当前我省乡镇机关办公用房及村级组织运转情况的调研报告

□山西省财政厅预算处

根据省委2018年推进“三基建设”的工作部署，今年以来，预算处先后赴运城、晋中、长治、晋城、忻州进行了专题调研。调研采取发放表格、实地查看、召开座谈会、政策解读等方式，走访了5个市、12个县、17个乡镇、10个村，召开了21次座谈会。就当前我省乡镇机关办公用房、周转房、“五小”建设，乡村组织运转、“两委”及其他村干部岗位报酬、村集体经济如何发展等情况，与市、县、乡镇、村相关人员进行了深入交流、全面了解。同时取得了14个县、181个乡镇的有关数据，作为调查样本（以下称为样本数据），结合实际工作进行分析，现将调研情况报告如下。

一、基本情况

（一）乡镇机关人员情况

我省乡镇机关编制数在20－100人之间不等，实有在编在职每个乡镇平均42人，小于全省编制平均数，说明总体来看，乡镇机关在职人员略微不足。另外调研发现，乡镇普遍存在编外人员，全省每个乡镇平均12人，一部分为长聘人员，多为公益性岗位，食堂、门卫、司机等后勤人员及工作需要长期雇佣的人员等；二是上级部门在乡镇挂职的人员。

（二）办公用房

1.基本情况。根据有关规定，我省的乡镇党政机关办公用房由基本办公用房和附属用房组成。基本办公用房又分为办公室、服务用房和设备用房。从样本数据分析来看，全省乡镇机关基本办公用房占比75%，其中办公室用房占比将近50%。

2.人均办公用房面积。按在编在职人员测算，全省乡镇办公用房人均37.7m2，其中：办公室人均15.7m2、服务用房人均12.7m2、设备用房人均2.0m2、附属用房人均7.3m2。如果加上编外人员，全省乡镇办公用房人均29.6m2，其中：办公室人均12.4m2、服务用房人均10.0m2、设备用房人均1.6m2、附属用房人均5.7m2。

3.使用情况。全省乡镇机关办公用房无论修建年份、新旧程度，还是建筑结构等，各地差异非常大。主要用房的修建年份多数在1980年到2000年之间，较早的有上世纪50、60年代的。有的由于年久失修、预制板结构等历史原因，个别乡镇还有危房或存在安全隐患的现象。

（三）村干部职数和岗位报酬

1.村干部职数。我省的村干部主要有三部分组成：一是“两委”主干，即村支部书记和村委主任；二是“两委”的其他成员；三是村会计或报账员、理财小组成员、纪检组长、村民组长、计生、民调、劳保、防疫、环保、团妇武等人员，这些人员通常和“两委”其他人员兼职或交叉任职。调研数据显示，全省“两委”主干村均人数为1.7人，其他村干部全省村均7.6人。

2.村干部岗位报酬。调研显示，受地区经济发展水平和传统习惯的影响，我省各乡镇的村干部岗位报酬高低不等。“两委”主干较高的可以达到每年人均3.5万元，而较低的每年人均仅约7000元。同样，其他村干部报酬差别也较大，一些乡镇每年人均可达1.6万元以上，而在个别地区，其他村干部均没有固定的岗位报酬，每年以误工补贴的形式补助不足1000元。

样本数据显示，“两委”主干岗位报酬全县人均平均数，最高的县比最小的县高出21927元，其他村干部岗位报酬全县人均平均数，最高的比最小的高出6676元。另外，调研还发现，即使同一个市的两个县，差异也较大。

（四）村级组织收支结构

1.收入。近几年我省村级组织每年固定的经常性收入主要有：各级财政的村级管理费转移支付、经营收入、村集体经济补助收入。

全省村级管理费转移支付保障情况较好。省委要求的村均9万元的标准各地基本保障到位。有的地区甚至高于保障标准。各级财政的村级管理费转移支付成为村级组织收入的主要来源，特别是对于没有集体经济收入的村，成为了唯一来源。

2.支出。当前，我省村级组织的主要支出项目有：村级组织正常运转支出（村干部报酬、日常办公经费、村级活动场维护）、农村支部阵地建设、村级公益事业支出（文化活动、环境卫生整治、人畜吃水、田间道路修复等）。

