规章合理性审查标准问题探析

李红刚

(延安大学 政法学院，陕西 延安 716000)

一、合理性审查的现状及缺陷

(一)形同虚设的行政备案制

备案制是行政机关对某种行政管理方式的统称，备案就是报告、备案。备案审查一般分为形式性审查和实质性审查。形式性审查即只是对报送材料的格式、内容形式是否符合要求进行审查，而对材料内容的真实性不负审查责任。实质性审查又称为全面性审查，是对材料的格式、内容等进行全面的审核，对材料的真实性负有审查义务。目前规章实行备案制的法律依据是原劳动部于1997年11月25日发布的《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》(以下简称《通知》)，这是目前唯一一部规定备案制的依据。《通知》规定备案审查的要点是内容是否符合法律、法规规定，程序方面是否符合有关规定；并明确了处罚措施，对制定的规章制度违反劳动法律法规、不按规定期限报送备案的，应依法给予行政处罚。但该《通知》发布后实施的效果并不理想，实践中也没有得到很好的实施，也少有对违反者予以处罚，因此备案制基本处于睡眠状态。

2008年1月1日实施的《劳动合同法》第七十四条明确规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况进行监督检查。从该规定看来立法机关并没有要求对规章制度备案，但相关部门也没有废止《通知》，因此，关于行政机关是否需要对劳动规章合理性审查处于尚无定论状态。

(二)流于形式的企业内部审查

《劳动合同法》第四条是规范用人单位规章制度的重要法律依据，该条赋予全体职工及其代表讨论权，虽要求平等协商但最终的决定权仍是企业，工会和职工代表仅作为协商的对象，工会和职工代表并不是最终决定人。企业对规章的内部审查并无外部监督或者说外部监督并不能起到实际效果，而且这种审查重于形式合法，在单方有权做出裁量性规定时，不免单方加重劳动者责任减轻己方责任，劳动者失去话语权，无法在制度的合理性方面做到和企业平等协商。

有人认为，这是市场经济发展中充分遵守企业自主权的表现，是集体合议向个人合意向内容合理性发展的趋势，认为企业可以自主决定涉及劳动的管理制度，外部不宜过多干预企业自主管理权。

(三)合理性司法审查处于法律盲区

最高院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条要求用人单位根据《劳动法》第四条之规定，该条赋予人民法院审查规章制度合法性，但是否有权对合理性审查并无明确法律依据。在司法实务中，法院着重审查制度的合法性，只要内容不与法律、法规的强制性规定冲突就认为可以作为处罚依据。有的法院对规章效力判断以是否经过民主制定程序，是否为劳动者知悉为标准。各地法院实践重点在审查合法性，而对合理性审查态度不一，如北京地区法院强调充分尊重企业自主权，关于合理性审查否定劳动规章效力不多，上海、深圳法院态度是积极介入合理性审查。

二、合理性审查之必要性

(一)合理性审查是规范、完善企业用工，健全现代企业制度需要

人力资源管理是现代企业管理制度的重要环节，尤其在劳动密集型行业中，在经济下行压力增大的当下，考虑如何降低人力成本，增加企业利润成为企业能否发展的重要环节。人和科技是企业发展的主宰，在私有制经济突飞猛进的趋势下，人力成本是决定企业发展的重要因素。《劳动法》和《劳动合同法》赋予了企业充分的人力管理权力，赋予了企业特定条件下的解除劳动合同的权利，但由于用工的复杂性和规章制度本身的细化程度，导致在很多方面并没有作出明确的具有操作性的规定，因此在发生纠纷时，规章显得力不从心，在这种情况下就必须使用法律规定来解决。以《劳动合同法》第三十九条为例，该条中使用了严重违反规章制度、严重失职、重大损害、严重影响等词语，这些程度性非量化的规定常常在规章制度中找不到对应项，因此使得企业在使用该条解除劳动合同时，常因不能说明严重性而被裁决机关裁决解除违法，最终造成即便劳动者违反管理也无法做出处罚，损害企业利益和威信。因此，对规章制度进行合理性审查成为企业优化管理以及司法机关判断解除权行使正确与否的关键因素。

(二)合理性审查是保护劳动者合法权益的现实需要

规章制度是企业的“宪法”，是管理企业的重要依据，是劳动者行为的指引和评价基础，备案审查、企业内部合理性审查有利于完善企业制度，便于在发生纠纷时企业可以做到处理时与法有据，避免个人武断决策，增加企业与职工的矛盾。也使得劳动者愿意遵守企业制度，尊重企业决策，了解企业管理的红线在哪里，更有利于遵守规章制度。在与企业发生争议时，劳动者更愿意用规章制度这一依据，维护自己的合法权益，争取利益最大化。

(三)合理性审查是实现实质正义的需要

现有法律关于规章的规定重在程序性规定，合理性事关最终处罚和解除等实质性问题，事关处罚等问题的实质正义。规章制度不细化、不合理，那么发生争议时，双方必然在何为严重何为重大上产生争议，使得法院无法做出有效判断，判决哪一方胜诉对方都无法服判，导致缠诉不断，消耗自身、浪费司法资源。

(四)合理性审查有利于减少诉讼，提高司法效能

在劳动者和用人单位发生争议时，关于是否具备解除条件，双方可能会在程度问题上产生巨大争议，而由于规章制度指定的粗陋，也为争议埋下了隐患，使得司法机关在裁决时也具有更大的不确定性，从而使得原被告双方对司法公信力产生怀疑，不断启动司法程序，耗费了不必要的司法资源。因此，事先的合理性审查和司法机关对合理性审查的判断，有利于明辨是非，有利于裁判的说服力，减少诉累提高司法效能。

