地力娜尔·君马克
(1中央民族大学 法学院 北京 100081;2中共新疆区委党校 法学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002)
纠纷解决机制,顾名思义,即化解矛盾纠纷的方式、方法的总和。多元化纠纷解决机制,关键在于“多元化”,具体包涵主体多元、机制多元和方法多元。从2004年初到今天,我国建立多元化纠纷解决机制已历经了14年的发展历程。十多年来,各级人民政府,面对实际生活中形形色色的社会矛盾,不断探索创新,作出了很多努力并取得了一定的成效。
1.建立社会矛盾纠纷调处中心。多元化纠纷解决机制的实现需要政府各相关部门以及社会组织、广大民众的共同参与和相互协作。通过构建专门的组织机构、理顺管理体系、完善制度设置、细化工作程序,以实现社会矛盾的有效化解。近些年来,不同地区通过建立社会矛盾纠纷调处中心,使社会矛盾纠纷的处理获得了更多支持与保障。如宁波市建立了三级矛盾纠纷联调平台,南通市建立了四级矛盾纠纷调处中心,北京市建立了五级矛盾纠纷调处网络体系。各级矛盾调处平台的发展建设,使一系列矛盾处理的质量与效率获得显著提升。
2.发挥多元化纠纷处理的社会力量。近些年来,政府及其相关部门除自身参与化解矛盾纠纷的工作外,还广泛吸收各种社会力量,发挥多元主体的积极作用。
首先为社会组织。当前,各地政府通过政府购买即通过补贴以及奖励等方式充分点燃了社会组织的参与热情,并且对环境保护、教育以及医疗等不同领域进行专门化调节平台的发展建设,这样不仅能够保证专业性,还能够进一步提升针对性。在各种社会组织的积极参与下,民众能够更加便捷地获得各种矛盾调解服务。
其次为律师。部分地区政府借助于公开招标的方式,与律师事务所签订协议,实施社区律师制度。武汉地区首先进行了社区律师的试点工作,于2012年以政府购买的方式,为每个社区配备一名律师,并取得了显著成效。随后,社区律师制度也逐渐在当地城乡地区全面普及和推广。仅2017年上半年,全市社区律师共计为26万人次提供了相关法律服务工作,参与调解纠纷5 451件次,为矛盾纠纷的处理工作作出了巨大贡献。[1]
最后为民间权威。部分地区积极鼓动农村五老,通过集体投票表决,组织“公道会”等各种不同调解组织的发展建设,为化解社会矛盾纠纷提供更多的支持与帮助。如四川省蒲江县的“五老”调解队。2013年,四川省蒲江县法院会同成佳镇党委政府,率先在成佳镇组建了以老党员、老干部、老代表、老军人、老教师等新型乡贤为主体的民间调解队伍,开展“五老”调解工作试点。在取得初步成效之后,2015年底在蒲江县正式全面推广。截至 2016年 6月底,全县 12个乡镇中共建有103支“五老”调解队,受理各类矛盾纠纷 1 497件,调解成功1 460件,成功率高达97.53%。[2]
3.创新多元化纠纷解决方式。近些年来,除人民调解、诉讼、信访等化解矛盾纠纷的主要方法外,各地还创新了许多新的举措。
首先,“三调联动”。近年来,很多地区积极推进“三调联动”工作机制建设,使行政调解、人民调解以及司法调解等相互协作,保证各种矛盾纠纷能够更加及时全面地得到化解。如湖南省于2006年7月在全国率先推出的“三调联动”工作机制。在公安机关和法院内设置人民调解室,实现人民调解和治安行政调解、司法调解的有机结合,加强引导和促进各个主体联动处理矛盾纠纷,取得了十分理想的成效。
其次,强化保险。有些地方政府注重发挥保险在社会矛盾化解中的作用,在医疗、环保、交通、食品卫生等矛盾纠纷多发、频发的领域,设置不同的保险险种并积极推广,如交强险、安全生产责任险等。当发生矛盾纠纷时,及时通过保险理赔的方式,为化解纠纷开辟了一条新的途径。如新疆伊犁哈萨克自治州特克斯县喀拉达拉镇琼库什台村在发展乡村旅游业时,为每一户牧民的马匹购买了保险,有效防止了游客骑马游览摔伤时产生的民事纠纷。
第三,专业性机构调解。针对一些专业性很强的社会矛盾,部分地区通过引入专业人员,发展建立专业调解机构或设立相应的专业矛盾纠纷处理平台,更有针对性地应对和处理矛盾纠纷。如烟台市于2012年成立了医疗纠纷调解委员会,截至2016年,申请调解矛盾纠纷401起,受理280起,成功调解案件率高达93.7%,使通过信访化解矛盾下降了70%。
第四,乡规民约和社区规范。社会治理不仅需要政府的规范治理,依赖于群众自治。在实现自治的过程中,需要遵循相应的规范和标准,稳定有序的开展各项治理工作。近年来,基层政府在遵守国家法律法规的前提下,结合自身实际,制定了许多村规民约和社区规范。当发生邻里纠纷、草场纠纷等冲突时,通过群众认可的乡规民约和社区规范来应对和处理,对于社会矛盾纠纷的化解也起到了十分重要的作用。