此次调研，着重对村级组织运转保障情况进行了了解。样本数据显示，由于受前文所述的干部工资报酬差异较大的影响，我省各地区的村级管理费支出结构迥然不同。

总体来说，经济发展较好的地区，村干部工资报酬水平较高，财政转移支付资金仅支付“两委”主干的报酬还不够。有的地区其他村干部报酬水平高，每年支付总额也超出了财政转移支付资金总额。而在一些经济欠发达地区，财政转移支付资金在保障了村干部报酬、日常办公经费等，还可以用于一些公益事业弥补，部分村还有一定的结余。

二、近两年“三基建设”财政投入政策落地开花，成效斐然

调研发现，各级财政部门从讲政治高度、促发展大局出发，创新思路抓基础、精准实施强基层，多措并举筹资金，精细管理做保障，不断加大投入保障力度，“取得了明显的阶段性成效”。调研组所到之处，市县、乡村各级干部群众首先是对省委加强“三基建设”政策是大力支持和由衷赞许，对财政“钱往基层投”的作用是充分肯定和积极评价的。基层干部群众实实在在地体验到了获得感和幸福感。

（一）乡镇机关硬件设施大为改观

去年以来，各级财政部门按照“重心下移、力量下沉、保障下倾”的原则，加大了对乡镇机关办公、生活条件改善的投入，用于全省乡镇办公用房填平补齐、周转房、“五小”（食堂、厕所、澡堂、图书室、文体室）等的建设补助。截至目前，通过维修、改扩建、调剂、置换等全省乡镇办公用房建筑面积增加近60万平方米，新配置办公用房1万余间。乡镇工作、住宿、食堂、文化等环境得到有效改善，干部职工工作积极性明显提高。

（二）乡镇干部职工待遇大幅提高

一是改善住宿条件，改建澡堂，增设乒乓球等文化体育活动场所，乡镇“五小”建设大幅提升，让乡镇干部住好；二是出台提高福利费政策，用于乡镇食堂食材补助，让乡镇干部吃好；三是提高乡镇干部工作补贴。截至目前，同等职务同等工龄的乡镇职工，平均每月工资要比其他人员高出约500元。极大的调动了乡镇基层干部安心基层、扎根基层、服务基层的信心和决心，人往基层走的导向已显现。

（三）村级组织运转保障力度大，群众更有幸福感

通过调研和摸底，省委要求的村均9万元的标准，能保证了大多数地区村干部岗位报酬的发放及村级组织正常办公的需求。

有些县区除省委要求的村均9万元在保障了基本运转之外，加强了村级活动场所的建设，太谷县全面实施农村（社区）活动场所提档升级三年全覆盖计划，2017年财政投资234万元改造80个，2018年将安排约420万元改造83个阵地；为村级党组织和党员干部群众开展学习、工作及其它活动提供了良好的环境。

（四）全省各级财政部门在三基建设推进中大显身手，亮点纷呈

在调研中发现，全省上下秉承“大抓基层、夯实基础、重视基本”的理念，包括财政部门在内的各部门、各阶层在“三基建设”工作推进中出现了不少亮点。

一是在制度建设上有所创新。如：晋中市财政局在乡镇机关办公用房填平补齐资金分配上引入竞争性机制；太谷县财政局在扶持村级集体经济发展上实行局领导包试点村，不仅要“破零”，还要可持续发展；阳城县财政局以工作责任化、资金刚性化、机制长效化为抓手，对“三基建设”实行局领导包乡镇、分管股室和人员抓落实，驾起了财政部门与乡村基层的工作桥梁。

二是在资金投入上有自选动作。如晋中、太原、运城等市全市村级组织运转经费村均达到10万元或更多，高于省要求的村均9万元的标准；长治市襄垣县善福乡从稳定的大局出发，对落选的原村干部予以一定的补助；阳城县建立了农村干部任职期间的人身意外伤害保险制度，可以在全省范围内试探性的借鉴推广。