三、合理性审查的标准把握

(一)符合立法目的和精神

规章制度制定的目的是否有利于促进管理，提高效能，而不是利用规章制度打击员工的工作积极性，不能让规章成为企业发展的绊脚石。法律、法规授予企业制定规章制度的权利是为了规范管理并且需要兼顾单位和职工利益，因此，单位制定规章制度也应该忠实于该目的，所有偏离该目的行为都应该被认为是不合理的。

(二)将与劳动相关的因素作为依据

所谓与劳动相关因素是指与所处理劳动事件有内在联系并可以作为决定依据的因素。未正确考虑相关因素或者将不相关的因素作为规章的依据，则应被视为违反合理性原则。如在著名的“红发案件”中，校长因一教师头发为红色而将她免职。教师是否染发与其正常工作毫无关系，社会价值多元化，评价体系也呈现出多元化的趋势。教师将头发染成什么颜色，是其对自我生活的一种自由选择，没有影响其正常工作，也没有降低外界或学生对教师的评价，因此这种处罚显然是违反了相关因素。后来法院判决称：此处分已考虑了不相干因素，违反合理性原则而无效，也正是基于这样的考虑。

(三)符合平等法则

平等至少包含两层含义：一是平等对待不歧视；二是规章制度前后一致和连续性，对前后面对的职工平等对待。这样职工就可以根据规章制度决定预见自己行为的后果，从而规范自己的行为。法理上的平等原则及宪法意义上的平等原则，贯穿在所有的部门法中，也体现在劳动法中，而且在劳动法中还尤为重要。学理上关于劳动法及相关法律属于平权法律关系存在较大争议，现在学界主流观点是独立为社会法，既然作为社会法就要更加关注对弱势群体的保护，因此在合理性这一问题上不仅是要做到平等，还要做到排除歧视，尤其对社会弱势劳动群体，如残障人士，就业能力低下群体，在平等前提下还要予以特别对待，才能体现真正意义上的平等。规章制度的一致性，是避免有章不依，避免领导武断专行，避免朝令夕改，使规章失去公信力，降低企业处理事件的威信，做到一视同仁，保持规章制度的连贯性。

(四)遵循比例原则

法律赋予单位制定规章制度的目的就是对复杂多变的社会现象无法用统一的法律规制，由用人单位依据本行业特点和工作实际，在和职工充分协商的情况下，制定管理本单位的制度。而不是由单位利用被赋予的权利随心所欲、恣意妄为，即要求用人单位的规章制度必须平衡和职工之间的利益。如果用人单位的行为或某种措施对职工的损害与社会获利之间的关系显失均衡，即违反了比例原则，构成滥用权利。

(五)遵从多数人的意见

此观点已在学理上和判例上成为主流观点。即规章制度能否被大多数人所接受和认同，但难点在于如何体现大多数劳工的意见，如何能让大多数人的意见成为正确的观点，避免沦为多数人的暴政。因此必须引入听证制度，对规章合理性进行听证，以听证结论作为审查标准。因此，这种合理性审查的重点就在于如何保证听证程序合法、结论公正。我们认为应由法院组织，在职工中随机抽取一定比例的人数，组成听证会，充分听取职工意见，最终形成多数意见，这样可以避免由用人单位单方组织听证会导致的程序表面合法，但结论却由单位操纵的危险。

(六)符合行业特点

由于单位门类、种类繁多，具体日常关系琐碎，因此无法制定统一标准。但行业之间有相同之处，在很多方面可以类比。因此，应当结合行业特点和习惯对规章的合理性进行审查，尤其是规章中规定的较为严重的处罚，例如涉及解除劳动关系，重大处罚等问题时，审查处罚是否符合行业特点，参照同类型行业的处罚判断合理性。这一点法院在裁判时，应通过双方举证判断行业惯例，如劳动者因客观原因不能举证，应由用人单位承担举证责任，如果用人单位拒绝提供相关证据，则应判决支持劳动者诉请。

(七)符合社会普遍价值观

审查处罚种类和力度，能否被一般群众所接受。着重从以下三点考虑：

1.劳动者实施违纪行为的主观过错程度。承担责任主观要件一般要求有过错，过错基本是从定性方面考虑，而过错程度是一般过失还是重大过错影响量性考察，合法性着重考虑定性，合理性重点量性考察。主观过错程度和处罚的合理性存在必然联系，不能以较小的过失规定严重的处罚，也不能以较大的过错规定较轻的处罚，要做到处罚相当。

2.劳动者实施违纪行为的重复频率。重复频率决定劳动者主观恶性，是有意为之还是无意犯之，在处罚时应有所区别不能一概而论。而且在规章制定时也要充分考虑频率的问题，在规定较为严重处罚时要考虑重复频率，也要做到处罚适当。

3.劳动者违纪行为给用人单位造成损失的大小。损害大小是用人单位最为关心的，有时用人单位为了严明纪律，往往将较小的损失规定了较严的处罚，使得劳动者或普通社会公众难以接受，最终可能在涉及诉讼时法院会认为显失公平而认为处罚无效。因此关于损失大小因合理区分，不可滥用权力。

以上三点都是从不同侧面予以考虑，作为合理性审查应将三者结合起来通篇考虑，以防以偏盖全。

参考文献：

[1]郑尚元.劳动合同法的制度与理念[M].北京：中国政法大学出版社，2008.

[2]沈建峰.论用人单位劳动规章制度的制定模式与效力控制——基于对德国、日本和我国台湾地区的比较分析[J].比较法研究,2016(1).