行政法理论基础之重构

卫江波

(运城职业技术学院，山西 运城 044000)

行政法的理论基础问题一直是行政法研究领域探讨的基础理论问题之一，该问题关涉我国行政法理论体系架构和行政体制改革未来的方向，在理论和实务界均具有独特和重要的地位。长期以来，在行政法理论界，关于行政法的理论基础，存在“管理论”“控权论”，以及对二者兼容并蓄的“平衡论”等诸多理论观点。以上几种理论观点，虽然均具有一定的合理性，但他们的提出是建立在一定社会物质基础之上的，不能科学解释和合理解决当前中国行政法所面临的现实问题。因此，行政法的理论基础问题仍然是当前行政法学界的理论基础问题。

行政法的理论基础应从行政法的经济社会发展现状为基础来深刻阐释，本文以法律的本质特征为研究视角，分别针对学界传统的“管理论”“控权论”以及“平衡论”等理论观点和学说进行了深入地分析，并结合我国国情和经济社会发展现状进行理论反思，进而提出我国行政法的理论基础当为“公共利益本位论”，该学说较适合我国国情，更能体现我国行政法的发展方向和现代行政法的发展趋势。

一、行政法理论基础的内涵

行政法的理论基础，即行政法存在和发展的理论依据和理论基石，它包含行政法的基本概念、基本理念、基本价值等一系列重大和基本的问题。行政法学者胡建淼认为，行政法的理论基础是行政法学研究最基础、最重要的问题，如果将整个行政法学理论体系作为一个整体的“大厦”来讲的话，那么行政法的理论基础这个问题就是他的“地基”，是基础，它指导着行政法学分支学科的发展。另有部分行政法学者坚持从价值导向和发展方向的宏观层面来认识行政法的理论基础，他们认为行政法的理论基础问题是构建该理论体系的核心点和出发点，同时也是行政法学发展的归宿，它决定着行政法的存在价值与发展方向的根本问题。[1]笔者认为，行政法的理论基础是指支撑行政法存在和发展的理论依据、价值理念和基本观点等的一系列重大、核心问题的总和，是对行政法存在的基础进行反思和重构，是行政法存在和发展的“灵魂”。

重构行政法的理论基础应首先具备一定的条件，并坚持和遵循一系列的基本原则和基础方法。罗豪才教授提出，构建行政法的理论基础应遵循以下原则和方法：(1)以行政法的基本问题为核心展开论述；(2)论述应形成统一规范、逻辑严密的理论体系；(3)运用价值分析的方法，以体现逻辑性和目标性。[2]而武步云教授则认为行政法的理论基础应具以下条件：(1)体现行政法的价值和本质；(2)是行政法的理论体系建立的理论基础；(3)体现行政法学发展的规律性。罗豪才教授的观点侧重于从价值导向和理论体系的内在逻辑和连贯统一来阐述行政法的理论基础；而武步云教授的观点着重从理论的体系性和规律性来论述行政法的理论基础。因此，我们认为研究行政法的理论基础问题，必须对行政法理论体系中普适性、整体性、本质性的规律进行深入研究和分析，故而得出行政法的理论基础是关于行政法学理论体系中最本质性、基础性、关键性的问题。它是关于行政法的基本概念、基本理念、基本价值等一系列重大和基本的问题，包括行政法所追求价值目标、所遵循的基本原理原则和基本理念等重大的原则性问题。因此，行政法的产生、发展和完善的规律也由行政法的理论基础所决定。

二、对代表性的三种学说的分析

关于行政法的理论基础问题，在西方有诸如 “公共权利说”“公务论”“控权论”“服务论”“正当程序说”等，它们都在不同的国家和历史时期发挥了重要的作用。在国内，关于行政法理论基础的观点中，最具代表性的主要有“管理论”“控权论”“平衡论”三种具有代表性的理论学说，下面对这些观点作简要的概述和评析。

1.管理论。“管理论”[3]受前苏联行政法理论影响而产生，它认为：社会主义国家中政府行使公权力的唯一宗旨是为人民服务，以保障公民的私权利；而国家是阶级统治的工具。鉴于此，行政法的立法宗旨自然就是全方位地维护公共利益；行政法基本内容则是仅仅规定国家的权力和国家机关之间的关系。因此行政法将社会管理和社会控制视为其基本原则，将服从和管制作为其基本手段。“管理论”的观点曾长期在我国行政法理论和实践中占据主导地位。实践证明，这种理论必然导致公权力的恣意妄为和私权利的严重侵蚀。行政法学者马怀德教授曾在《行政法的困境和出路》一文中忧心忡忡地指出：“随着管理日渗人心，许多公务员往往把行政法视为行使自己行政权力的法律手段，是管理方式的合法化，而不是约束自己行为的一项制度。行政法就有可能由原来意义上的公民保护神变为中国行政权力的保护神。漫无节制的行政就有可能披着法律的外衣再度膨胀。”

2.控权论。“控权论”从限权的角度论述行政法的理论基础，符合现代行政法的基本理念。它主张行政法应注重对公权力进行适当限制，其根本目的是为了保障公民私权利。“民主意识的兴起，民主政治的实行就产生了以制约行政权为使命的行政法。”“控权论”起源于近代西方启蒙运动和资产阶级革命时期，发展于资本主义高速发展的历史时期，至今仍在西方行政法学界占据主导地位。“控权论”在西方受到如此追捧，盖因西方国家具有长久而深厚的法治传统。在法治不发达国家，该理论具有积极意义，但其强调个人利益至上，对私权利的保护重于对公权力的保护，在个人利益和公共利益发生冲突时，认为应忽略甚至舍弃公共利益，这与我国政治和社会制度不符，因此该学说不符合我国的国情，有悖于我国的文化传统。

