到人；其次，要使扶贫主体精准化，形成中央到地方“统筹—负责—落实”直线扶贫开发工作机制，[21]各级政府“分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位”。[22]（PP5～7）再次，各地在“五个一批”基本途径的基础上，依据自身的实际创造性地实施具体方案，如“产业+扶贫”“金融+扶贫”等模式。最后，要以科学合理的贫困退出机制保障脱贫结果的可信性。[23]

第四，精神脱贫是习近平精准扶贫思想的战略重点。只有通过教育扶贫等手段使贫困人口获得知识和技能，才能真正走上脱贫致富之路。习近平总书记在《摆脱贫困》一书中就着重强调了“扶志”的重要性，他认为精神的贫困比物质的贫困更加可怕。“安贫乐道”“穷自在”“等、靠、要”等思想都要从观念上去根除。[24]

三、习近平精准扶贫战略实施面临的挑战

在实施中要做到精准，是有难度的。因为“十里不同风，百里不同俗”，一整套完备的方案在不同的地区实施会出现不同的效果，对于扶贫工作而言，甚至需要“个人定制”的帮扶措施。梳理学者们的研究可以发现，在习近平精准扶贫战略实施过程中的挑战主要来自以下三个方面：

1.精准识别方面。精准识别方面的挑战主要有三个：一是多维识别体系不完善。以收入作为贫困户的唯一识别标准有一定的局限性，[25]因为忽略了支出的贫困认定是片面化的。同时，识别标准附近的“临界农户”如何界定，[26]这是一个比较现实的问题；二是民主评议结果存在偏差。目前对贫困户的识别还没有科学的量化方式，主要是按照农户申报、村民评议、政府调查、部门审核、张贴公示等五道工序识别贫困户，并对贫困户进行建档立卡，但是民主评议也面临农村熟人社会和平均主义思想的挑战。[27]而且不同的识别方案将影响不同的人群，客观上存在认识和利益的冲突；[28]三是基层效率低下，对基层干部的激励机制尚未建立。基层干部的业务素质有待提高，乡政府分配的驻村干部“三做”（即做秀、做客、做官）现象严重，[29]使得在贫困户的识别中掺杂了个人意志，真正的贫困户可能会被遗漏。因此，在精准识别方面应该做到：扩大建档立卡户的规模，将农户支出纳入贫困标准中去；运用多维的测量方法来估计贫困人口；将扶贫成效纳入到驻村干部的工作绩效中。

2.精准帮扶方面。随着扶贫攻坚的深入，精准帮扶的难度越来越大，制约整体脱贫的瓶颈逐渐凸显，主要体现在以下几个方面：第一，在思想认识上。当前贫困地区的党组织在扶贫工作中的作用未能得到充分发挥，在帮扶人员安排上显得比较乏力。另外，贫困户的思想认识有限，形成了“等、靠、要”的意识；第二，在扶贫项目的安排上。由于贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制，产业、金融等扶贫项目难以全面覆盖贫困户。扶贫移民搬迁由于贫困户负担不起搬迁成本出现了“搬富不搬穷”的问题；[30]第三，在扶贫资金的使用上。扶贫资金由几个部门管理，形成不了整体合力，[31]而且上级部门的管理权限较大，县级自由支配力较弱。[32]因此，在精准扶贫方面应该做到：基层党组织要充分发挥自己的职能，转变贫困户的观念，激发其内生动力；注重扶贫项目的适销对路，多开发一些创收项目；扶贫资金专项专款，专人专管，以项目或者物品等间接形式发放。

3.精准管理方面。精准管理贯穿于精准扶贫工作的始终，随着精准扶贫工作的深入，精准管理的难度越来越大，具体表现在：第一，扶贫治理机制尚待完善。以政府为主导，自上而下的管理机制受到了扶贫实践中复杂多变的情况的挑战，[33]繁琐严格的审批事项劳民伤财；第二，贫困户信息库系统建立中存在误差，动态跟踪工作欠佳；[34]第三，管理人员的业务素质直接影响扶贫成效。在现有的农村贫困治理体系中，管理人员是由村级书记、主任、会计和驻村扶贫干部等构成的，其中村级干部是由村民委员会选举产生的，他们的业务素质参差不齐。另外，驻村扶贫干部的考核、激励等制度比较模糊，存在“身在村庄心在机关”的现象。因此，在精准管理方面应该做到：扶贫事项管理权能下放的尽量下放，审批事项严格但要精简化；配备专业人员，完善贫困户信息库系统；村级干部定期培训，驻村干部绩效考核与扶贫工作直接挂钩。

四、习近平精准扶贫战略的实施路径

习近平总书记在2017年的两会上指出：“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退，全过程都要精准，有的需要下一番‘绣花’功夫。”并提出“七个强化”，即“要强化领导责任、强化资金投入、强化部门协同、强化东西协作、强化社会合力、强化基层活力、强化任务落实”。从整体入手，以战略思维谋全局，以系统思维聚合力，为打赢脱贫攻坚战提供了重要方法论指导。学界主要从以下几个方面对习近平精准扶贫战略思想的实施路径进行了探索：

1.开创大扶贫格局，形成全社会扶贫合力。加大政府财政在扶贫开发中的投入是最直接有效的方式，但是政府的能力毕竟有限，扶贫工作要与基础设施建设、教育事业、社会保障事业紧密结合起来，为贫困人口提供最基本的生活、教育等保障。[10]搭建宣传平台，加大推广力度，充分调动社会各界参与扶贫的积极性。由政府牵头，行业部门通力支持，社会各界共同参与，形成大扶贫格局，[22]（PP5～7）使全社会的力量都投入到精准扶贫中，顺利走完全面建成小康社会的“最后一公里”。