三是在落实“三基”保障上各有千秋。基层组织建设方面：襄垣县实施了“暖冬工程”，为328个村（社区）活动场所安装了空调，实现了村级组织活动场所全覆盖。基础工作方面：太谷县全面启动乡镇党校规范化建设。在乡镇建成标准化的乡镇党校，在各村建设农民夜校，全力打通基层党员干部群众教育培训最后一公里。基本能力方面：晋城市全面提高党员干部培训力度，选派大批各级干部到先进地区考察学习，到知名高校培训学习，到经济发达地区、省直机关挂职锻炼。据不完全统计，全市2017年干部培训学习达到27.9万人次，培训经费投入3731万元，2018年预计达到6000余万元，比往年大幅增长。

（五）村集体经济发展上有好经验好模式

阳城县芹池镇油坊头村人口不足500人，当周边的村集体经济逐渐衰退，甚至负债累累时，油坊头村充分发挥党支部战斗堡垒作用，结合自身资源，村集体资产和资金逐步发展壮大。2017年实现村集体收入68万，其中仅利息收入就达40万，村内三个企业上缴收入18万元，并带动了村民就业，取得社会、经济和政治等多方面效益。村支书吕锁龙20年敢作为，有定力，有觉悟，将上级奖励个人的1万元，分给其他村两委，令人感动。在问及对上级有什么要求或建议时，别的村都是要求加大资金投入，而他却坚定的说，“我们需要更好的农村人居环境和乡村文化。”

阳城县演礼乡栅村在收到征地补偿款后，没有全部分配至村民，而是根据村的自有地形地貌，发展了以薰衣草为主的农业公园，吸引周边甚至外省游客前来休闲观光，2017年仅门票收入达到70万元，既发展了农村旅游产业，又带动了农民就业，更主要的是壮大了村级集体经济。

像油坊头村和栅村这样的村，已完全不依赖财政投入的村级组织运转经费，村集体可持续的收入不仅保障了村级正常运转，还可大力发展村级公益事业。这些村依靠自身资源，整合资产与资金发展集体经济的模式可以借鉴和示范推广。另外，财政资金如何引导和促进村集体经济发展，值得我们思考和探索。

三、存在的问题和基层的建议

（一）一些部门在执行政策时“一刀切”，基层很难适应，束手无策。例如，部分乡镇机关办公用房建设年代较早，按我省有关规定的建设标准可能超标。如果硬性按标准执行，有的办公用房已不适宜改造，有的造成浪费。

另外，省里规定乡镇运转保障经费每个乡镇不少于60万元，调研发现，人口少且地域小的乡镇每年60万元较为宽裕，而相反的一些大乡镇却略显紧张。

所以，调研座谈中，基层干部群众对上级出台政策、执行政策要注重地区差异化的呼声很高。如：榆次区张庆乡党委书记建议乡镇干部补贴要根据工作年限拉大档次，调动干部职工的工作积极性；襄垣县建议增加县级调控的权限，更好发挥财政资金保障基层的效益；武乡县石北乡党委书记建议周转房、办公用户填平补齐、“五小”建设等资金可以捆绑统筹使用，乡镇可以根据自身情况合理安排使用；武乡县故县乡党委书记凭借多年的农村工作经验，建议村集体经济发展与乡村振兴战略要有机结合起来；阳城县政府领导建议对省界县区在资金和政策上适当的倾斜，更有利于与周围省达到平衡。

（二）乡村干部职工待遇有待继续提高。加强“三基建设”一年多来，尽管乡镇干部职工工作补贴增加了，吃好了、住好了，但相比县城工作，干部职工就餐条件差、洗浴设施短缺、文体器材偏少、业余生活单调等问题仍很突出。另外在调研中也发现乡镇缺编的现象很普遍，一定程度上说明当前乡镇工作待遇的吸引力还是不足。

村干部岗位报酬方面。尽管省委规定两委主干的工资“不低于当地农村劳动力平均收入水平或当地农民人均可支配收入的两倍”，但调研发现，乡村干部还是认为村干部报酬偏低，远低于外出务工人员收入。另外，村主干一般都是村里的能人，理应高于其他农村劳动力的收入。得不到应有的报酬致使有些两委主干思想动荡、不专心工作，长期以往，在群众中的凝聚力、号召力会减弱，进而影响基层政权建设。其他村干部，两委其它干部岗位报酬过低，有的地区甚至没有，致使部分村干部长期在外劳工，对自己应承担的工作过问较少。