3.平衡论。“平衡论”是著名行政法学者罗豪才教授提出的，该理论是在批判、继承、扬弃“管理论”“控权论”的基础上，创造性地结合我国国情和社会经济发展的实际。“平衡论”认为应平等、均衡地处理国家利益、社会公共利益和公民个人利益，在司法实践中要同时兼顾国家、社会、个人三方面的利益，因此在行政法学界也被称为“兼顾论”。但 “平衡论”并不能真正解决现实中的利益平衡，没有提出可行性的解决方案，这种理论仅仅是一种理论假设或者说是一种理论模型。从法律的本质上来讲，它并未在理论上真正揭示行政法的理论基础。

三、我国行政法理论基础的重构

如上所述关于行政法的理论基础的诸多学术观点和理论学说确实为我们进一步探讨和研究行政法的理论基础提供了思维视角和理论进路，同时，也从不同的理论视角为我们展示了行政法理论基础问题的某些重要方面或研究重点。但以上关于行政法理论基础的理论观点都是建立在当时社会物质基础之上，并且以上研究仅仅从行政法的作用、功能、范围等微观层面进行概括，并未深入到行政法理论基础的价值目标等更深的宏观层面。随着现代行政法理论的发展，行政法的理论基础所依托的社会基础发生了很大的变化。当前，我们应当深刻反思、进而重构行政法的理论基础。对于以上关于行政法理论基础的观点或学说，我们应批判地继承其思想观点；换言之，我们对于行政法的理论基础研究，除了行政法的作用、功能、范围等方面，更应以当前我们国家和社会在行政法治实践过程中所暴露出来的各种问题为导向，以行政法的价值为宗旨，以行政法的本质特征为出发点，进而探求行政法的“终极关怀”。总之，我们更赞同叶必丰教授提出的“公共利益本位论”作为我国行政法的理论基础，因为该理论更适合我国现阶段基本国情，更能解决当前我国所面临的一系列行政法治问题。

1.“公共利益本位论”揭示了行政法的本质特征，体现了行政法的理论基础。行政法学者应松年教授在《中国走向行政法治探索》一文中指出，“法的关系正象国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓的人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”法律作为现代法治国家非常重要的治理方式，法律调整是国家基于一定的价值判断，运用现代法治思维，以法律的形式对各个利益主体的行为进行规范的活动。法律权利和义务关系的本质就是社会各种经济利益关系。“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”以上所述“管理论”“控权论”和“平衡论”，它们最终所阐释出来的社会关系无非还是社会经济利益关系，仍跳不出法律的本质是社会利益关系这一基本原理。对于以上所述三种理论观点，具体来说，“管理论”是从国家利益、社会公共利益和维护良好社会秩序的角度来阐释行政法的理论基础；“控权论”的理论视角则从公民个人权利(私权)对国家公权力(公权)制约的角度，本质上也是国家利益和个人利益的博弈的角度来解读行政法的理论基础问题；“平衡论”则折中“管理论”和“控权论”两种理论观点，主张行政主体(公权)和行政相对人(私权)的权利和利益的平衡，而是追求二者均衡。而“公共利益本位论”则是以公共利益为中心，兼顾社会利益和个人利益。因此，“公共利益本体论”是运用利益分析法，从本质上阐述了行政法的“终极关怀”和“最终追求”是以公共利益为主导并兼顾个人利益，深刻反映了行政法的理论基础。

2.“公共利益本位论”对于重构行政法的理论体系具有指导意义。行政法的理论基础作为行政法最基础、最重要的理论问题，它承担着构建我国行政法律体系的重任，同时能够反映行政法的理论体系和立法架构。“公共利益本位论”主要从主体、行为、救济三个理论视角研究行政法学的内容，以公共利益导向，以行政主体和行政相对人为研究主体，以行政复议、行政诉讼和国家赔偿作为救济途径，构建起行政法统一完整而逻辑严密的法律体系。行政法属于公法的范畴，因此，它“就是公共利益的代表者，行政行为就是对公共利益进行分配和维护的过程，行政救济就是审查行政行为是否真正符合公共利益并予以一定救济的制度”。[4]

3.“公共利益本位论”更能合理阐释我国行政法治现状和行政法律现象。行政法调整公私权利(力)之间的利益关系，该利益关系是行政法赖以存在的基础，同时也是行政法得以存在的原因和依据。“公共利益本位论”从本质上反映了我国行政法治现状，也更能合理解释我国各种行政法律现象。如行政强制、行政处罚、行政许可、行政复议和行政诉讼等行政法律制度均体现了立法者对国家利益和社会公共利益的侧重保护。我国《行政强制法》第一条、《行政处罚法》第一条、《行政许可法》第一条、《行政复议法》第一条、《行政诉讼法》第一条均特别提出“维护公共利益和社会秩序”。综上所述，我国行政法律制度均将国家利益、社会公共利益和维护社会秩序作为首要价值目标，“公共利益本位论”更能合理阐释我国行政法治现状和行政法律现象。

参考文献：

[1]杨海坤，行政法的理论基础——行政法治论[M]．北京：北京大学出版社，1997．

[2]罗豪才，现代行政法的平衡理论[M]．北京：北京大学出版社，1997.

[3]姜明安，行政法与行政诉讼法[M]．北京：北京大学出版社，1999.

[4]叶必丰，行政法的人文精神[M]．北京：北京大学出版社，2005.