2.建立全国扶贫信息网络平台。第一，创新贫困户信息登记入库方式。在互联网时代，贫困户的信息并非只是一个电子表格，应该与不动产信息、低保、公安系统等信息相衔接，[33]应该打通各大数据库，完善贫困户的基本信息，实现信息共享，拓展精准扶贫开放交流平台。第二，建立信息化、大数据化的管理平台。通过网络信息平台促进贫困区域找到适合自身发展的具体方式，传输汇总各类扶贫信息资料。[16]由此可见，在精准扶贫中有了完备的扶贫信息网络平台，可以在平台上实现资源共享，极大地方便管理，节约成本。

3.多部门综合协调、分类管理。第一，多部门综合协调，开展个性化扶贫工作，细化部门工作流程。精准扶贫应该兼顾统一性和灵活性，在扶贫这一盘棋上要整体推进，保持同级别的政策强度，也应当允许和鼓励各地区开展个性化的扶贫工作。[8]要在党的领导下，强化中央、省、市（地）和县明确分工、各司其职的管理体制；[24]逐步转变政府职能，下放审批权限。[35]第二，实施分类管理机制，实现扶贫成效的动态考核。实行贫困村分类管理机制，建立“户有卡、村有簿、县有档、市有卷、省有库”的动态数据库，[36]实现对贫困人口的有效管理。建立“人在网中走，档在格中建，格格有服务”的金融服务新格局。[37]构建和完善扶贫绩效考核机制、贫困约束退出机制以及第三方评估监督机制。[38]综上所述，合理有效的管理是精准扶贫工作的重中之重，要加强部门间的通力合作，做到扶贫工作一盘棋，各方面配合才能出实效。

4.培养专业的扶贫人才。专业化的扶贫队伍是精准扶贫工作有效开展的关键，因此要加大专业扶贫队伍的培养力度。第一，加强基层扶贫队伍建设，引入扶贫专职公务员。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作。[39]第二，提高精准扶贫管理人员的业务素质。对扶贫工作人员进行专业的培训，提高他们的工作能力，赏罚分明，让扶贫干部“真正做到为官一任，造福一方”。[40]

5.采用创新性、突破性的扶贫手段。首先，实施“金融+扶贫”模式。在精准扶贫中需要创新手段，政府可以和金融机构在信贷、保险、担保等方面进行合作，降低农户在金融活动中的风险。[41]其次，实施“专业性的民间组织+扶贫”模式。因为扶贫专业组织（如慈善组织）能事先进行深入的需求评估，更能适应精准化的要求。[42]再次，实施“电子商务+扶贫”模式。电子商务可以有效打通贫困地区与域外大市场对接的“最后一公里”的难题。[43]最后，实施“特色产业+扶贫”模式。鼓励有一部分资金和技术的人员返乡创业，政府项目给予支持；推动“互联网+”模式下的精准扶贫，[44]推进“一村一品”，鼓励农户积极发展产业，逐步做大规模，做出品牌。[45]这些措施对其他地区推进精准扶贫有一定的借鉴意义。

6.内生转型，加强外联。习近平总书记指出：“授人以鱼，不如授人以渔。扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好的教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径”。[46]其实，对于贫困人口来说，政府的保障只能解决一时的问题，要想彻底脱贫，就必须培养贫困人口的内生动力。对于贫困人口，政府要加强外部的保障工作，做到使贫困人口“学有所教、劳有所得、病有所医、老人所养、住有所居”，还需增强其自我发展能力，防止贫困现象代际传递，扶贫还需扶志。[10]因为只有激发贫困户的内生动力，才能彻底地摆脱贫困。

五、习近平精准扶贫思想研究中存在的问题与研究趋势

综上所述，对于习近平精准扶贫思想的研究主要集中在精准扶贫思想的提出背景、基本内容、战略实施中面临的挑战及实施路径等方面，既有理论研究，也有实践经验总结。通过对文献的解读，发现学者们对习近平精准扶贫思想的研究存在细微的不足。首先，理论性偏强，实际的田野调查较少。学者的研究大多集中在对习近平精准扶贫思想的时代背景、理论渊源、主要内容、时代价值等方面进行梳理，对实际应用中存在的问题分析较少。同时，学者长期深入某一地区或几个地区进行田野调查，用调查数据来分析问题的较少。其次，对普遍性问题的研究较多，关注特殊性问题的较少。大多数学者，关注精准扶贫战略的普遍适用性，但是，贫困人口和贫困地区的致贫原因千差万别，要想精准施策，就需要针对贫困地区和贫困人口的实际致贫原因，制定适销对路的扶贫措施，这也是目前学者们的研究中比较欠缺的。最后，在解决措施上，注重外部发力，较少关注激发贫困人口的内生动力。精准扶贫战略的最终归宿是使贫困人口如期脱贫，而要使贫困人口脱贫后不再返贫，最有效的方法就是让贫困人口自己有能力去致富，有长久的生存之道。而目前，学者们对这一方面的关注度不够，他们比较关注外部发力，短期脱贫。

因此，在今后的研究中，要注重地区之间的差异，重点关注深度贫困地区的精准脱贫，研究人员有条件的话，可以尽量深入到深度贫困地区，收集当地贫困现状的第一手资料，这对于研究脱贫攻坚问题是极其重要的。另外，在措施制定上，要注重激发贫困人口的内生动力，挖掘他们的发展潜力，培养其可持续生计能力。

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