当前,虽然国内在多元化纠纷解决机制发展建设方面取得了巨大突破,创新了多种方法,经验更加丰富,但仍面临诸多的发展困境。
1.多元化纠纷解决机制的结构发展不够均衡。首先,受诉讼惯性思维的影响,在应对矛盾纠纷的实践当中,人们往往更多地把诉讼和法治相联系。尤其是自党的十八届四中全会部署新一轮的司法体制改革以来,很多地方将资源重点投放在正式的法律制定和司法体制的建立健全上,对非诉讼纠纷解决机制的建设和投入相对不够重视。在这种情况下,基本上所有的基层调解组织都面临着资金不足,综合实力有限等问题,难以满足新的发展阶段矛盾纠纷的调解要求。由于受到资源分配不合理等实际情况的影响,法院始终占据主导地位,非诉讼纠纷处理途径的优势作用难以体现出来,使得一系列民间纠纷的应对和处理难以取得理想的成效。
其次,非诉讼纠纷解决方式之间结构失衡。非诉讼纠纷解决机制包括谈判、调解、公证以及复议等多种方式。但现实中,只有调解和信访两种方式运用的较多,仲裁、行政复议运用的较少。随着时间的推移,行政机关在民间纠纷应对和处理工作当中所发挥的作用日渐式微。从现有的基本情况来看,行政对于民事纠纷的处理更多的体现于交通事故、劳动纠纷等领域,和过去相比,工作的质量与效率都有了一定的下降。
2.多元化纠纷解决机制的衔接互动不够顺畅。就目前国内的实际情况而言,社会矛盾纠纷应对处理机制涉及不同方面的内容,就像调解、行政裁决以及诉讼等,所有的应对处理方式都由相应的部门来设定。由于所有部门具有相应的独立性,使得部门之间的相互协作还不够深入全面,责任界定也不够清晰明确,相互推诿的情况时有发生。还有一些部门领导片面的认为法治思维就是要把矛盾纠纷全部交由法院来解决,造成许多地方的多元化纠纷解决工作没有形成统一的格局,司法依旧在发挥第一道防线的功能。
3.多元化纠纷解决机制的力量整合不够到位。多元化纠纷解决机制的实现需要政府各相关部门以及社会组织、广大民众的共同参与和相互协作。只有通过多元主体的参与、配合,才能够保证各种社会矛盾纠纷得以顺利化解。为了进一步引导和促进各部门、各组织相互协作,需要对各项资源进行科学合理的配置与利用。当前,各地虽然借助于矛盾纠纷联调委员会等发展建设来促进资源的合理配置,并在矛盾纠纷处理的过程中获得了一定成效。但由于综治办等职能部门往往占据主导地位,使得多元化纠纷解决机制的力量整合不够到位。
4.多元化纠纷解决机制的自身发展不够完善。首先,非诉讼纠纷解决机制还没有实现规范化和制度化。相较于诉讼纠纷解决机制而言,非诉讼纠纷解决机制具有灵活性、随意性等特点。其中,灵活性是非诉讼纠纷解决机制的优势,而随意性有时却成为制约其进一步发展的障碍。以各地建立的社会矛盾纠纷调处中心为例,虽然其在整合资源、统筹协调、化解矛盾纠纷中起到了相当重要的作用,也取得了一定的成效,但由于相关法律制度的缺失,各地政府缺乏相应的制度参考,因此各地建立的社会矛盾纠纷调处中心尚未实现制度化、规范化和法治化。这就导致许多工作的开展具有一定的随意性,使得好的经验和做法难以形成常态化、流程化的工作机制,不利于机制的推广。[3]
其次,缺乏专业人才队伍。从当前的实际情况来看,社会矛盾联调部门的工作人员大多来自不同的领域,并不具备较强的专业知识和技能。若要保证纠纷矛盾得以顺利化解,需要配备一支专业性较强的人才队伍。就目前而言,专业人才匮乏已成为调解工作开展的重要阻碍。
第三,资金短缺。各地在实际化解矛盾纠纷的过程当中存在资金投入不足的问题,使得信息的归集与处理工作难以顺利开展,同时也不利于调解员积极性的发挥,并进一步制约了调解工作的有序进行。
党的十九大提出我国已进入了中国特色社会主义新时代。新时代我国社会主要矛盾已转化为人民对美好生活的向往同发展不平衡不充分之间的矛盾。化解新时代的矛盾纠纷需要健全多元化的矛盾纠纷解决机制,这就要求我们必须认真学习、领会和贯彻十九大会议精神,认真贯彻落实中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,以法治思维和法治方式推进多元化纠纷解决机制的发展和建设,促进各部门各组织的相互协作,并形成合力。