（三）群众对美好生活的向往和基层财力有限的矛盾日益凸现。当前，乡村两级除正常运转外，还承担着诸多和群众生活密切相关的民生事务和社会公益事业，支出需求较大。

对于乡镇，小城镇建设中的供水供热、排水系统、垃圾污水处理等配套设施的运行，污染防治、道路养护、绿化管护、公共设施维护等，在当前事权和财权没有明确的情况下，多数是由乡镇负担。大的乡镇需要上千万元，小的也得百万元。这些支出从保障基层民生这方面来说已形成刚性支出。

对于村级，农民文化活动（庙会、唱戏）、老年人的节日补贴、吃水补助等老百姓的福利已形成惯例支出。而农村环境整治、遇水毁等灾害后的田间道路修复、防火防汛等村级公益事务的基本建设支出一个也不能少。阳城县芹池村支部书记说：“福利年年高、水费不能涨”，形象、真实的反映了村干部的无奈。

（四）其它问题。此次调研的重点是乡镇机关办公用房及村级组织运转情况，但在调研中发现了基层的一些其它问题，希望得到有关部门的关注。

一是乡村债务问题不可小视。乡村债务的形成较为复杂，大多有其特定的原因，有政策性的、有历史性的、有发展公益事业形成的，有村集体经济发展失败欠下的等等。调研中发现，部分乡村的债务金额较大，有的村级账务长期被法院冻结，直接影响到农村的社会稳定。

二是村集体经济整体薄弱。虽然村集体经济组织收入整体破零，但大部分村组织运转主要靠财政拨款、土地承包收入（部分村集体土地征拆补偿收入），来源单一，村集体经济发展方向不明、途径不多。

三是村级报刊征订任务偏多。调研发现，村级每年承担的多则5000元、少则几百元的各类报纸、刊物费用。基层干部反映，在当前信息化时代，通过手机等就可及时关注党的政策、时事等，纸质报刊在农村可压缩征订数。

四、工作建议

（一）部分调整“三基建设”财政保障政策。将现行每个乡镇不低于60万元的乡镇运转经费保障政策，调整为县域内平均每个乡镇不低于60万元。

（二）“三基建设”政策要持续推进，继续在政策上、资金上向基层倾斜。一是适时适度增加村级（社区）管理费。增加的资金主要用于提高农村两委其它干部岗位报酬、村（社区）活动场所维护及宽带网络建设和取暖设备覆盖。二是继续对乡镇机关办公硬件建设补助，主要用于改善办公设施等基础条件。三是政策上进一步加大对乡村干部的关心，提高乡村干部工作激情的后勤保障能力，真正使乡村干部住得下身、安得下心、干得成事，工作上有责任感，生活上有幸福感。

（三）探索建立多元投入保障机制。通过进一步明确各级经费保障责任，争取形成财政多投一点、基层自筹一点、其它补充一点的多方投入机制，逐步提高基层基础经费自我保障水平，形成“三基建设”保障机制的长效化。

（四）村（社区）活动场所要上档升级。从基层反映的情况来看，有些地方的其它组织场所，超越了当地的村级活动场所。村级组织活动场所急需上档升级，以便维护基层党组织在群众中的领导力、凝聚力、向心力。建议由组织部门牵头，参照太谷县的做法，优先使用党费、党建经费等，不足部分由财政资金适当弥补。

（五）创新对村集体经济扶持的方式。从村集体自身需要和扶持发展壮大村集体经济政策要求等方面看，都必须发展集体经济。建议将扶持村级集体经济财政资金，改用贴息、奖补等方式，引导村集体结合当地产业、依托自身优势开辟增收渠道，达到扩大试点县、增加受益面的目的。注重调研总结、交流学习，发挥油坊头等村典型亮点的示范引领作用，不断提高村级组织自我保障能力，进而减少村级运转保障对财政的依赖。