1.加强组织领导,健全矛盾纠纷多元化解工作格局。首先,坚持党委领导、政府主导地位。各级党委政府要根据实际情况进一步健全组织领导,对已经建立起来的矛盾纠纷协调处理机制进行改进和完善,制定科学适宜的应对举措和办法。其次,促进综治部门基本组织协调优势作用的全面发挥。在党的领导之下,加强监督和考评,保证各项基础性工作的稳定有序开展,明确各个职能部门的基本职责以及管理的内容等,及时全面的对矛盾纠纷进行研究与判定,为问题的妥善应对与处理提出合理化的意见和建议,保证矛盾纠纷处理各项工作落到实处。第三,引导和促进更多社会主体积极主动地参与到矛盾纠纷化解当中。各个主体的积极参与、相互协作、优势互补,并形成合力,在矛盾纠纷处理工作开展的过程中将会取得更加理想的效果。
2.加强制度建设,完善矛盾纠纷多元化解长效机制。首先,对已经建立起来的矛盾纠纷滚动排查机制进行改进和优化。其次,对于已经制定和实施的矛盾纠纷研判研究规范与制度进行改进和完善。再者,健全完善矛盾纠纷分层分级化解机制。四是探索完善司法确认保障制度。通过加强制度建设,保证各个主体之间建立起和谐的利益关系,更加及时全面地满足民众诉求。
3.搭建综合平台,提升矛盾纠纷多元化解合力。首先,重视四级调解平台的发展建设,建立纠纷排查调处联动机制,进一步整合资源、协调联动、有效化解矛盾纠纷。其次,加强专业性调解平台建设,根据实际情况以及实际需要进行专业人民调解组织的发展建设,促进专业化处理矛盾纠纷水平的全面提升。第三,对诉调以及检调等对接平台的发展建设要引起足够的重视。第四,加强行政调解平台建设。各职能部门要重视行政调解工作,明确行政调解的范围和内容,改进和优化行政调解步骤,制定行政调解权利义务清单,通过行政指导、行政斡旋引导协商解决纠纷。[4]第五,推进公证、仲裁等各种纠纷化解平台的发展建设,积极引导,力求通过协商的方式形成一致意见,化解矛盾纠纷。进行综合性指挥平台的发展建设,能够保证各项资源的科学合理配置,促进各项资源优势作用的全面发挥、相互协作,保证纠纷矛盾处理工作得以稳定有序的开展。
4.强化工作保障,切实增强工作实效。首先,积极引导民众自治参与,发展建设相关的社会组织,让民众借助于自治组织以及经济组织等展开一系列的自我管理和服务活动。其次,进一步加强优秀人才队伍的发展建设,切实提升专业技能水平,保证各项工作的顺利开展。第三,拓宽经费保障途径。政府部门可借助于以奖代补等形式,引导更多社会主体积极参与帮扶工作,逐步形成科学完善的矛盾纠纷多元化解经费保障体系。
5.适应网络时代的要求,探索网络化纠纷解决模式。网络时代的到来正在改变我们的社会生活。新时代的人们,不仅可以通过互联网来满足娱乐需求,而且可以充分利用互联网来实现自己的多种诉求。互联网是一把双刃剑,既可以放大矛盾纠纷,也可以化解矛盾纠纷。在人民群众越来越热衷于通过互联网表达民意、反应诉求、维护权益的今天,如何适应时代的需要,利用互联网的优势,引导网民理性表达诉求,合法合理处理纠纷,维护政府部门的权威,是每一个政府及职能部门需要认真思考的问题。首先,各级政府及其相关部门顺应时代发展要求,建立在线纠纷解决机制平台,给人民群众提供一个表达诉求、反映情况、化解纠纷的网络平台,充分了解民意、掌握民情、化解民怨。其次,各级政府要切实保证互联网安全,加强监督,及时全面的作出预测和判断,根据实际情况及实际需要制定并实施应对举措和办法。引导民众积极表达自己的观点和看法,充分发挥社会监督的作用。此外,互联网行业协会也要制定并实施适宜的行业规范,加强自我约束,注重对网站的全面监测,积极应对和处理所出现的各种问题。
多元化纠纷解决机制的构建是一个系统工程,不可一蹴而就。各级政府尤其是基层政府及职能部门,要认识到建立多元化纠纷解决机制的重要性,结合各地实际情况,借鉴成功经验,探索建立符合地方特点的多元化纠纷解决机制,更好地提升社会治理水平,推进全社会多层次多领域的依法治理。
[1]汤炜玮,胡弦,王继明.社区律师的武汉探索[N].湖北日报,2017-09-11.
[2]峥嵘.多元化矛盾纠纷化解机制实证分析——以四川省蒲江县“五老”调解为例[J].人民法治,2017(05).
[3]王小华.多元化纠纷解决机制建设的实践与思考——以宁波市为例[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2016(03).
[4]曹雪根,张建章,余洁.矛盾纠纷多元化解机制建设的若干思考——以嘉兴市为例[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2017(02).